最高法院判例：起诉期限应在立案、审理阶段主动审查

【裁判要旨】对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查，司法解释的制度安排并未发生变化，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉；而且目前的行政诉讼法律及司法解释中均没有关于法院对行政起诉期限不应主动审查的规定。
【裁判文书】中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书
(2018)最高法行申2874号
再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：百色市右江区龙川镇那银村那银屯第一村民小组
诉讼代表人：韦玉补，组长　　再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：百色市右江区龙川镇那银村那银屯第二村民小组　　诉讼代表人：劳中农，组长　　再审申请人(一审起诉人、二审上诉人)：百色市右江区龙川镇那银村那银屯第三村民小组　　诉讼代表人：李玉章，组长　　上述三再审申请人的共同委托代理人李志成，广西鹅城律师事务所律师　　再审申请人百色市右江区龙川镇那银村那银屯第一、二、三村民小组(以下简称那银屯一、二、三组)因诉百色市右江区人民政府(以下简称右江区政府)及第三人百色市右江区龙川镇供销合作社(以下简称龙川供销社)土地行政登记一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年8月23日作出的(2017)桂行终506号行政裁定，向本院申请再审。本院于2018年5月3日立案受理本案，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。　　那银屯一、二、三组申请再审称：1.一审从未提及起诉期限的问题，更未以已超过法定起诉期限作为依据裁定不予立案。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，起诉期限并不是提起行政诉讼的法定起诉条件。二审裁定认定申请人是提起行政诉讼的利害关系人；本案不属于复议前置的情形；申请人提起的行政诉讼有明确的被告及有具体的诉讼请求和事实根据，并属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件规定，应当予以立案。二审裁定随意以申请人提起的行政诉讼已超过法定起诉期限为由维持一审裁定错误。2.虽然申请人提供的右江区政府《关于龙川那银屯村民信访事项的答复意见》中记载和陈述有“龙川供销社所使用的1610.35平方米土地来源合法，并办有《国有土地使用证》，并且为该社长期使用，是该社所有的、合法的、不可分割的财产”的内容。但申请人只是在信访中大概知道龙川供销社办有涉案土地使用证，至于涉案土地使用证是何时办理、土地使用权的四至范围等内容则并不知道，申请人在信访中知道龙川供销社办有涉案土地使用证并不等同于就知道涉案土地使用证的内容。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》的第四十二条的规定，申请人不知道被申请人作出颁发涉案土地使用证的内容的，申请人提起行政诉讼的起诉期限从知道或者应当知道被申请人作出颁发涉案土地使用证(具体行政行为)的内容之日起计算。二审裁定却笼统含糊地以2015年8月2日作为申请人知道被申请人作出颁发涉案土地使用证内容的起算时间，认定事实的主要证据不足。3.在本案中，申请人提起的行政诉讼是涉及撤销土地使用证的因不动产而提起的行政诉讼案件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十二条的规定，申请人提起的行政诉讼应当是适用20年的最长起诉期限，而不是适用6个月的起诉期限。二审裁定适用法律错误。请求依法再审，撤销一、二审裁定，并予以立案。　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”从本案现有证据看，右江区政府2015年7月20日作出的《关于龙川那银屯村民信访事项的答复意见》以及百色市政府2015年12月7日作出的百信复查字(2015)11号《关于右江区黄方勇等人信访事项复查意见》内容表明：龙川供销社使用的土地原系那银屯集体土地，1984年经政府划拨给龙川供销社使用，共约1610平方米，建有两排平房作为经营用房使用。1997年龙川镇土地管理所现场勘查、丈量、绘图，经百色市国土局审批，给龙川供销社颁发白龙国用(1997)字第040号《国有土地使用证》，面积1610.35平方米。右江区政府认为该土地来源合法，办理《国有土地使用证》，为该社长期使用，是该社所有的、合法的、不可分割的财产，任何单位和个人都不得侵占和分享，政府也不能擅自将该社所使用的土地收回或者平调。同时，依照《信访条例》的相关规定作出信访答复意见，不予支持那银屯要求收回该地的信访诉求。该信访答复意见经百色市政府复查，认为右江区政府的《答复意见》认定事实清楚、符合相关法规政策，予以维持。并告知如信访人逾期未申请复核的，该复查意见为信访事项终结性意见。由此可见，那银屯在2015年就本案土地问题通过信访途径向人民政府提出诉求，经右江区政府及百色市政府作出答复意见和复核意见。在右江区政府作出的《答复意见》中已经明确涉案土地在1997年办理了《国有土地使用证》。因此，二审认定那银屯一、二、三组最迟于2015年8月2日向百色市政府申请复查时起，已经知道上述颁证行为，并认定那银屯一、二、三组于2016年9月13日才提起诉讼，超过六个月的法定起诉期限，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第二款的规定，作出不予立案裁定，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。　　那银屯一、二、三组主张起诉期限不是行政诉讼法规定的法定起诉条件，二审不应主动审查起诉期限问题。根据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十四条第六项的规定，起诉超过法定期限且无正当理由的，应当裁定不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第二项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第二项均作了相同的规定。可见，对于行政诉讼起诉期限应当作为起诉条件进行审查，司法解释的制度安排并未发生变化，即对于行政起诉期限的审查应当贯穿于立案受理和审理阶段，在立案受理阶段发现应当裁定不予立案，如果进入审理阶段则应裁定驳回起诉。而且目前的行政诉讼法律及司法解释中均没有关于法院对行政起诉期限不应主动审查的规定。那银屯一、二、三组的该项主张系其对法律的错误理解，没有法律根据，本院不予支持。那银屯一、二、三组还主张本案应适用20年起诉期限。但是适用最长起诉期限的前提是当事人不知道行政行为的内容，明显与本案已查明的事实不符，那银屯一、二、三组的该项主张亦缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。　　综上所述，那银屯一、二、三组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：　　驳回百色市右江区龙川镇那银村那银屯第一村民小组、百色市右江区龙川镇那银村那银屯第二村民小组、百色市右江区龙川镇那银村那银屯第三村民小组的再审申请。
审 判 长 熊俊勇　　审 判 员 龚　斌　　审 判 员 刘艾涛　　　　书 记 员 余逸纯
二〇一八年六月二十九日