价格认定法律存在的主要问题与建议

　摘 要：　价格认定是市场经济高质量发展的基本要求,也是建设和完善社会主义市场经济的客观需要。价格认定工作具有涉及范围广、专业性强、时限要求高、政策依赖性大等特点。近年来,价格认定在纪检、行政、司法、税收、涉刑事案件的审理等领域发挥越来越大的作用,然而对涉案物品价格认定一直是实务界的难点问题。究其原因,主要是现有的价格认定法律体系不完善,价格认定程序不规范、价格认定配套制度衔接不畅等问题给价格认定实践造成困难。因此,需要对价格认定法律问题进行论证,剖析存在的主要问题,提出相应的完善对策建议,为价格认定工作的有效开展和完善社会主义市场经济体系提供支撑。

　　关键词： 价格认定; 涉案财物; 法律问题; 对策建议;

　　一、价格认定法律框架体系现状

　　根据国家发展和改革委员会制定的《价格认定规定》第2条规定,价格认定指的是“经有关国家机关提出,价格认定机构对纪检监察、司法、行政工作中所涉及的,价格不明或者价格有争议的,实行市场调节价的有形产品、无形资产和各类有偿服务进行价格确认的行为”。价格认定工作主要被运用在纪检工作涉案财物的价格、税收工作中涉及财物的价格、刑事案件中涉案财物的价格的确认等方面。

　　我国的价格认定体系是自1958年开始,逐步从涉案物品价格鉴定不断完善而来的。价格认定的立法形成了以《价格法》为主,其他法律、法规、规章、规范性文件为补充的法律体系。1987年、1988年国务院分别颁布的《中华人民共和国价格管理条例》和《关于价格违法行为的处罚规定》,是我国价格认定规制立法的雏形。1997年全国人大常委会制定的《中华人民共和国价格法》成为我国价格认定的重要法律依据。2006年,国家发展改革委针对各地价格主管部门在适用价格认定过程中遇到的问题,结合市场需求和改革实践,发布了价格认定的解释意见。之后,国家发展改革委又陆续发布了《价格认定规定》(发改价格[2015]2251号)、《价格认定复核办法》 (发改价格规[2018]1343号)等,成为我国价格认定的重要规范性文件。与此同时,各省(市、自治区)结合自身情况,相继发布了价格认定地方性法规,各省价格部门就各部委关于价格认定的部门规章发布了实施细则,逐步完善和强化价格认定工作,初步形成了统一的、科学的、操作性强的价格认定法律框架体系。

　　二、价格认定法律存在的主要问题

　　伴随社会主义市场经济体系日臻完善和价格改革的深入推进,我国价格认定工作逐渐获得了较大的发展空间。与此同时,价格认定制度建设及认定方法与社会发展需求不匹配的矛盾也日益凸显。尤其是价格认定法律建设滞后,在规范性方面与西方发达国家差距较大。

　　(一)价格认定法律体系不健全

　　我国价格认定上位法缺失,统一有效的价格认定法规体系尚未形成。价格认定法律规定散见于我国不同时期、不同部门或地方颁布的法规、规章、规范性文件中,主要有《价格法》《价格认定规定》以及各省市涉案财产价格鉴定管理规定,这些法规、规章、规范性文件对价格认定工作的法律效力层级不高、法律位阶低、规定的内容不明确甚至存在矛盾冲突,在一些领域涉及价格认定的工作还存在法律空白和模糊地带。《中华人民共和国价格法》是目前我国涉案财物价格认定的基本法律依据,但是对于有关价格认定工作的程序及技术规范等内容并未做出具体的规定,价格认定工作缺少国家层面的法律法规支持,尤其是疑难涉案财物在进行具体价格认定时,缺乏权威的法律法规支持。目前,已出台的关于价格认定的规则主要包括涉案侵权、假冒伪劣商品、损毁财物、被盗财物、野生动物及其产品(制品)、钟表、手机、机动车等,绝大多数涉案物品并没有统一的技术规范。在价格认定的具体实务操作上,全国各省市规则也不尽相同,未能形成统一的操作执行标准,甚至有些涉案财物价格认定还存在法律空白区域,一些指导性的文件适用的范围狭窄,不能给予案件处理应有的法律支撑。


价格认定法律存在的主要问题与建议


　　(二)价格认定法律属性不清晰

　　我国价格认定主体地位不明,价格认定机构属性不清,价格认定技术规范不统一。根据《价格认定规定》以及国家发展改革委与最高法、最高检、公安部、财政部、中央纪委、监察部等多个部门出台的一系列价格认定文件规定,各级价格主管部门设立的价格认定机构是承担纪检监察、刑事、行政工作价格认定工作的唯一指定机构。由于历史传统和管理体制等原因,价格认定机构及其业务范围存在边界不清、属性不明的情况。就价格认定机构而言,有的地方价格认定机构在业务上不仅从事涉案物品的价格认定等工作,还承担了一部分社会中介的评估业务。涉案物品价格认定的范围广,领域宽,从个人用品到国家各类资产,方方面面。价格认定机构与中介机构之间的业务边界不很明确,给实际工作造成了一定的困扰。从价格认定的专业技术层面讲,价格认定工作尚未形成独立且系统化的理论体系和操作方法,其工作人员都不够集中,分散在各自的工作区域内,各种信息未能实现共享,相互间的协作和交流不通畅。国家未制定统一的价格认定技术规范、技术标准和参考年限等,大部分省、自治区、直辖市的价格认定机构就出台了自己的操作规程、操作细节,但内容上多有差别。例如,有的在价格认定的程序和方法上,不符合相关的专业法律规范要求,超出了业务范围、技术标准等,在客观上造成各自为政的局面,价格认定自由裁量随意性较大。这些因素都直接影响到价格认定结论的统一性、准确性。

