关于矛盾纠纷多元化解机制改革成效的调研

　　习近平总书记关于“法治是最好的营商环境”这一重要论述,深刻阐明了法治与营商环境的内在关系,揭示了法治对于营商环境建设的关键性作用。近年来，随着社会经济发展，人民群众的法治意识和法治需要不断增强，大量矛盾纠纷涌入法院，人民法院面临人民群众日益增长的司法需求与人民法院工作发展不平衡、保障群众权益不充分之间的矛盾，急需积极探索搭建多元化纠纷解决平台，满足人们多元化的纠纷解决需求。
　　一、多元化纠纷解决机制的理念
　　习近平总书记在2019年中央政法工作会议上指出：“要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，从源头上减少诉讼增量，要完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局，创新完善平安建设工作协调机制，统筹好政法系统和相关部门的资源力量，形成问题联治、工作联动、平安联创的良好局面”，对“诉源治理”给出了最为清晰的解释和最为明确的定位。矛盾纠纷多元化解机制是一套以诉讼为核心，以非诉讼方式为补充的相互配合，相互衔接，综合运用政治、经济、法律、行政、教育等多种手段来协调处理社会矛盾纠纷的机制，是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是国家法治化发展水平的重要标杆。
　　二、Z市S区法院案件受理现状和采取的措施
　　以Z市S区法院为例，自法院系统2015年立案登记制改革后，S区法院受理的案件大幅度增加，以民商事案件为例，2016年共受理各类民商事案件2283件，2017年受理民商事案件3374件，2018年受理民商事案件3675件，2019年到现在，共受理民商事5112件，已超过2018年全年的收案量。面对案件受理量逐年大幅度攀升的情况，S区法院在工作中积极探索多元化解决纠纷的方法和途径，努力将诉讼环节向前延伸，将审判领域向外拓展，取得了一定的成效。
　　一是强化人民调解与司法调解的良性互动。对于一些法律关系简单、明确的纠纷，在立案时注重引导当事人先行调解，对邻里纠纷、婚姻家庭、赡养、物业服务合同等类型案件，由司法局派驻法院的调解员先行调解，对双方当事人在不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公众利益等情形自愿达成的调解协议，依法确认和支持调解协议的效力。
　　二是延伸诉讼环节，建立以非诉化解纠纷为先导的诉调对接机制。面对进入诉讼环节的民事案件逐年增多、法院审判力量日益不足、息诉罢访工作难度不断加大的状况，S区法院要求一线法官积极主动地走出审判法庭，将民事诉讼与人民调解、行政调解有机对接，努力为当事人寻求最快捷、最经济的纠纷解决方式。2018年至今，区法院已分别与辖区“一镇五办”共同设立了“诉前调解工作室”，帮助化解矛盾纠纷80余起。
　　三是逐步完善速裁机制，充分发挥速裁庭快审、快调、快裁的职能作用。S区法院于2019年1月份在诉讼服务中心建立速栽团队，由3名年轻员额法官和9名司法辅助人员组成，选优配强调解速裁法官，充实法官助理和辅助人员，对8类合同纠纷案件、机动车交通事故责任纠纷案件、离婚后财产纠纷、继承等与人民群众财产、健康紧密相关的案件实行快立快审快结。截至目前，速裁团队共受理案件1660件，占全院民商事案件的34.37%，审结1475件，结案率88.86%，案均审理天数22.5天。
　　S区法院尽管采取了部分措施在诉前化解纠纷，提高审判质效，但仅靠法院一家之力解决大批量进入诉讼程序的案件是远远不够的，需要党委政府统筹协调，协调各方力量共同参与进来，形成工作合力 ，方能达到中央要求的从源头上减少诉讼增量的要求。
