关于引咎辞职制度的不足及其优化策略

　　在我国，引咎辞职制度是实践先于立法，地方性的政策先于全国性的规定，党的规定先于国家立法。在实践中，使引咎辞职成为关注焦点的则是始于2003 年“非典”期间政府自上而下的“问责风暴”.虽然随着政府问责力度不断加大，引咎辞职的事例也显着增多，但在很多重大责任事故的背后，依然存在着领导责任的缺失。2005 年颁布的《公务员法》对公务员引咎辞职进行了规定，使公务员引咎辞职制度成为了一项法律制度，但是目前还没有建立起完善的法律制度体系。法制社会呼唤引咎辞职的制度化、规范化以及常态化。笔者认为，可以通过完善立法，解决目前我国关于引咎辞职制度的规定缺乏操作性和统一性的问题。
　　一、我国公务员引咎辞职制度规定的现状及存在问题。
　　2000 年中共中央办公厅印发的《深化干部人事制度改革纲要》提出要建立党政领导干部引咎辞职制度。2004 年中共中央办公厅印发的《党政领导干部辞职暂行规定》对引咎辞职制度进行了具体化的规定。2005 年颁布的《公务员法》对公务员引咎辞职进行了规定，使公务员引咎辞职制度成为一项法律制度。
　　我国关于公务员引咎辞职制度的相关规定，从规范的性质来看可以分为两类： 第一类是法律。从效力层级上又可以具体分为： （ 1） 《公务员法》中对引咎辞职制度的规定； （ 2） 地方性法规中对引咎辞职制度的规定，如 2005 年深圳人大常委会颁布的《深圳预防职务犯罪条例》中规定了，任领导职务的国家工作人员应当引咎辞职的情形。第二类是党政部门的政策性规定，既包括对全国范围内党政领导干部适用的《党政领导干部选拔任用工作条例》以及《党政领导干部辞职暂行规定》中对引咎辞职制度的规定； 又包括大量的地方性规定，如 1999 年 12月江苏省泗洪县委出台的《领导干部引咎辞职的暂行规定》，2005 年河北省委下发的《河北省党政领导干部引咎辞职实施办法（ 试行） 》等。
　　引咎辞职制度在整个社会经济发展中的作用和所扮演的角色越来越重要，因而得到了前所未有的重视。引咎辞职制度具体包括引咎辞职的主体、条件、程序、辞职后的人事管理以及监督等内容。目前，我国关于公务员引咎辞职制度的法律规定，在全国范围内有效的只有《公务员法》，而该法仅第八十二条第三款规定： “领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或恶劣社会影响，或者对重大事故负有领导责任的应当引咎辞去领导职务”,这一规定对应当引咎辞职条件的表述过于原则、抽象，同时，《公务员法》对引咎辞职的程序、引咎辞职后的人事安排等也未做规定。《公务员法》既没有相关实施细则，又没有关于引咎辞职的配套法规对这些实施引咎辞职制度所必须的内容加以解释或规定。因此，《公务员法》对引咎辞职制度的规定缺乏可操作性。这就使得政策性规定成为了引咎辞职制度实施的重要依据，但无论是对全国范围内党政领导干部适用的《党政领导干部辞职暂行规定》以及《党政领导干部选拔任用工作条例》，还是关于引咎辞职的地方性政策规定，都不属于法律，并且作为引咎辞职制度重要实施依据的政策性规定，也存在着对引咎辞职制度的相关内容规定不明确或缺乏规定的问题，有的规定甚至与法律规定存在冲突，并且地方性规定，各地标准各异。