　　(三)价格认定法律程序不规范

　　价格认定程序是指为价格认定机构及认定人员完成价格认定工作所履行的系统性工作步骤。价格认定程序包括价格认定的提出受理、人员指派、认定的实施(实物查验或勘验、听取意见、市场调查)和价格认定结论的形成和送达,以及价格认定文书的归档等。价格认定受法律程序性和实体性的约束。因此程序对价格认定工作尤其重要。由于长期以来价格认定工作中重结果轻程序的现象普遍存在,导致出现了很多在有明确的业务规则和操作程序的前提下不严格遵守、随意打折扣执行的情形。具体表现在:一是不按照规定程序认定价格。价格认定管理流程不规范,在价格认定标的物的取得、保管以及送检的过程存在违规操作。例如,有的价格认定机构特别是基层价格认定机构,由于价格认定工作人员数量严重不足而一人办案,在实物查验记录、市场调查记录等文本上代替其他价格认定人员签字的现象屡见不鲜;二是价格认定的依据不准确。还有的价格认定机构对价格认定结论不按照规定进行内部审核,对重大疑难案件不进行集体审议,导致存在重大的风险隐患;三是价格认定的程序不透明。例如,有的价格认定机构对提出机关提供的资料不进行分析、核实,对偏离事实或虚假的发票、收据依然引用,提出机关提供什么资料认定人员就用什么资料,不按《规定》要求去审查引用资料的真实与否、合法与否,引用的资料与标的之间是否存在关联关系,比如认定车辆毁损价值案件中提出机关要求认定的是车尾部损失,在维修清单中却出现车前大灯维修材料及工时费,认定机构依然照单全收全做,导致价格认定结果不客观、不准确,影响价格认定的权威性;四是价格认定意见的审查不严格。对于认定机构所出具的认定结论,应该由办案人员进行全面的审查,以确定其公正性。但是在涉及价格认定的办案过程中,认定人员都忽略了对于认定结果的审查,而是相信其“专业性”。这样的过度依赖,使得整个证据链过于单薄,一旦认定结论出现偏差,就会给办案带来不可逆的负面影响。这样缺少互相监督的认定结论在公正性上存在很多隐性的问题,所以认定人员应该履行自己的职责,对认定的价格进行审查。

　　(四)相关法规政策衔接不通畅

　　我国价格认定工作范围和技术条件缺乏统一的标准,价格认定的法律适用混乱、价格认定专业人员选择无依据、被追诉人救济渠道不畅、价格认定监督机制不完善。我国各地在办案过程中如何认定涉案物品价格并没有统一的标准,这就导致不同区域的办案机关所依据的规则和得出的结论不尽相同,有的是依据涉案人员及办案人员的表述、有的是依据查找出的物品单据、有的是依据贸易流通中的均价,这样不统一的标准影响了法律的公平公正原则。随着国民经济快速发展以及人民群众对商品需求范围不断扩大,价格认定案件中的标的品种与数量与日增多,价格认定人员在开展市场调查中出现取证难、调查难、准确确定价格难等问题,并加大了后续价格测算的难度。另外,各地在挑选从事价格认定工作的专业人员过程中没有任何法律依据及标准,工作程序缺乏统一标准,法律责任不明确,因此价格认定队伍的专业素质还存在很大的提升空间。价格认定市场调查行为缺乏有效的监督,有的价格认定结论书仅对相关标的物品估价的过程和方法进行了简单的说明,根本无法确定价格认定人员是否对被认定物品进行市场调查,从而增加了司法机关对估价结论的审查难度。这些都对保证价格认定结论书的客观性、公正性提出了挑战。

　　三、完善价格认定法律问题的对策建议

　　在全面深化改革和完善社会主义市场经济体系的大背景下,价格认定工作也同样步入了转型发展的关键期,建立适应改革需要和社会发展需要的价格认定法律体系,全面履行好涉嫌违纪案件、涉嫌刑事案件、行政诉讼、复议及处罚案件、行政征收、征用及执法活动、国家赔偿、补偿等方面的价格认定工作,为办理涉纪检监察、司法案件、涉税及征地拆迁补偿、重大突发事件等提供客观公正的价格认定依据,为构建和谐社会秩序、化解社会矛盾发挥积极作用。

