我国现行学位管理法规的缺陷及完善

　　一、我国学位法律制度的历史沿革及建设的必要性
　　学位法律制度是国家培养高层次人才的重要制度保证，我国学位工作的有效开展与制度建设息息相关。新中国成立后，我国教育主管部门立即着手研究生教育制度的建设工作，高等教育部于1953年11月颁布了 《高等学校培养研究生暂行办法 （草案）》，重建了研究生教育的规章制度，改变了之前的无法可依状况。该办法对于研究生培养目的、培养单位的条件资质、修业年限以及毕业要求等方面做出了具体规定。继而教育部于1954年颁发了 《高等师范学院培养研究生暂行办法 （草案）》，以培养高校师资为旨归，开创了 “研究生班”培养形式，在短期内一定程度上缓解了高校教师缺乏的局面。然而，自1957年开始直到1976年文化大革命结束，我国的学位与研究生教育工作饱受国家意识形态和政治斗争的冲击。在那个唯政治论的时代，学位制度一直被视为资产阶级法权思想的产物，成为历次政治运动的 “重灾区”,甚至在1966年 “文化大革命”开始后，研究生教育工作被视为培养特权阶层的教育而废止，在长达10余年内没有招收研究生。
　　1978年十一届三中全会后，党中央开始全面纠正 “文化大革命”的错误做法，学位制度建设重新提上了政府工作日程。1980年，第五届全国人大常务委员会第十三次会议讨论通过了 《中华人民共和国学位条例》，制定了我国学士、硕士、博士三级学位制度，并确立了按学科门类审核授权的学位授权制度。自此，我国学位与研究生教育工作才真正步入了正轨。
　　通过对新中国学位工作发展历史的回顾，我们深切感受到学位工作的兴衰成败缘于好的制度设计。在 《学位条例》颁布以前，学位工作受国家政治气候的影响很大，学位与研究生教育政策极不连贯，学位工作发展缓慢。自1981年1月1日 《学位条例》实施以来，学位工作的开展真正做到了有规可依，各项学位管理工作按部就班有序进行，学位人才培养规模不断扩大，质量也稳步上升。然而，我国的 《学位工作条例》颁布于改革开放之初，学位与研究生教育工作经过30多年的发展已经发生了很大的变化，现有的学位工作条例已不能很好地适应和解决学位工作中出现的新情况和新问题。例如，我国学位类型已经发生了变化，1980年公布的 《学位条例》只对学士、硕士、博士三级学位层次进行了划分，而没有对职业取向的专业学位与学术取向的科学学位类型进行规定，随着专业学位的不断发展，迫切需要建立新的学位制度予以规范。另外，随着学位与研究生教育工作规模的不断扩大，教育部学位办开始施行 “抓大放小，简政放权”的管理思路，给予各省级学位办以很大的自主管理权限。目前，省级政府在学位管理职能中发挥的作用越来越重要，已经形成了国家、省 （自治区、自辖市）和培养单位三级管理格局。然而， 《学位条例》中也没有对省级政府参与学位管理做出规定，仅在后来陆续出台的有关政策文件中可以找到其参与管理的依据。
　　鉴于此，目前急需对省级政府与培养单位参与学位管理的职责权限做出法律上的明确规定。由于 《学位条例》的政策环境发生了很大变化，已经很难应对学位工作中新的利益冲突和矛盾。近年来关于学位授予纠纷案件不断发生已经给我们足够的警醒：自从1999年7月田永将其母校北京科技大学拒绝颁发学位证上诉法院开始，先后发生了刘燕文、樊兴华等人因学位而与母校产生的法律纠纷。上述纠纷的产生，说明了现行的学位工作条例存在缺陷，没有明确规定学位工作各参与主体的职责权限，管理者、培养者和申请者的权利义务关系不对等，尤其是缺少对学位申请者的权利保障途径的规定，法律救济制度不健全。面对学位工作发展出现的新情况和新问题，我们深深感到改革开放之初制定的 《学位条例》已经很难适应目前的形势，制定和出台新的学位法律制度已经越来越紧迫。
