民事调解案件检察监督法律问题与完善建议

　　摘 要：　审判权的公正合法行使, 关系到当事人的切身利益, 也关系到司法权威和司法公信力。检察监督权在监督审判权运行上发挥着重要作用。但民事审判检察监督制度在实际运行过程中难免存在各种问题, 影响了监督功能的充分实现。因此, 本文以民事调解检察监督制度为切入点, 从我国关于此制度的法律和相关司法解释和司法政策性文件的梳理和制度运行现状着手, 深入探析民事调解检察监督制度的具体问题, 从而提出相关建议, 以期对民事审判检察监督制度的完善有所裨益。
　　关键词：　民事调解; 检察监督; 制度;

民事调解案件检察监督法律问题与完善建议

　　调解是当前法院主要的结案方式, 在司法实践中被广泛的运用, 其中蕴含了审判权的行驶, 当然也是审判权行使的结果。调解因灵活性较强, 以双方当事人的自愿和妥协为前提, 因此, 很容易损害当事人利益, 因此, 将调解违反自愿、合法原则, 当事人串通损害第三人合法权益的情形纳入监督范围有很大的现实意义。
　　一、民事调解案件检察监督制度存在的问题
　　2012年《民事诉讼法》修订, 将损害国际利益、社会利益的调解书纳入到检察监督范围内, 扩大了监督范围。但司法实践中检察机关缺少对民事调解书开展检察监督的经验, 虽然立法上确立了对调解书的检察监督权, 但是, “在‘宜粗不宜细’的立法原则指导下创制出来的法律条文既原则而又粗放, 不可避免地表现出内容的粗放性和模糊性的缺陷”。随后最高人民检察院出台的《监督规则》, 涉及民事调解检察监督内容的也仅三个法律条文, 且只是对民事调解检察监督方式作了规定。法律规定的粗浅既导致了检察机关无法有效开展民事调解检察监督工作, 也导致了当事人对民事调解书的“申诉难”。
　　而且, 民事调解制度本身对当事人权利保护就不够。一方面, 对于发生法律效力的调解书, 当事人不能上诉, 只能申请再审, 而且应当举证证明调解违反自愿原则或调解内容违法。事实上, 当事人举证难度很大, 启动再审程序也是难上加难;另一方面, 第三人权利保障不足。实践中, 虚假调解、恶意调解现象经常发生, 双方当事人利用调解的方式达到规避法律责任的目的, 而置第三人合法利益于不顾。因此, 完善民事调解检察监督制度十分必要。
　　(一) 监督范围狭窄
　　根据《民事诉讼法》和《监督规则》的规定, 检察机关对民事调解书监督的范围仅限于损害国家利益、社会公共利益, 《监督规则》虽然在第九十九条规定“调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的”也可以进行检察监督, 但方式仅限于向同级人民法院提出检察建议, 范围也仅限于调解违反自愿原则和调解协议内容违法, 至于损害第三人合法权益以及调解程序违法情形, 并无规定。然而, “国家利益、社会公共利益”本身就是一个广泛而抽象的概念, 如何理解和认定历来都是莫衷一是的论题, 案件是否损害国家利益、社会公共利益, 亦未有明确判断标准。
　　(二) 监督启动方式规定不明
　　根据法律规定, 检察机关对调解书监督的启动方式有两种, 即当事人申请监督和检察机关依职权监督。司法实践中, 由于当事人是调解的直接利害关系人, 对调解内容和程序最了解, 绝大多数民事调解检察监督案件都来源于当事人申请, 检察机关由于不直接参与调解过程, 对损害国家利益、社会公共利益的调解案件的发现主要依靠在办理其他案件中发现的线索, 偶然性很大, 因此检察机关依职权启动监督的调解案件少之又少。
　　(三) 监督方式乏力