　　(一)完善价格认定法律法规体系

　　加快价格认定法律体系建设进程,从国家层面加快价格认定的法律法规立法工作,提高价格认定的法律效力和权威性。尽快出台和完善价格认定相关司法解释,明确涉案物品价格认定的范围、审查程序及其适用权限。只有严格按照审查程序进行价格审查,才能保证价格认定的合法、合规、准确和结论正确。除了明确具体规定价格认定受理的条件外,还应明确属于下列情形之一的,价格认定机构可以拒绝认定,主要包括,委托主体不合法、提供的认定资料不充分、不需要价格认定、超出价格认定范围等。通过法律明确价格认定结论书的法律效力。价格认定结论的载体是价格认定结论书,价格认定结论书作为各级价格认定机构在规定的职权范围内出具的书面文件,是行政确认行为的书面记载,以其表达的思想和记载的内容反映案件的真实情况,应当将价格认定结论书归入法律证据种类之内。完善价格认定标准体系,制订全国统一的价格认定技术操作标准,对价格认定流程做出明确的规定,包括委托环节、受理环节、勘验环节、市场调查环节等实施的条件和执行操作进行明文规定。明确规定价格认定机构必须按照行政公文的方式制作价格认定结论书,在文书名称、形式、内容以及签章方面符合公文书证的要求。

　　(二)明确价格认定的法律属性边界

　　明确价格认定结论书的法律属性,将价格认定审查标准与法律接轨。将价格认定结论归入法定证据种类之内,证据的种类具有法律上的效力,不具备法定表现形式的证据不得作为定案的根据。价格认定结论经刑事司法机关审查确认后,可以作为刑事案件办案依据。从办案依据的角度上看,价格认定结论相当于刑事司法机关收集的证据材料。刑事案件对证据材料的要求与对证据的要求不尽相同,因为证据是证明案件事实的材料,所以只有符合刑事证据审查标准的证据材料才能称之为证据。因此,涉案价格认定结论只有经过刑事司法机关依据刑事证据审查标准确认后,才能真正实现从证据材料到证据的转变。刑事诉讼中有关证据材料和证据的区别,要求价格认定机构做出的价格认定结论在形式与内容、程序与实体等方面满足刑事司法机关的刑事证据审查标准,否则涉案价格认定结论不能作为刑事案件证据使用。某项证据材料只有在同时具备真实性、合法性和关联性的前提下,才具有证据能力以及一定的证明力。为刑事司法机关提供办案依据的涉案价格认定,必须同时满足真实性、合法性以及关联性这三方面刑事诉讼证据审查的判断标准。

　　(三)规范化价格认定的法律程序

　　健全价格认定程序的法律规范,让价格认定过程能够有理有据,也让整个认定过程能得到有效的统一。一是明确价格认定的统一操作办法。建立能够准确及时、客观公正的认定工作规范,采用统一的评估基准价格、标准和方法,对价格认定工作人员的工作流程进行指引说明,明确价格认定工作人员的权责,尤其是明确规定如果认定出现了偏差或者失误,应该对相关的认定人员追究责任,让其承担相应的行政和法律责任;二是明确价格认定的基本事项。着重审查涉案标的物与价格有关的资料,对其真实性、合法性、关联性进行审查,以明确价格认定基本事项。审查价格认定的具体对象,审查协助书的文书格式以及分级受理规定。规范价格认定操作流程,价格认定工作应坚持公平公正原则,在各种规范的指引下,严格各项程序操作,避免后续操作的无效性,强调价格认定人员遵守职业道德和遵法守纪的重要性,确保价格认定从数据、技术及执行上都不存在不当之处;三是严格执行价格认定的审查。办案部门在接到相关机构的价格认定后仍需要秉承严谨的工作态度,对相关的认定结论进行审查,提高自身的证据审查能力。正因为刑事案件中的物品价格对于判案有着关键的影响,所以作为一个定罪证据,办案人员不能放弃自己的职责对认定的价格盲目认同。在办案的过程中,应该对认定后的价格进行相关的审查,针对案件的需求,还可以参考其他政府机关出具的价格材料,以提供更多的佐证完善证据的可靠性。

　　(四)健全价格认定政策的衔接机制

　　将价格认定纳入统一的鉴定管理,强化对涉案财物的价格认定人员和认定机构的统一管理。完善价格认定专家的咨询机制,在价格认定机构对特殊物品进行价格认定时,应当事先向相关领域的专家进行咨询,将专家提供的咨询意见作为认定人做出认定结论的重要依据。构建完善的专家辅助人制度,基于涉案财物价格认定的复杂性,公诉人、辩护方均可申请法庭通知有专门知识的人出庭,就价格认定人员出具的认定意见提出意见。对于专家等辅助人的确定,不必拘泥于学历、专业职称等。如,对于古玩字画的价格认定意见,具有丰富鉴赏经验的人员可以作为专家辅助人参与诉讼,以其经验辅助审查证据、认定事实。完善价格认定人员的出庭制度,当庭审存在争议时,可以申请价格鉴定人员出庭作证,就其任职资格、价格认定方法、市场调查过程和相关依据等问题接受控辩双方的交叉询问和质疑,特别是存在不同意见时,对价格认定中存在的争议进行释疑,以进一步强化法庭的说理性。

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