“僵尸企业”清退新解——强制注销二三事

深化供给侧结构性改革背景下，如何推进去产能、清退“僵尸企业”成为难题。实践中，强制注销“僵尸企业”的全面推广似箭在弦上、势不可挡。然而强制注销作为新兴事物，缺乏法律支撑，理论根基薄弱，在全面铺开的过程中难免贻人口实。对此，中国政法大学民商经济法学院副教授张钦昱在《僵尸企业出清新解：强制注销的制度安排》一文中，通过剖析强制注销的性质及政府扮演的角色，试图为构建强制注销的崭新机制，完善多层次市场退出体系提供合理解释。

一、僵尸企业出清之困
        考察我国现有制度及其改革，可以发现僵尸企业出清面临以下困境：（1）积重难返的破产程序。繁复的程序、高昂的成本、落后的破产观念导致破产程序的启动步履维艰，2017年我国法院受理破产案件数量仅占同期退出市场企业数量的0.77%便是明证。（2）扬汤止沸的吊销制度。僵而不死的企业在营业执照被吊销后，仍然挤占宝贵的社会资源，不能向市场释放商标、企业名称字号和生产资料。（3）功亏一篑的年报制度改革。年报制度的作用范围局限于试图继续营业的企业，对经营状况漠不关心的企业难有作为。（4）隔靴搔痒的简易注销改革。简易注销的启动途径狭隘，仅有依申请启动，没有从根本上纾解企业市场退出的堰塞湖。
由此可见，既有制度及改革均难为僵尸企业的出清提供具有约束性、长效性、制度化的法律供给，强制注销制度的喷薄欲出有其理论和现实的必然价值。

二、强制注销性质之辨 
        强制注销，是指在出现特定情形时，无须利害相关人的申请便可由企业登记机关直接办理注销登记。在强制注销是行政行为的前提下，下文将通过其与行政处罚、行政许可的比较，对其进行解构。 
        强制注销不具处罚性质，不增加企业义务。一方面，强制注销的后果不具制裁性。注销是法律规定的企业退出市场的必然程序，吊销是企业不履行注销程序的消极后果。倘若注销被认定具有行政处罚性质，不仅将出现注销和吊销功能重叠、制度冗余之弊端，对注销又施以处罚也违背“一事不再罚”的基本原则。另一方面，强制注销对象不限于违法行为。强制注销的对象既可以是因虚报注册资本等违法行为而被吊销营业执照的企业，也可以是因发生长期停业事实而并无其他可苛责之处的企业。所以，强制注销没有对企业科处新的义务负担，没有更改企业原有的债务结构和股权安排。 
        强制注销不具有许可性质，不是捍卫各方权益的最后一道屏障。无论从行为前提或客体来看，强制注销都与行政许可相距甚远。强制注销不是一种行政许可，这意味着登记机关不必对强制注销发生的真实性负责，只要条件触发、程序正当经过，企业便可被清理出市场。 
        强制注销的性质是行政确认，不影响利害关系人的实体权利与义务。登记机关纯粹是对企业具备各项市场退出条件的事实进行甄别，记载于登记簿册赋予其效力，没有试图改变法律关系的现状，不涉及权利义务的具体内容，没有发生法律效果的意图。强制注销的行政确认属性，将导致注销后企业因实体义务或未最终消灭而又回转市场的可能。 
        强制注销通过行政确认将企业名存实亡的状态公示，产生公信力。强制注销利用公开、透明、易于查明的形式，将企业不再营业的当前状态为世人知悉，有利于弥补信息不对称。此外，强制注销使得企业退出市场的事实在登记机关的积极干预下得到法律上的确认，为政府精准决策提供质量更佳的辅助依据。

