对我国滞纳金制度的思考

　　2006年7月21日，河南郑州市一辆吊车养路费滞纳金总额达到49万多元，一举打破了半个多月前40万元的滞纳金纪录。面对天价罚单，车主认为把车卖了也不够数，甚至产生破罐破摔心理，而交通部门的解释是：滞纳金是按照每日1%的法定标准计算的，他们完全是依法行政。如此“天价”滞纳金引发了笔者对我国滞纳金制度的思考。

　　在行政管理过程中，行政主体为了保障行政管理的顺利进行，通过依法采取强制手段迫使拒不履行行政法义务的相对方履行义务或者达到与履行义务相同的状态，这种强制手段称为行政强制措施。滞纳金的实质是一种执行罚，属于行政强制措施的范畴，是行政主体对拒不履行行政法义务的相对方科处一定数额的金钱给付义务，以促使其履行义务的行政强制方法。滞纳金制度对于促使行政相对方履行义务，保障行政管理目的的实现起到了重要作用，但天价滞纳金现象的出现却折射出我国滞纳金制度的种种弊端：

　　第一、滞纳金概念使用混乱，性质认识模糊。众多法律文件中所指的“滞纳金”名同而实异：有的滞纳金实质上是合同违约金；有的滞纳金虽然是一种行政法义务，但并不具有制裁性，可以看作本金缴纳义务的一部分；有的滞纳金则是具有强烈制裁性质的行政处罚。概念使用上的混乱不堪让人们忘了滞纳金的本来面目，对各种滞纳金的收取充满了疑惑和不解。事实上，目前有法律法规依据的滞纳金只存在于税收、水、电、煤气等公用事业收费，而这些项目的收取主体要么是国家行政机关，要么是国家授权管理公用事业的企事业单位。在这些主体与税费缴纳主体之间建立的法律关系，是一种纵向法律关系，滞纳金带有明显的公权性质，不是平等主体可以约定的，实际生活中平等主体之间约定滞纳金的条款应该是无效条款。

　　第二、收取依据各异，“各自为政”现象突出。行政主体在进行滞纳金处罚时大都依照本部门的规定，如养路费滞纳金依据1991年原国家计委、经委、交通部、财政部联合发布的《公路养路费征收管理规定》；电话费滞纳金依据原邮电部于1998年制定的《关于调整电信资费滞纳金标准的通知》；电费滞纳金依据原电力工业部于1996年颁布的《供电营业规则》等等。乍一看欠费收取滞纳金似乎有法可依，但仔细分析，这些规定都是各部委自己制定，且大都制定于上世纪90年代，对滞纳金的收取呈现出一种“各自为政”的状态。

　　第三、标准普遍较高，严重违反行政合理性原则。滞纳金是为督促行政相对人及时履行义务的一项“加罚”手段，如果相对人无正当理由不及时履行义务的话，追加适当的滞纳金来督促其履行义务本无可厚非，但天价滞纳金现象的频现不禁让人产生这样的疑惑：对于一项附加性强制措施的适用该不该造成其处罚的额度明显超过甚至数倍于基本的处罚，进而出现“主次颠倒、本末倒置”的现象？这样的 “依法行政”符合行政法的宗旨和原则吗？行政合法性和行政合理性原则是行政法中最重要的两大原则，显而易见，天价滞纳金的收取虽然有法可依，但对权利义务的设定明显失衡，严重违反了行政法中的合理原则。

　　现行滞纳金制度的这些弊端往往会导致与该项制度设立宗旨背道而驰的后果，折射出法律的尴尬。如执法主体可能会因为高额利益的逆向激励，背离制度设置的最初目的，产生执法懈怠现象；滞纳金收费过高堵死了一些违规者的改过之路，他们往往难以承受过高的滞纳金，产生“破罐子破摔”的思想；高额滞纳金往往难以追缴，法律的公正和威严受到了嘲弄；强制追缴则对当事人明显不公，甚至会导致恶性事件的发生等等。

　　笔者认为，要解决这些问题，必须加强立法，对我国的滞纳金制度进行全面的修改和完善：

　　首先，严格限制滞纳金的使用范围。滞纳金的本质是一种行政强制措施，其收取往往涉及国家公权力的行使，收取范围应当通过法律、法规和规章加以规定。因此，必须通过国家立法对滞纳金事宜进行权威和统一的规制，只针对那些基于法律义务而缴纳的费用设置滞纳金，平等主体之间基于合同而产生的缴费义务则不存在滞纳金问题，有关滞纳金条款应规定其无效。

　　其次，严格规范滞纳金的收取标准，并在公用行业领域引入听证制度。滞纳金的收取具有一定的合理性，但由于按日连续处罚的滞纳金涉及公众生活的方方面面，对义务人权益影响极大，因此在设定缴纳比率时尤其要谨慎。一方面，要遵循行政法上的比例原则，做到“罚当其过”；另一方面，煤气、水、电等公用行业的滞纳金标准，应加强行政干预，引入听证制度，召开有广泛群众代表参加的听证会，根据听证会的结果来确定收取标准，并对收取滞纳金的上限（如不得超过本金）和期限进行明确的规定。2002年5月1日起实施的新《税收征管法》将滞纳金征收比例由原来的千分之二降为万分之五，同时对滞纳金的征收期限也作了明确的规定，这可以看作是我国滞纳金制度理性化的开端。

　　最后，明确滞纳金收取中的法律责任。目前，滞纳金的收取大都没有日期限制，也没有最高限额，只要执法主体放任，就可以无限加重对违法者的惩罚。这一做法忽略了执法主体的法律责任，加重了相对方的法律责任，具有明显的“霸王”特征。因此，应当规定执法主体的催收和通知义务，执法部门应积极主动执法，及时发现并清查各种违规现象，定期将欠费及处罚情况告知当事人。如果执法部门未履行此义务，则应承担相应的法律责任。

　　江苏省如东县人民法院