公法规范对残疾人受教育权的保护与完善建议

　　受教育权是一种受宪法和法律保护的权利，是一种兼具自由权与社会权属性的公民的基本权利，是一项重要的基本人权。受教育权对所有公民个体来说都是一种应然权利，基于这种应然性都可获得学习、接受文化知识，享有国家的物质帮助，享受文明教育的利益。而“由于教育资源的数量有限性和受教育权实现对公共权力的天然依赖性，侵犯公民教育权的事件时有发生”。
　　处于弱势群体的残疾人情况就更显紧张。国家统计局发布的第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报显示我国有残疾人口8296万，15岁及以上残疾人文盲人口(不识字或识字很少的人)为3591万人，文盲率为43．29%，学龄残疾儿童中63．19%正在普通教育或特殊教育学校接受义务教育。对残疾人的受教育权的保障要跳出理论的空跑，也需避免盲目的调查研究，依托法理层面的权利救济保障，整顺现有法律制度内容，以公权的视角厘出公法保护手段，推进残疾人受教育权的发展。

　　一、受教育权的现下阻碍

　　(一) 户籍的阻碍

　　中国的城乡二元社会结构是计划经济时期的产物，却一直延续至今，在这种制度之下，政府运用公权力提供的公共产品和服务存在巨大差异。随着农村人口流向城市，在义务教育服务的提供上，很多城市出现了质量不公问题。农民工子弟学校、贵族学校等随之闪现。“当前，特殊教育正在向学前教育和高等教育阶段的两头延伸”。《残疾人教育条例》中的义务教育部分对残疾学生义务教育的入学条件、监督、学费、教育内容做了相关规定，但是未对户籍和残疾方面的学生的给予特殊的照顾。《中华人民共和国残疾人教育条例》第29条:高等院校招收符合国家规定的录取标准的残疾考生入学不得因其残疾而拒绝招收。这样的原则的规定意味着残疾考生不仅要克服着身体残疾的困难，还要遵从户籍制度的安排去追逐高等教育梦想，这无异于设置了双重障碍，加大了残疾人享受高等教育的难度。

　　(二) 就业的阻碍

　　身体的残疾加之受教育程度的低下，使得残疾人无法正常的就业，残疾人失业率一直是普通公民失业率的3倍左右，从残疾人就业的结构和质量看，残疾人从事的多是非正规性的，稳定性较差的低收入工作。这种低层次的就业收入拖累了残疾人家庭，从而导致家庭整体收入偏低，进而影响到其生活特别是严重影响到其子女的教育水平和质量。于是，从困难到贫穷再到困难，落入到恶性循环的怪圈。“就业是残疾人最大的保障，只有通过就业，才能实现其劳动权益和自身价值;才能摆脱贫困，改善生存质量，帮助减轻残疾人家庭的负担;才能增强自我生存和发展的能力”才能反过来推动残疾人受教育权的保障。

　　二、受教育权保障的公法推进之路

　　(一) 公法的价值

　　人类社会所创设的公权力的目的就是为社会谋取公共利益，公法存在的前提意义是规范和控制公权力。“公法规定的是有关国家有组织的政治团体、政府及其部门和它们的代理机构的结构、行为、权力和豁免权、义务及责任的规则和原则”。具有强大执行能力的公权力介入教育权的规范能最大化的调动社会资源进而极好的保护公民的受教育权。当下，也只有公权力能以最有效率的方式解决户籍和就业给残疾人学生的教育带来的困境。然而公权力具有个人的欲望、偏好，具有认识的局限性，公法的控制恰好能弥补这种不足。

　　(二) 保护残疾人受教育权的公法

　　随着社会主义法治的不断推进，我国关于残疾人教育的公法体系已经初步形成。从国家层面的立法上看，《宪法》第45条规定:国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。以《宪法》为统领，包括作为法律规范的《教育法》、《义务教育法》、《高等教育法》、《残疾人保障法》、《职业教育法》;作为行政法规的《残疾人教育条例》、《残疾人就业条例》;作为部门规章的《特殊教育学校规程》、《普及义务教育评估验收暂行办法》等。在地方层面的立法上看，各省、自治区、直辖市的人大和政府根据国家的法律法规结合地方情况，制定了地方性的关于残疾人教育的地方性法规规章。如《江苏省残疾人保障条例》、《陕西省实施《残疾人教育条例》办法》、《河北省残疾人教育实施办法》等。总体上看，这些纵横交错不同效力层次的法律规范基本涵盖了残疾人教育的各个方面。这其中的宪法保护处于核心地位，立法保护相对起到基础作用。

