审视与重构：我国行政复议制度的现状与完善

一、现状审视：我国行政复议制度存在的缺陷和不足　　1、定位不准，行政复议的过滤功能未能发挥
　　行政复议是为了防止和纠正行政机关违法或者不当的行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。据此，保障公民权利和加强自我监督是复议的主要功能，复议机关的定位为行政机关的内部纠错机关，复议行为的性质为纯粹的行政行为。
　　基于这种功能定位，复议机关的监督职能被严重束缚，不能有效发挥。为了扭转复议机关为“维持”机关的状况，2015年修改后的行政诉讼法将维持原行政行为的复议机关确定为共同被告，意欲督促复议机关充分发挥职能作用，在诉讼前过滤部分争议。但从该法修改前后复议决定的维持率来看，法律修改的目的并未实现，“双被告”制度设置的现实效果并不理想。
　　据统计，行政诉讼法修改之前，2011至2014年度全国范围内复议决定平均维持率高达58%以上，改变率不足7%；新法修订实施后的2015至2018年，全国范围内复议决定平均维持率下降至51%，仅下降了7%；改变率上升至12%，仅上升了5%[1]。因此，复议机关在立法上的定位，决定了其应有的纠错和过滤功能不能得到很好的发挥。
　　2、机构凌乱，不同复议机关裁决尺度不一
　　我国行政复议法规定当事人可以自由选择复议机关，复议机关级别不一、类型多样，既有作出行政行为机关的同级政府，也有上一级主管部门和上一级政府。这种复议机关设置模式，考量了便利当事人提起行政复议和行政行为的专业性两方面的价值，有其存在的合理性。
　　基于这种设置模式，县级以上人民政府和地市级以上人民政府的职能部门必须设置相应的复议机构来受理当事人提起的复议案件，使得复议机构的设置过于凌乱。加之不同的机关审查的侧重点不同，不同机关作出决定的结果和尺度不一[2]。一般情况下，合法性和合理性是上级主管部门作为行政复议机关时审查的侧重内容，但同级人民政府在审查时除要考虑行为本身的合法性与合理性之外，还有考虑本辖区内政策的统一性。
　　同时，同级人民政府作为复议机关，容易滋生地方保护。因此，设置凌乱繁杂的行政复议机关不利于行政相对人合法权益的维护，不利于监督和纠错功能的实现，也不利于行政机关执法权威的树立。
　　3、权责不明，偏离了行政复议制度设置的初衷
　　我国现行行政复议法规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。负责法制工作的机构作为行政复议机关的内设机构，不能独立依据复议案件的事实和法律作出独立的判断，而是需要经过行政机关内部的层层审批后，才能作出决定，无法独立承担相应的法律责任[3]。由于仅仅是通过案件审查对原行政行为进行监督，在有些行政机关不配合，甚至干预办案的情况下，仅仅依靠法制部门的力量，难以使复议监督功能得到充分发挥。
　　复议制度设置的初衷和行政诉讼法修改后“双被告”制度的确立，都是为了充分发挥内部纠错功能，达到将行政争议在行政机关内部化解的目的。但从行政复议工作开展情况来看，一方面复议机关法制部门作为内设机构，难以独立作出复议决定，另一方面，主管部门或者同级政府与作出原行政行为的单位之间有着各种错综复杂的关系。在行政复议制度设置未赋予复议机关以足够的执法权威，权力清单不明，关系错综复杂的情况下，多数法制部门宁可做出维持决定后，充当共同被告，也不愿意承担起与其职权不相适应的法律责任，导致目前行政复议工作背离了制度设置的初衷。
　本文转自网络，如有侵权请联系删除。制度重构：完善我国行政复议制度的设想
　　基于我国行政复议制度存在的不足，在借鉴国外先进经验的基础上，笔者建议适时修改行政复议法。从我国复议机关的设置、复议人员的配置、复议程序的规范以及与诉讼的有效衔接方面进行重新构建，以有效发挥复议程序应有的功能和作用，达到行政复议与行政诉讼并驾齐驱解决化解矛盾争议的目的。
　　（一）关于行政复议机关的设置