　　二、我国现行学位管理法规的缺陷与不足
　　我国管理学位工作的政策法规依据是 《学位条例》，颁布于1980年，1981年1月1日正式开始实施。作为我国学位工作的第一个正式法规条例，它的颁布与实施有力地促进了我国高层次人才培养和学术繁荣。但由于政策执行环境条件的改变，现行学位条例已经表现出了其不适应性。站在当下审视 《学位条例》，其在制度设计上存在诸多问题与不足，主要表现在以下几个方面：
　　1.学位管理委托代理链条过长，办学效率不高
　　在我国，学位授予权归属为政府的行政权力，其权力运行机制是通过层层委托代理实现对学位工作的管理。在我国学位授权管理的链条中，从最上层的国务院学位委员会到最低层的培养单位学位评定委员会之间，存在着多级委托代理层次。学位授予权既然归属于行政权力，那么，根据社会契约理论，国务院学位委员会又是接受全体民众的委托行使权力。由此观之，在我国学位管理领域，存在着层级繁多的委托代理关系。委托代理是适应现代股份制企业管理需要而产生的，委托代理理论认为，凡委托代 理 存 在 的 领 域，必 然 发 生 “委 托 代 理 问题”---即代理人利用与委托人信息不对称，他们往往占有信息优势，从而采用机会主义行事策略，让居于信息劣势地位的委托人利益受损。通常，委托人为了促使代理人按其意愿行事，以保护自身正当利益免受侵害，也会对代理人的经营管理行为进行监督。然而，在委托代理契约达成以后，每位委托人的产权性质已经由完全的 “私有权力”向相对的 “公有权力”改变，监督成本随之具有了较大外部性：即监督代理人所产生的成本由“个人”负担，但监督所产生的效益归 “集体”所有，这样就会出现监督上的 “搭便车”现象，大家都希望他人进行监督，而自己坐享因此带来的收益，这样的结果往往是监督难以到位。
　　具体就我国学位授权的委托代理关系而言，其委托代理问题更为复杂。行政权力的原初委托人是全体民众，因为民众的庞大与组织的无序，实际上民众无法担负起原初委托人的监督之责，造成了实际上原初委托人 “虚置”的现象，这样使得在学位管理的整个链条中，没有真正意义上的委托人，大家都是代理人，授权与监督工作均是在代理人与代理人之间进行，很难收到好的监督效果。要改变这种状况，当务之急是必须落实好委托人，并促使其切实肩负起委托人的监督之职。通过分析，我们认为政府作为公共事业的管理者，承担委托人的监督之职是合情合理的。然而，令人遗憾的是，在目前学位工作管理过程中，政府越俎代庖做了大量其他 “代理人”应该做的事情，并没有切实担负起原初委托人的监督职能，也没能建立起公平合理、有序透明的学位授权的进入和退出规则，致使学位授权具有终身性质，一旦通过就不会轻易吊销 “营业执照”,由此形成了培养单位重视学位授权点的申报、轻视学位点的建设的局面，导致人才培养质量滑坡，办学效率不高。
　　2.学位管理法规程序公正缺失，学位申请者权益保障渠道不畅
　　罗尔斯在 《正义论》中，对法律程序公正的重要性予以充分肯定，他认为程序公正是确保法律公正实施的前提。学位答辩、授予工作与高深学问有关，高深学问的复杂性决定了只有该领域的专家才有评判权，而且这种评判很难有统一的标准可供参照，专家们因为自身的知识背景以及学术观点的不同，对同一篇学位论文的质量评判往往有不同的结果。因此，要维护学位授予工作的公正，我们只能寄望于一套行之有效的公正程序的出台与实施。然而，我国的 《学位条例》以及 《学位条例暂行实施办法》缺乏对程序公正的相应规定，对决定学位论文是否通过的许多关键环节，例如论文送审、答辩专家构成、表决程序安排等没有做出程序上的严格规定，随意性很大。当学位申请者未能通过论文评审时，也没有对其知情权、陈述权和申辩权作出程序上的相应安排，申请者往往只能被动接受评定的结果。总之，现有的学位法规和学位授予规则大多是从管理者的角度制定的，学位管理部门 （包括学位授予单位）与申请人双方的法律地位是不平等的。