　　三、公法保护残疾人受教育权的完善设想

　　(一) 把控政府为代表的公权力

　　政府作为行政权的执行者，是掌握公权力人的典型代表。“随着社会的发展进步，公共责任、社会服务和社会主义法治型政府的建设，政府应该担负为公众提供及时、充分、全面的公共行政服务责任的思想已成为民众的共识”作为弱势群体的残疾人有权利要求政府切实为其提供公平但有区别的教育服务。这也符合现代法治的正义价值诉求，社会正义观念要求基本权利和公共利益的公平合理分配。基于我国目前大政府、强政府的现实情况，可以这样设计政府行政权的行使:依据公法规范明确规定的原则或规则，在政府的统一领导指挥下，以教育行政部门为核心，民政、劳动、卫生、计划、财政、残疾人联合会等部门组织配合工作，联合做好残疾人教育工作。
　　1．《残疾人教育条例》第5条规定:国务院教育行政部门主管全国的残疾人教育工作。县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的残疾人教育工作。县级以上各级人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的残疾人教育工作。具体而言，宏观上，政府的教育行政部门对残疾人教育工作进行指导;政策上，贯彻实施国家出台的关于残疾人教育的方针;交流上，会同计划、财政等部门做好残疾人教育规划和经费保障工作;教育教学上，配合教育主体制定教学计划、大纲和相关规章制度，组织特教师资的进修培养，牵头特教教材的编审。
　　2．《义务教育法》第6条:国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，保障残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。其中的民政部门要负责组织地方性的儿童福利机构，对残疾儿童进行学前教育。对其他残疾学生进行中等文化教育和职业技术教育。卫生保健机构应当就残疾学生的发现、康复、检查提供咨询指导，并配合做好招生鉴定等工作。
　　3．财政部出台的《残疾人就业保障金管理暂行规定》第1条:在贯彻实施《中华人民共和国残疾人保障法》的过程中，机关、团体、企业事业单位和城乡集体经济组织安排残疾人就业达不到一定比例的，要交纳残疾人保障金。保障金用于残疾人的劳动就业培训。地方的劳动部门要积极协助，组织推动残疾青年的就业前教育培训和在职培训。财政部门还要对地方的残疾人教育事业发展规划做综合平衡考虑，在基础建设和教育经费上给予残疾人教育事业物质支持。
　　4．《残疾人保障法》第8条:中国残疾人联合会及其地方组织，代表残疾人的共同利益，维护残疾人的合法权益，团结教育残疾人，为残疾人服务。开展残疾人工作，动员社会力量，发展残疾人事业。各级残疾人联合会要把残疾人教育作为工作的重心之一，协助教育、卫生、财政、劳动等部门，广泛动员社会各方面的力量做好残疾人教育宣传工作。并积极参与国家和地方的残疾人教育法律规章的调研起草。制定相应的残疾人教育发展计划，督导检查实施情况。密切联系残疾人教育群体，反映解决他们的迫切需要或提供可行性建议等。

　　(二) 合理利用公法诉讼救济

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》第64项:保障学生的受教育权———健全符合法治原则的教育救济制度。在理论界对受教育的权利属性一直存在争议，一种意见认为受教育权是一种民事权利，“根据民法理论，民法已将受教育的基本权利包括在人身权和财产权内，受教育权是人身权或财产权。作为民事权利的受教育权，其救济可以通过民事诉讼或行政诉讼方式进行”;另外一种观点认为受教育权是一项宪法权利。国家为公民的受教育权的行使提供切实的义务保障，教育权性质中的公法属性实足，所以它是一种宪法权利。我国目前的民事法律规范中尚未有对受教育权的明确规定。2001年最高人民法院的司法解释《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》:侵犯宪法规定所享有的受教育的基本权利，并造成了具体的损害后果，应承担相应的民事责任。
　　该司法解释将受教育权的民事权利属性融合于宪法权利中寻求救济，一度使业界看到了教育权宪法司法化的曙光，但2008年最高院废止了这个司法解释。所以，时至今日受教育权仍实然于公法性的宪法权利中。然而对作为公法范畴的教育法中的受教育权的权利义务表述具有诉讼性是没有人提出疑问的。《教育法》第81条:违反本法规定，侵犯教师、受教育者、学校或者其他教育机构的合法权益，造成损失、损害的，应当依法承担民事责任。这里面的诉讼既应包括行政诉讼，也应包括民事诉讼。残疾学生与教育行政部门的行政法律关系明确，当残疾学生受教育的权利受到教育行政部门侵犯时，可以通过行政诉讼救济程序保护。
　　当与学校发生纠纷时，应从行为性质看，只要属行政法律关系行为，学校构成行政主体资格，就可由残疾学生提起行政申诉或行政复议，对处理不服的再提起行政诉讼，也可直接行政诉讼。《中华人民共和国残疾人保障法》第49条:残疾人的合法权益受到侵害的，被侵害人或者其代理人有权要求有关主管部门处理，或者依法向人民法院提起诉讼。这里面的侵权主体就是平等的民事主体，依法提起的诉讼类型应该是民事诉讼。

　　四、结语

　　残疾人的受教育权的保护立法是根本，在现有法律法规的基础上制定残疾人教育的专门性法律《残疾人教育法》，以该法为核心建构残疾人教育法律体系。在《残疾人教育法》中除规定残疾人教育教学的类别、形式、师资与经费保障等内容外，应特别说明残疾人受教育权的法律的范围、救济途径、救济程序、救济时效、法律适用、法律责任等。
　　总之，全社会要营造关心残疾人教育的社会氛围，公权部门加大教育行政执法的力度，残疾人要增强依法维权意识，确保残疾人受教育权的公平实现。

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