　　民事调解检察监督方式主要有抗诉以及检察建议。由于检察建议并不必然引起再审程序, 方式较为柔和, 法院容易接受和配合。其劣势在于缺乏刚性, 是否能发挥作用无法确定, 要取决于与法院的沟通协调情况, 虽然《监督规则》对检察建议进行了相关规定, 但也只是单方面的“一厢情愿”, 实践中, 法院不予理睬检察建议的现象时有发生, 严重影响了监督效果。
　　二、民事调解案件检察监督制度之完善
　　(一) 明确界定和细化民事调解案件检察监督范围
　　民事调解案件检察监督的范围不应仅仅限定为损害国家利益、社会公共利益, 还应该包括调解违反自愿原则和合法原则的情形、当事人恶意串通损害第三人合法权益的情形。具体如下:
　　违反自愿原则。调解制度的核心即自愿, 在当事人自愿调解的前提下, 法官居中调解, 而由于实践中法院调审合一的模式, 违反自愿原则的强制调解现象时有发生, 损害是司法公正和司法权威。违反自愿原则主要有两种情形:一是双方当事人之间, 一方有欺诈、胁迫等行为, 使得另一方在违背真实意思的情况下达成调解协议。二是法官违背当事人真实意愿, 强迫或变相强迫当事人达成调解协议, 这样的调解也因违反当事人自愿原则而不合法。这类案件在司法实践中比重较大, 而且其本身完全背离了调解制度的本质, 对违反自愿原则的调解案件进行检察监督是民事审判检察监督制度的应有之义。
　　违反合法原则。调解制度虽然以自愿为前提, 达成调解协议的过程中双方当事人都有所让步, 但调解也是法院审判权行使的一种方式, 调解协议也属于具有法律效力的裁判文书, 理应符合法律之规定。违反合法原则主要有三种情况:一是调解协议内容违法。当事人虽然可以在调解过程中相互妥协以达成协议, 审判人员也无需绝对查清事实、分清责任, 但是调解内容仍需符合法律法规强制性规定。二是调解程序违法, 包括“调解的启动、调解方式、调解组织、调解协议内容、调解协议的确认、调解协议和调解书的生效、调解书的执行等程序中存在违法现象。”三是审判人员在调解过程中徇私枉法等违法行为。审判人员在调解过程中有徇私舞弊等行为, 造成对一方当事人的偏袒和另一方当事人合法权益的损害。因此, 检察机关对违反合法原则的调解案件进行监督, 是维护司法权威、司法公正的必要措施。
　　当事人串通损害第三人合法权益。司法实践中存在大量虚假诉讼案件, 往往以调解结案的形式来掩盖其非法目的, 其中又以“双方恶意串通共同实施的恶意调解损害诉讼外第三人合法权益为典型案件”。虽然民事调解以双方当事人自由处分民事权益为基础, 但是在恶意调解中造成案外第三人的私人利益受损。因此, 应当将当事人串通损害第三人合法权益这种情形纳入到民事调解检察监督范围内, 充分发挥民事调解检察监督作用, 使案外第三人的合法权益可以通过检察监督获得有效救济。
　　(二) 建立多元民事调解检察监督方式
　　民事调解案件检察监督方式应向多元化发展, 抗诉直接引起再审程序, 具有强制性, 属于较为刚性的监督方式。检察建议和再审检察建议并不必然引起再审程序, 在不适宜抗诉的情形下实现对民事调解案件的监督, 属于较为柔和的监督方式, 在实践运用中较为便捷, 法院也比较愿意接受。笔者认为, 应当根据不同的违法情形采取相应的监督方式, 同时综合运用纠正违法通知、违法行为调查、检察和解等多种形式, 构建以再审检察建议为主、抗诉为辅、综合多种监督方式的多元化结构。