三、强制注销市场化之惑 
        政府之手的掺杂，使得强制注销制度自出生起就面临人们对其偏离市场化轨道的质疑。尽管部分市场化国家和地区早已存在丰富的实践，仍要保持警惕，对我国政府失灵的倾向及时纠偏。 
        第一，审查流于形式，登记机关易作茧自缚。实地核查是当前各地在强制注销时必须履行的特定程序。但登记机关的人员编制有限，实地调查又需投入大量精力和时间，在面临数量众多僵尸企业的强制注销时难免敷衍了事，导致这种强制注销的运动战试点难以持续。 
        第二，程序繁琐拖沓，与轻快流畅的初衷相背。普通注销制度以安全稳定秩序为首要目标，但其无法快速出清僵尸企业，强制注销制度才应运而生。因此，强制注销应秉持“唯快不破”的核心要旨，降低企业退出成本，提高政府监管效能。但是，在各地政策落地时强制注销被设计得冗杂、操作性不强，效率优势损失殆尽。比如，宁波市对个体工商户实施强制注销的全流程可长达130天。 
        第三，缺乏相应的容错机制，登记机关存在履职风险。强制注销的改革试点突破了《公司法》《个体工商户条例》等法律法规的规定，有违行政行为的合法性原则之嫌。在被行政相对人提起诉讼时，难免不被法院认可，承担败诉风险。欠缺有效上位法的支撑，登记机关在履职中产生畏难情绪，影响强制注销改革的成效。

四、强制注销建构之法
（一）推行强制注销的障碍 
        依据我国现行法，无论是公司还是其他市场主体终止经营活动进行注销登记的，有且仅有一种途径，即向企业登记机关申请注销登记，也就是说，注销制度在当前我国法律框架下仅是一种应申请的行政行为。因此，由企业登记机关直接行使职权即能出清企业的做法对登记体系是一次较大的冲击。 
        推行强制注销的难点不仅在于对《公司法》等市场经济的基本法律大幅修改的必要性、可行性论证及具体操作，更在于扭转人们对公司自治论的执着，厘清民商事关系与行政关系的法律边界，驱散人们对行政权侵入民商事法律关系的恐惧。
（二）构建强制注销的顶层设计 
        良性强制注销制度的设计脉络，是当出现有关事由而企业没有消除或改正不力时，将其从市场主体的名录中移除，不再作为本地在册有效的企业统计数据，企业的债权债务关系维系不变。比如试点中，宁波企业登记机关将企业信息移入强制注销名录，永川企业登记机关在宣告营业执照作废的同时，不再将该企业作为存活数据予以统计。 
        强制注销的法律后果，是在保留企业民事权利的基础上，消弭附加其上的商事权利。强制注销制度将企业的民事权利与商事权利区分对待，对前者予以保留，对后者予以消灭。因此，企业在被强制注销后，不能再为营业行为，商号等权利随之消逝，但其债权债务关系、股权结构等不作实体上的变更。采取二分法的策略模式，根植于强制注销的宗旨及本质。强制注销存在的意义，是通过政府公信力开示企业停业的经营状况，缩小市场主体间的信息不对称性，降低统计误差，减少监管成本。强制注销的本质是行政确认，政府既没有权力，也无法代表私个体对企业的债权债务关系作出认定，改变企业的既定状态。
（三）建立强制注销的具体进路 
        建议我国在修改《公司法》《公司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》等法律文件或制定相关法规规章时，可考虑以下强制注销程序的启动事由：（1）被列入严重违法失信企业名单长达3年的；（2）登记机关有合理理由认为，企业不再从事经营活动的；（3）企业在被吊销营业执照后，逾期未办理注销的；（4）法律、行政法规规定的其他情形。 
        强制注销的程序性规则，应符合“程序正义、行政干预少、实施成本低”之理念。当企业存在强制注销任一情形时，登记机关应向其发送通知，告知拟注销决定的理由与依据，并在企业信用信息公示系统进行公告。如果企业在法定期间内未提出异议或者未给予合理回复，登记机关便能够对企业进行注销。登记机关在实施强制注销的各步骤时，要秉持形式审查的处置方式，不对启动事由等的真实性作事实判断。此外，我国可借鉴澳大利亚等国家的规定，当有债权人主张权利、相关方认为强制注销严重损害其合法权益、发现强制注销决定确有错误的，登记机关可撤销注销登记，恢复公司的注册状态。

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