　　由于没有具体详实的法律法规作支撑，引咎辞职制度在实施的过程中缺乏公正性和持续性，存在严重的宽严不一现象，这不仅不利于引咎辞职制度的广泛推行，而且还影响了制度的整体效能，使引咎辞职在一些地方成了一种摆设，有的甚至导致了制度的变相执行，带来了一系列负面效应，降低了公众的认同感。比如说，同样是在食品安全领域，2004年安徽阜阳大头娃娃奶粉事件，只问责到了当地一些担任领导职务的公务员； 在 2008 年的三鹿奶粉事件中，除地方担任领导职务的公务员被问责外，国家质量监督检验检疫总局局长李长江引咎辞职。这一方面说明政府自上而下的“问责风暴”推动了引咎辞职制度的进程，但另一方面，如果这样的状况继续下去，引咎辞职就很难成为政治生活的一种常态。
　　对于不属于引咎辞职范围内的情形实施引咎辞职，会导致该制度被滥用，如在西丰案中，根据大多数媒体的报道，在进京拘传记者事件中，县委书记张志国是滥用公权力的直接责任人，而且这种公权力的滥用，已经达到了比较严重的程度。但是，张志国却被“责令引咎辞职”.虽然《党政领导干部辞职暂行规定》中规定了对引咎辞职的干部构成违纪或触犯法律的，应依照有关规定给予党纪政纪处分或依法追究法律责任，但是由于在引咎辞职制度的运行过程中，检察、监察等机关介入的滞后甚至缺失，使得当前多数引咎辞职者往往是一“辞”了事，不再承担其它责任。这就不排除有的人为逃避自己所应承担的法律责任，而在不应当引咎辞职时却主动选择引咎辞职，从而会使得源于良好动机的引咎辞职制度，成为一些违法违纪的担任领导职务的公务员逃避应有责任的方式。我国目前公务员引咎辞职的过程缺乏公开性。
　　在实践中，引咎辞职通常只是公布辞职结果，而很少详细说明辞职者为什么要承担责任，应承担什么责任等情况，而且在引咎辞职的过程中也缺乏辞职者本人对公众的表态。对于引咎辞职者，在实践中大多采取仍保留原级别由组织上重新安排工作的措施，但是，对于重新安排的标准和相关程序都不公开，这样一方面会使公众监督缺失，从而为引咎辞职者异地为官或曲线复职提供可能，并使引咎辞职难以起到应有的震慑作用。另一方面，由于公众对引咎辞职者的重新启用很难知情，也会因此把引咎辞职看作是“作秀”之举，从而有悖于引咎辞职制度的初衷。
　　虽然随着政府问责力度不断加大，引咎辞职的事例也显着增多。但在很多重大责任事故的背后，依然存在着领导责任的缺失。如 2008 年安徽阜阳发生肠道病毒感染“手足口病”流行，致使 20 多名儿童死亡； 东莞长期存在着规模性的童工现象，四川凉山数百名童工在那里的工厂遭受非人的待遇，但至今没有见到有领导干部为此承担责任。因此，从总体上看，有咎不辞现象仍是我国当前引咎辞职制度在运行中面临的重要问题。而权力机关在引咎辞职的过程中未发挥应有的作用，罢免、质询等刚性问责方式很少启动，无法对有咎不辞的官员形成外在压力。引咎辞职制度存在的上述问题表明，有效发挥引咎辞职的制度功效，应当完善引咎辞职的制度规定，使其向程序性问责转变。
　　二、西方官员引咎辞职的践行及其启示。
　　任何一项制度从建立、发展到完善都是一个长期的过程，而且在制度的建立、发展和完善过程中，必然会出现各种各样的问题。在完善我国公务员引咎辞职制度的过程中，应当合我国现阶段的实际情况，合理借鉴西方官员引咎辞职践行中的有益启示。
　　西方的引咎辞职来源于西方政治中的弹劾制和不信任投票制思想。14 世纪，英国产生了近代的弹劾制和不信任投票制，作为国会对内阁的权力制约。
　　在弹劾制实际的运作中，行政官员们为了“体面”的下台就逐渐形成了引咎辞职传统。英国历史上的“克里切尔高地案件”（ 因在处理克里切尔高地问题上农业部官员行政行为不违法但失当，农业部长引咎辞职） 是西方国家第一个着名的引咎辞职事件。