　　三、对诉前化解纠纷所带来益处的分析
　　仍以S区法院为例，以近三年来批量进入到该法院的较为集中的三类民商事诉讼案件进行为例，对诉前化解矛盾纠纷所带来益处进行分析。
　　一是在集团性诉讼案件方面，以S区某银行为例，目前某银行作为原告起诉的案件已达到567件，并且后续还有大批量的案件待进入诉讼程序，涉及的案由主要为金融借款合同、商品房预售合同、民间借贷等。
　　采取措施：在该银行系列案中，可通过在放贷前严格审核买房人身份及家庭情况，避免后续因联系不上购房人产生后续的纠纷；同时可采取加大监管力度，尤其是大批量的人员同时逾期或者同时还款，更应引起高度注意，认真分析背后的深层次原因；此外，该银行要对律师收取代理费进行明确规定等措施，通过审判实践分析，相当多的案件当事人逾期还款数额也就是几千元，但对律师动则收取1万元甚至更高的律师费无法接受，致使调解工作难以开展，不排除部分律师为收取高额的律师费用而故意增加诉讼。
　　二是在涉“问题楼盘”系列案件方面，以S区部分房地产开发商为例，如2016年共受理1起系列案共19件，涉及开发商为某甲置业有限公司；2017年共受理3起系列案共70件，涉及开发商为某甲置业有限公司、某乙置业有限公司、某丙置业有限公司；2018年共受理4起系列案共277件，涉及开发商为某甲置业有限公司、某乙置业有限公司、某丙置业有限公司、某丁置业有限公司；2019年共受理3起系列案共170件，涉及开发商为某甲置业有限公司、某乙置业有限公司、某丙置业有限公司案件。
　　采取措施：因此类问题往往规模较大，涉及资金量大，参与人数多，诉求表达方式激烈，存在群体性事件和极端行为的风险，对维护社会稳定造成很大的负面影响。对此类案件政府相关部门可对已出现苗头性问题的房地产项目建立事前预警、综合协调和应急处理机制，做到及时发现、提前介入、果断解决，把问题解决在萌芽状态。此外，政府相关部门可将房地产领域问题纳入专项治理活动，强化部门联动，相关职能部门联合组建工作组，设立专门办公室，协调解决房地产领域突出问题和接待来访群众，以维护社会稳定、维护买卖双方的合法权益、维持企业的正常生产经营秩序为原则，妥善处理好群体性纠纷。
　　三是在涉物业合同类纠纷方面，以部分物业公司为例，自2017年以来，S区法院受理的涉物业合同纠纷类案件大幅度攀升，目前已达到298件，涉及的物业公司主要是S区内12家物业公司。
　　采取措施：此类案件共性特点是业主主要为对房屋质量和物业服务质量不满意为由拒交物业费。由于双方积怨已久，让他们自行调解的可能性已经不大，在处理此类纠纷时可由政府相关部门主持，通过构建纠纷解决联动机制，邀请社区、街道以及物业主管部门共同参与的多方沟通解决机制，将问题摆在桌面，多方面对面的进行沟通解决。
　　以上是批量进入S区法院诉讼案件中较多的三类案件，数量达到1400余件，且这些案件诉求和案由基本都一致，如能在诉前采取有效措施予以化解，一方面对维护社会和谐稳定，减少矛盾纠纷，促进经济健康发展将会起到积极作用；另一方面将会从源头上大批量减少进入法院的诉讼案件，减少法官诉累，以便法官能够将更大精力放在重大疑难案件的处理上。
　　四、多元化解矛盾纠纷机制工作在本辖区存在的困境
　　矛盾纠纷多元化解机制建设在S区还面临着一些困难，主要表现为非诉渠道分流案件作用发挥不够，社会纠纷解决力量发育相对缓慢，社会调解的保障、考评机制不完善等，主要表现在以下方面：
　　一是当事人选择诉前调解的积极性普遍不高。由于目前非诉讼调解的权威性不足，双方当事人均自愿同意调解的案件比例不高，诉讼代理人受到经济利益的驱使，也不愿主动选择诉前调解。