　　1、复议程序的定位。复议机关分散在各个系统内，无法突破其行政行为的属性，导致社会公众对复议制度产生质疑。因此，行政复议行为的定位应明确为“准司法”属性。确立行政复议的“准司法”性，一方面是为了打消当事人对“官官相护”的猜疑，另一方面是为了摆脱来自内部的束缚，独立公正的作出判断。
　　2、复议机关的机构设置。复议机关分散于各个机关不利于执法尺度的统一。因此，应当撤销分设于各行政机关的复议组织，设立集中统一的行政复议委员会，统一行使行政复议权[6]。行政复议委员会属于同级人民政府的职能部门，有权对下级行政机关的违法行为进行纠正，有权责令下级行政机关履行法定职责,独立于同级人民政府的其他职能部门，独立行使复议审查权，独立作出复议决定，不受其他行政机关的干预。为确保行政复议决定的公正性，免受同级政府干预，应当取消县区级政府的复议权，当事人对县区级人民政府职能工作部门和乡、镇人民政府作出的行政行为不服的，应向上一级人民政府所属的行政复议委员会申请复议。
　　（二）关于复议机关的人员设置
　　参考日本有关审理员和审查会的设置[7]，结合我国具体国情，复议机关的人员设置可分为常设机构的人员、同级职能部门指定的人员和随机抽选的社会人员即选任的法制员。
　　1、常设机构的人员设置。基于行政复议的“准司法”性，在行政复议办案人员的选任方面，应当参考法官法的规定，严格行政复议办案人员的选任程序和准入条件。建议规定，行政复议委员会常设机构由具有法律专业知识的人员组成。行政复议委员会设复议案件审查员，审查员应当通过法律职业资格考试，并具有两年以上行政执法经历。复议委员会受理复议案件后，应当随机选定复议案件审查员。
　　2、法制员的选定。社会人士的参与对于确保复议程序的公开公正具有积极作用。参考韩国的做法[8]和我国人民陪审员选任的做法，应当选任社会人士参与行政复议的过程。建议规定，各级行政复议委员会，应当建立法制员人才库，选任社会公正人士、学者、专家等参与行政复议案件的办理，法制员由复议机构随机抽选。
　　3、同级政府职能部门选派的人员。不同的行政管理领域涉及不同的专业知识。在行政复议审查时应当充分考虑行政行为的专业性，通过同级人民政府职能部门专业执法人员的参与，确保行政复议决定的专业性，和同一地域内同一领域执法的统一。鉴于同级人民政府职能部门执法人员的有限性，不宜通过随机选定的方式产生行政复议程序的审查人员。因此，建议规定，地市级以上政府职能部门应当设置法制部门，配备法治专业人员，负责本单位和本系统法制审核事项。在同级行政复议委员会要求选派人员参加复议案件办理时，政府职能部门应当选派有专业知识的执法人员参加案件的审查办理。在县级以上人民政府为被申请人的复议案件中，应当根据被申请复议行为的执法领域确定相应的专业人员。
　　（三）关于行政复议程序的运行
　　1、受理程序。在行政诉讼法规定的基础上，应当赋予当事人对行政行为提起行政诉讼和申请行政复议的选择权。无论是当事人向法院还是复议机构提出对行政行为进行审查的要求时，首次接触当事人的机关，应当向其书面告知复议与诉讼的异同以及选择相应争议处理程序的法律后果，由当事人自主选择不同的程序。当事人选择申请行政复议的，则不得同时提起行政诉讼，或者当事人提起行政诉讼的，则不得申请行政复议[10]。通过对行争议解决途径的选择，有效分流争议纠纷。
　　2、审查程序。公正性是复议程序必须秉持的原则。参考美国的做法[11]，复议审查庭成员应坚持亲历性原则，通过开庭听证的方式充分听取当事人的陈述意见后，经过评议，按照少数服从多数的原则，做出决定。但是，对于明显不属于复议受案范围，或者已经明显超过法律规定的申请期限等不符合受理条件的申请，复议审查庭经过评议后，可以径行作出不予受理决定。建议规定，复议审查应当开庭听证，但对明显不符合受理条件的，复议审查庭可以径行作出不予受理决定。
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