　　近现代以来，国外引咎辞职的事件更是不断出现。引咎辞职在西方大多数国家是作为一种不成文的政治惯例而存在的，在诸如《法国公务员总章程》（ 1978 年） 、《联邦德国官员法》（ 1980 年） 、《美国文官制度改革法》（ 1978 年） 等这样一些公务员立法中，虽然都对公务员的辞职辞退制度进行了规定，却没有与引咎辞职相关的条款。因此，关于引咎辞职的范围、适用标准等在各国都没有明确的规定，只有一些惯例可以遵循参照。西方国家公务员制度普遍实行“两官分途”,即将公务员分为政务类公务员和业务类公务员，政务类公务员由选举或任命产生，实行任期制，业务类公务员则政治中立、职务常任，引咎辞职的主体一般仅限于政务类公务员，并且一般不是直接责任人或普通主管公务员，而是以高层官员为主，通常都是决策层。引咎辞职者承担的主要是政治责任和道德责任，且范围广泛，既有因为多次发生重大事故负有领导责任而引咎辞职的，如 2002年因接连发生重大铁路交通事故，英国运输大臣斯蒂芬·拜尔斯宣布辞职； 也有由于发生了引起政府合法性降低的重大事件而引咎辞职的，如“9·11”
　　事件后，因为所有劫机犯都是获得移民局的批准合法进入美国，美国移民和归化局遭受了广泛的批评和巨大的压力，该局局长詹姆斯·齐格勒宣布引咎辞职； 还有由于任内工作不力或政策失当而引咎辞职的，如 2001 年因对疯牛病处理不当，德国农业部部长海因茨·丰克、卫生部部长安德烈埃·菲舍尔引咎辞职； 同时也包括由于发生了个人操守与所担任职务不相称的行为而引咎辞职的，如 2004 年德国中央银行行长恩斯特·韦尔特克在舆论谴责和政府施压下被迫宣布辞职，原因是媒体披露他一年前下榻豪华酒店却让一家商业银行为他付账。引咎辞职者不但放弃职务，也连同放弃公务员身份。而公务员是否引咎辞职的关键因素在于“确认该政府官员任职的民意基础是否仍然存在，即该官员是否仍能获得公众的信任”
　　从西方引咎辞职的践行中，我们可以获得以下一些有益的启示： 第一，引咎辞职的范围不应局限于产生重大影响的突发事件，同时也应包括公务员个人的不当行为，通过引咎辞职者对政治责任的承担，维护公职人员忠于职守、勇于承担责任、能正确履行职责的形象，进而维护政府作为公民利益代表者的形象，缓解政府所承受的压力。第二，西方国家引咎辞职的有效实施，有赖于两方面的因素： 一是政治透明度高、权力制约机制比较健全。在这种条件下，可以及时发现追究公务员的失察责任和不作为责任。
　　若公务员出现过失却不引咎辞职，同时又还没有达到启动罢免程序的程度时，立法机关可以提出质询、弹劾或不信任案对其进行责任追究。二是发达的大众传媒和舆论监督，能够较为有效的表达国民意向，即当国民对某一公务员有强烈的否定意愿时，能够充分、自由地表现出来，形成巨大的舆论压力，迫使公务员引咎辞职。因此，引咎辞职在这些国家能发挥出应有的功效。
　　由于政治体制和现实国情的不同，我们不能也无法照搬西方的制度，但值得我们注意的是： 任何一种非制度化、非常态化的问责不仅对当事人不公正，对其他责任人也难以起到有效的问责制约。因此，在我国引咎辞职制度的构建，不能等待形成引咎辞职习惯所需的各种条件在漫长的社会演进过程中自发产生，有必要积极创造条件，完善引咎辞职的制度规定，同时培养以责任意识、民主法制观念为核心的政治文化，做到有“咎”则辞，有责必负。