　　当调解协议损害国家利益、社会公共利益时, 当审判人员存在违法行为时, 检察机关作为法律监督机关, 作为公共利益的代表, 应采用抗诉的监督方式, 为国家和社会公共利益提供绝对保障。而再审检察建议因其刚性不足, 且缺乏可操作性和权威性, 在此种情形下不适宜使用。当调解协议有违反自愿原则、违反合法原则、损害第三人利益等违法情形时, 可以通过再审检察建议的形式进行监督, 这类情形也是司法实践中最为典型的;由于调解活动不同于审判活动, 后者经过了法庭调查和质证阶段, 对事实和证据已经有过认定, 检察机关通过审查裁判文书, 再结合当事人申请事由及调查核实, 就可以判断是否存在监督事由, 而调解活动并未经过质证和调查程序, 双方当事人为了达成调解协议也会承认对己不利的事实和证据, 甚至妥协让渡自己某些权利, 因此, 当调解活动中程序违法不严重或者只是程序瑕疵的时候, 检察机关可以通过口头通知纠正或者纠正违法通知的方式督促法院改正, 如果发现调解活动中有犯罪线索的, 可采取违法行为调查或移送相关部门等方式处理。
　　(三) 强化民事调解检察监督保障机制
　　前文已对民事调解检察监督范围和方式有所阐述, 检察机关在对民事调解案件监督过程中存在障碍, 难以实现监督效果。为了充分发挥检察机关对调解案件的法律监督职能, 笔者建议从以下几方面来强化民事调解检察监督保障机制:
　　1. 赋予检察机关提出抗诉审理建议权
　　对于调解损害国家利益、社会公共利益的, 已经超越当事人自愿处分权利的范围, 检察机关作为国家利益的代表, 应当介入并提出抗诉。实践中, 法院为了降低错案率, 一些审判人员为了完成考核指标等其他目的, 置检察机关抗诉于不顾, 表面上以达成新的调解协议结案, 实则维持了原生效调解协议。因此, 检察机关在提出抗诉意见后, 有必要对抗诉调解案件最后的处理结果进行监督, 监督方式即在抗诉时一并提出抗诉审理建议, 这种建议虽然不具有强制性, 但因检察监督公权力的性质, 法院在处理案件时必然有所考虑, 从而适度限制了审判人员的私益冲动, 更好地达到监督效果。
　　2. 赋予检察机关必要的参加调解案件权
　　检察机关在必要时参加调解案件, 是检察机关诉中监督权的体现, 一方面, 检察机关参加调解案件, 在法院主持的调解过程中充当“旁观者”的角色, 客观上形成一种“无形的威慑力”, 如果发现调解过程中存在监督事由, 应在调解结束后, 针对不同的监督内容作出不同的处理。另一方面, 由于检察机关刑事侦查和公诉任务繁重, 加之客观上缺乏足够的人力物力来支持对民事调解案件的全程监督, 因此, 笔者建议, 检察机关参加调解案件主要需要依靠当事人申请, 依职权参加为次要方式。具体来说, 法院应在调解前明确告知当事人有申请检察机关参与的权利, 当事人申请的, 法院应当通知检察机关参与调解过程。对于一些重要调解案件, 即:“涉及国家利益和社会公共利益的重大案件;本辖区内有重大影响, 人民群众或者社会各界关注的案件;影响社会稳定的当事人人数众多的共同诉讼案件;以及检察机关认为有必要监督的案件。”检察机关可以依职权参与到民事调解过程中。
　　注释:
　　1 曹建明.全面正确理解贯彻落实修改后的民事诉讼法坚持和完善中国特色社会主义民事检察制度.检察日报.2012 (12) .
　　2 赵泽君主编.民事诉讼快速解决机制的立法研究--以诉讼拖延的成因与治理为视角.中国检察出版社.2011年版.第119页.
　　3 邓瑶.论我国民事检察监督的现实必要性.南京大学2013年硕士学位论文.第18页.
　　4 励铮.法院调解检察监督研究.复旦大学2012年硕士学位论文.第30页.
　　5 李浩.虚假诉讼中恶意调解问题研究.江海学刊.2012 (1) .第137页.
　　6 黄晓丰.民事调解检察监督的实现路径.人民检察.2012 (11) .第77页.