　　当学位授予纠纷发生后，由于目前法律制度设计的缺陷，既无相关行政复议制度可以沿用，也未建立有效的申诉途径，高校内部也未建立解决学位争端的机构，受教育者要么只能被动地接受现实，要么只能通过行政诉讼解决争端。可是，因为我国的 《行政诉讼法》并没有明确将学位纠纷纳入其受理范围，审理此类案件时自由裁量权很大，同样的案例不同的审判机构可能会得到不同的审判结果。受教育权是宪法规定的公民基本权利之一，培养单位取消学生学位将会对学生的继续发展带来重大影响，因此必须十分慎重。目前，许多高校在制定学校管理规章制度时，缺少对学生受教育权利的关照，往往从大学享有自主办学权出发，对学生退学、开除学籍、不授予学位等做出单方面规定，没有给学生以申诉的机会和渠道。因为程序缺失，上级教育主管部门也没有要求高校将校规校纪送交审查，每个学校剥夺学生受教育权的规定也不一致。因此，急需完善相关法律体系，对学生受教育权切实加以维护。
　　3.学位论文质量评定环节缺乏可操作性的相关规定，培养单位自由裁量权过大
　　《学位条例》第10条规定：“学位论文答辩委员会负责审查硕士和博士学位论文、组织答辩，就是否授予硕士学位或博士学位做出决议。决议以不记名投票方式，经全体成员三分之二以上通过，报学位评定委员会。学位评定委员会负责审查通过学士学位获得者的名单；负责对学位论文答辩委员会报请授予硕士学位或博士学位的决议，做出是否批准的决定。”在实践中，这一规定的操作性并不强，因为它没有对学位论文答辩委员会与学位评定委员会的职能权限做出相应规定，所以容易造成两者的职能混淆。例如，北京大学刘燕文诉北京大学不授予学位案中，就是因为论文答辩委员会投票通过了其论文答辩，而学校学位评定委员会却否决了其学位申请。
　　尽管制度设计上没有明确二者的相互关系，但在学位授予工作的实践中，各培养单位慢慢摸索出了一套行之有效的避免二者产生矛盾的办法，那就是学位答辩委员会负责学位论文质量，注重质量把关；而学位评定委会偏重于对申请人是否具有答辩资格、答辩程序是否规范、答辩委员会人员构成是否合理等进行审查，主要行使监督职能。如果行使监督职能的学位评定委员会盲目对论文学术质量是否合格 投 票，就 容 易 导 致 混 乱、激 化 矛盾[2].此外，《学位条例》第25条规定：“学位授予单位可根据本暂行实施办法，制定本单位授予学位的工作细则。”但没有对学位培养单位的权限做出具体规定，也没有要求培养单位将自行制定的工作细则报相关部门审核备案，所以培养单位制定的细则在有关规定上存在很大差异，有的单位制定的学位管理细则存在越权违规的嫌疑，常常在甲校合理的行为在乙校却属违规，因此学生难以接受，意见很大。培养单位自由裁量权过大，是当前学位管理工作中存在的主要问题之一。
　　三、构建与完善我国学位法律制度的建议
　　1.加强学位立法研究，构建完备的学位管理法律体系
　　在我国，学位制度属于舶来品，是我们学习西方国家教育管理制度的产物。在西方国家，学位制度建设已经成熟，根据法律传统的不同，形成了以英、美为代表的判例法系与以法、德为代表的成文法系两个体系。判例法系的特点是法律由实体性内容和程序性内容两个部分构成，注重法律的可操作性和实践指导性；成文法系的特点是注重立法建设，构建完备的法律体系。[3]这二者对我国学位法律制度建设都有重要的参考价值。目前，我国面临着学位法律制度建设严重滞后的局面，许多学位工作的开展缺少法律依据，加强法律建设刻不容缓。