　　二是政府、基层调解委员会解决矛盾纠纷意识不强。就其行政行为完全能够解决的纠纷，不愿意发挥其解决矛盾纠纷的职能作用，使一些不必进入诉讼的矛盾纠纷进入了法院。
　　三是受立案登记制和诉讼成本降低的影响，矛盾纠纷大量涌向法院。社会对诉讼解决机制过分依赖，“有矛盾找法院”已形成习惯，非诉讼解决纠纷的渠道，形同虚设，法院处理矛盾纠纷的作用从千万种选择变成了唯一的选择。
　　此外，矛盾纠纷多元化解机制建设在还面临着一些困难，主要表现为非诉渠道分流案件作用发挥不够；社会纠纷解决力量发育相对缓慢；社会调解的保障、考评机制不完善等，主要表现在以下两个方面：
　　一是高层面的组织协调机构缺失。虽然中央和最高院均对多元化纠纷解决机制提出了要求，在一定程度上推动了各类纠纷调处机构之间的配合与协调，但均系原则性要求，缺乏较为具体的工作机制，并未实现资源的有效整合与优化配置。目前S区多元化纠纷解决机制工作，主要以法院为主导，部分行政机关、其他社会团体共同参与构成的松散型集合体，没有明确的牵头主导单位，更没有形成有效的工作机制。同时由于缺乏具体的考核和监督机制，工作成效难以保障。
　　二是多元化解工作缺少专项经费保障。目前多元化解纠纷工作仍以传统的行政性调解机构、社会团体及基层群众性组织为主体，如：人民调解、妇联等。目前，法院想要搭建更加全面的多元化纠纷解决平台，缺乏专项经费的支持与保障，对参于调解的专业调解员无法给予必要的经济补贴，难以调动人民调解员的工作积极性，这样势必会影响多元化纠纷解决机制的深入开展及有效运行。
　　五、构建多元化纠纷解决机制的意见建议
　　习近平总书记在省部级主要领导干部专题研讨班上就防范化解重大风险发表重要讲话中指出，当前，纠纷解决体系提的要求更高了，不仅需要诉讼渠道的畅通，同时也需要有效整合各类社会解纷资源，构建更加多元化的纠纷解决体系，培育社会自洽能力，有效维护社会和谐稳定。最高人民法院在《五五纲要》中提出，要通过完善调解、仲裁、行政裁决等部门的有机衔接配合、相互配合的多元化纠纷解决体系，按照自愿、合法原则，完善先行调解、委派调解工作机制，引导和鼓励当事人选择非诉讼方式解决纠纷，推动建立统一的在线矛盾多元化解平台，实现线上线下相结合的司法确认模式，促进调解成果现场固定、矛盾纠纷就地化解。据此，笔者有以下建议：
　　一是构建党委领导、政府主导、多方参与的多元化纠纷解决机制。要开展好多元纠纷矛盾化解工作，必须坚持党委、政府的领导，充分发挥党委、政府的政治优势，广泛动员各部门、各行业的力量，有效整合各种社会资源。同时发挥法院作为定纷止争的权力机关的权威性和技术性，对诉源治理中其他调解主体进行业务上的培训与指导，形成党委政府主导、法院指导服务、多方参与的综合化解矛盾纠纷大格局。
　　二是加强经费保障。将多元化解矛盾纠纷经费纳入财政专项经费预算，保障现有调解工作人员的劳务费，以物质促精神，提高调解员的积极性。同时探索引入更多的社会力量参与诉源治理，逐步建立适用不同纠纷人群、不同解纷需求、不同解纷组织、不同解纷方式的经费保障体系。
　　三是将矛盾纠纷多元化解纳入社会综治考核体系，以考核促成效。在党委、政府的领导下，将矛盾化解工作纳入各成员部门的考核内容，依托社会综治平台，加强对成员部门、调解组织的考核，真抓实干，将诉源治理工作落到实处。切实增强诉源治理工作机制排查和调处各类矛盾纠纷的能力，提升维护社会稳定的水平，推动诉源治理工作真正成为化解社会矛盾纠纷的坚强防线。
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