探索建立专门的行政法院审理行政案件

受案门槛窄，只是“立案难”的一个原因。在现 实诉讼活动中，人民法院仍然存在有案不立的现象，该批准的申请不批准，该调查的证据不调查，该减免缓的诉讼费不减免缓，该开庭审理的不开庭审理等现象。 “之所以如此，是因为有的审判人员自视为诉讼法的执法主体，认为行政诉讼法是当事人应该遵守的，自己可以凌驾其上，进而把自由裁量权变成了为自身谋取方便 和利益的权力。”全国人大常委会委员董中原说。

      与此同时，在现行司法体制下，行政权力对司法 审判的干预，导致行政诉讼案件难受理，也是不争的事实。“我们曾经调查一个市，2010年到2012年行政案件受理率分别为38.5%、39.12%、 35.19%，不予受理的案件数量最高达17282件。”全国人大常委会委员修福金说，数据反映到现实生活中，就是被百姓总结的“三不”，即不收案件材 料、不出法律文书、不予立案。 

      为此，草案强化了法院的受案程序。比如，增加规定，人民法院应当在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不受理。 

      草案还对法院的法律责任作出了进一步规定：“对于不接受起诉状、接受起诉状后不出具书面凭证，以及不一次性告知当事人补正起诉状内容的，当事人可以向上级人民法院投诉，上级人民法院应当责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。” 

      专家纷纷表示，作出这样的规定，意味着法院从 开始接到起诉状到作出立案与否的裁决，都置于法律的监控之下。“我们主要是想从制度的完整性上设计，从开始到最后作出全面细致的规定，保证行政诉讼入口的 畅通。”全国人大常委会法工委行政法室主任袁杰表示，如此一来使得各诉讼主体都有法可依。 

      “立案难的深层次原因是审判体制问题，如果不 从体制上解决问题，修改的条文再多，执行效果也未必好。”全国人大常委会委员辜胜阻说，比如，此次草案提出了提级管辖。但是，现在的县法院不仅没办法判县 政府败诉，也没办法判乡政府败诉，其原因在于县法院在人、财、物等方面受到地方政府的影响和制约。 

      这种观点也得到理论界的支持。中国政法大学教 授王敬波认为，行政审判体制与行政区划重合，导致法院独立行使审判权难以落实。“因此，我国应该逐步探索建立专门的行政法院，负责审理行政案件和审查行政 机关申请执行其具体行为的行政案件。可以考虑行政法院与地方行政区划相分离，根据经济发展状况、案件数量、人口多少等因素设立高级行政法院、中级行政法 院、基层行政法院。地方各级行政法院都隶属于最高法院，受最高法院的业务指导和监督。” 

      除了受案范围、受案程序外，一些专家学者还对 口头起诉、民事争议与行政争议交叉处理等问题进行了讨论。中国政法大学法学教授应松年还就“可诉对象”问题表示，党的十八届三中全会首次提出了推进国家治 理体系和治理能力的现代化，这不但要求行政机关做好治理工作，其他社会组织也应该参与治理。“由此，村委会、居委会等社会组织就成了具有公共行政性质的社 会组织，也应该成为行政诉讼的被告。”