　　今后，国家要加强学位立法研究，转变国家管理学位工作的职能，政府通过政策和法律调控实现对学位工作的间接管理。鉴于目前我国学位立法工作严重滞后的现实情况，今后相当长的一个时期内，政府工作的重心要转变到制定基本规则、保障公平竞争秩序和监督规则的执行上来。考虑到学位授予涉及到基于学术水平的评价，就学术水平评价而言，不同的人会有不同的判断，无法设定一个客观的评判标准，因此，学位法更应关注法律的程序价值，通过制定客观而操作性强的程序保证学位授予的公平、公正。一旦完备的学位立法体系得以建成，政府将可以依法行政，减少对学位授予具体事务的干预，使学术权力在学位工作中具有决定性的作用，学位管理效率也将因此得到极大提升。
　　2.加强学位授予行政法律补救制度建设
　　由于学位授予行为是一种具体行政行为，按照我国行政法的有关规定，只要该行为对公民的合法权益造成损害或不利影响，公民均可通过行政复议或行政诉讼的途径获得救济。但由于当前高等学校与主管行政机关之间学位管理权限划分模糊，行政复议还没能有效引入到学位授予纠纷的裁决之中，所以行政相对人在遭受利益侵害时，只能通过司法诉讼途径解决。走行政诉讼程序有更严格的司法规定，往往更加费时费钱，于利益受损一方而言不利。因此，当务之急是加快学位授予行政复议制度建设。
　　根据学位授予纠纷的特殊性，可以考虑通过法律建立相对独立的学术仲裁委员会。申请学位者认为自身利益受损，可以向独立于高校的学术仲裁委员会申请仲裁。
　　仲裁委员会的设立可以由国务院学位委员会牵头，分学科成立若干学术仲裁分会。每个仲裁分会的委员由各专业的权威人士组成，由国务院学位办发放聘书，登记在册。仲裁委员会可以只常设秘书处，受理仲裁请求。仲裁案件被受理后，可由当事人和仲裁委员管理机构共同决定仲裁委员名单。仲裁委员会的主要职责有两个方面：
　　一是负责审查学位申请人的学位授予质量，就其是否符合相应学位标准进行评判；二是负责对培养单位学位评定委员会的工作进行审查，如果学位评定委员会超越了程序审查、资格审核的权限做出对学位申请人不利的决定，可以宣布其决定无效，从而维持学位答辩委员会的决定。
　　3.完善学校内部学位授予监督机制建设
　　培养单位作为学位授予工作的主体，既要对学位授予质量负责，也要对学位申请者个人的权利保护负责。为此，需要建立一系列监督反馈制度，确保学位授予工作的客观公正。首先，要全权赋予论文答辩委员会对学位授予质量把关，应当建立匿名审查、公开评语、导师回避等制度，保证学位授予质量审查的严肃性和公正性。
　　论文答辩委员会的决议应当具有决定性意义，除非存在违背程序正义和学术腐败的现象，不得更改其做出的决议。其次，完善培养单位学位评定委员会工作制度与监督权限。学校学位评定委员会主要承担监督职能，监督论文答辩委员会的人员组成、运行程序，审查学位答辩环节是否存在学术腐败与不公现象。第三，要建立学位申请者权利保护制度，通过建立合理申诉制度和申诉程序，维护学位申请者的正当合法权利。
　　总之，学位授予行为不仅导致行政法律关系的产生，而且引起了行政法律效果。学位授予决定一经确定，就具有公证力和确定力，是学位持有者具有某种学术能力的凭证。如果学位授予质量把关不严，将会使学位贬值，最终影响学位人才质量。相反，如果我们缺乏程序公正，对培养单位剥夺申请人学位的行为不加以严格规范，致使学位申请人拿不到学位，将会对其以后的生活与工作带来一系 列 的 不 利 影 响。无 论 是 从 “人 本 关 怀”还 是“依法治校”的角度出发，我们都迫切需要加强学位授予相关法律制度的建设。
　　参考文献：
　　[1]毛祥成。高校学位制度的法律缺失探讨[J].高等农业教育，2005（4）：76-78.
　　[2]周光礼。论学位授予行为的法律性质[J].科技进步与对策，2004（3）：57-59.
　　[3]周洪宇。关于制定中华人民共和国学位法的建议[EB/OL].[2014-05-10].