农村留守未成年人监护立法现状与制度完善

一、农村留守未成年人概述

　　（一）农村留守未成年人的概念

　　留守未成年人相关概念提出的最早时间还得追溯到1994年。上官木子在《留守儿童问题应引起重视》一文中提出了“留守儿童”这一概念[1].目前对农村留守未成年人的概念问题，学界还存在着许多争议。比较具有代表性的认识便是段成荣和周福林的主张。他们认为：农村留守儿童是指父母双方或者一方因外出打工而离开户籍所在地，不得不将孩子留在家乡，因此留守儿童不能和父母在一起共同生活[2].在本文的研究当中，笔者认为，应当从两个方面对农村留守未成年人的概念进行界定。一方面，是对“留守”状态和时间的界定；另一方面，是对“未成年”人的界定。

　　“留守”的前提是指一个家庭中，未成年人的父亲或者母亲一方或者双方离开家庭，到外地打工谋生，留下他们未成年的孩子在家中由其他亲属进行照看。但是，对于父母离开多久才能称得上是“留守”,社会各界也存在争议。根据现有的研究表明，当未成年人离开其父母的时间长达半年以上，他们的成长状态就会受到明显影响，即无论是在心理上的成长还是在生理上的成长，都会产生不同程度的影响。由此可见，当未成年人离开父母的时间达到半年以上，便具备了“留守”的时间要件。我们可以将处于以上情况之下的未成年人称为“留守”未成年人。“未成年”的概念已经很明确。根据我国《未成年人保护法》第二条之规定，未成年人是指未满十八周岁的公民（1）。综上可知，农村留守未成年人是对在农村中未满十八周岁的公民，其父亲或者母亲一方或者双方离开家庭到外地打工谋生，留下他们在家中由其他亲属进行照看，时间长达半年以上的这一类人总称。

　　（二）农村留守未成年人的群体特性

　　随着市场经济的迅速发展，我国城市化、工业化和现代化的步伐加快，越来越多的农民工进城务工，这样一来，农村留守未成年人的数量也呈现出不断上升的趋势。农村留守未成年人的问题也越来越多。例如，留守未成年人的抚养、教育、监护、犯罪问题，等等。这些问题已引起国家和社会的关注。纵观留守未成年人这样一个特殊的群体，其特性可以归纳为以下三点：

　　1.农村留守未成年人的数量不断增多

　　中华全国妇女联合会2008年3月发布的《全国农村留守儿童状况研究报告》显示，全国农村留守儿童约5800万人[3].而2013年5月10日全国妇联发布的《我国农村留守儿童、城乡流动儿童状况研究报告》中提到：农村留守儿童数量超过六千万，总体规模扩大；根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村 儿 童 总 数 的37.7%,占 全 国 儿 童 总 数 的21.88%.与2005年全国1%抽样调查估算数据相比，五年间全国农村留守儿童增加了约242万[4].

　　2.农村留守未成年人的监护力度薄弱

　　留守在农村的未成年人大多数是由其父母委托给祖父母或者外祖父母进行照看，而这些所谓的“监护人”大多是上了年纪的老年人，在有些情况下，他们自身的照料都成问题，就更不要提及他们对留守未成年人的监护能力。在这种情况下，农村留守未成年人的监护就成为一大社会问题。

　　3.农村留守未成年人的问题愈加严重

　　随着社会的发展和科技的进步，农村留守未成年人暴露出来的问题也不断增加，例如抚养问题、监护问题、教育问题、心理问题和犯罪问题等不断暴露出来，加之家庭和社会对这些问题不能及时地处理和解决，导致问题的严重性不断积累，这势必成为影响社会安全稳定的一大隐患。

　　二、农村留守未成年人监护立法现状

　　我国《民法通则》、《未成年人保护法》、《民通意见》等法律及司法解释中规定了未成年监护制度的相关内容，并且未成年人监护制度框架基本上已经搭建。但是随着新问题的不断出现，现行有关立法已满足不了实践的需要，其中对于未成年的健康成长特别是农村留守未成年人的健康成长及其合法权益的保护远远不够。原因主要在于以上法律及司法解释中有关未成年人监护制度的实际操作性偏弱、相关内容规定得也过于简单、粗陋。具体体现在以下几个方面：

　　（一）监护制度覆盖亲权制度的立法混淆了二者的区别

　　我国理论界对于亲权的概念界定不一，但基本内涵是一致的，均认为“亲权系父母基于其身份，对未成年子女以 教养 保护为目的 之 权 利 义 务 之 集合。”而一般来说，监护指的是对于不在亲权照护之下的未成年人、精神病人等无民事行为能力人和限制行为能力人以及民事行为能力不充分的老人、连体人、植物人等，为其人身权利、财产权利的照护而设置的民事法律制度[6].亲权和监护是两个不一样的法律制度，这一点从它们的概念可以看出，主要体现在三个方面。第一，主体不同。亲权制度的主体仅为父母；监护制度则还涉及亲友、组织机构。第二，客体不同。未成年人是亲权针对的唯一对象，而精神病人、连体人、老人等却还是监护制度的范畴。第三，内容不同。亲权的内容是关于未成年子女的监护，而监护强调被监护人人身、财产的监督和保护。从上面的比较可知，监护和亲权有着明显的差别，但是在我国立法中却采取监护制度覆盖亲权制度的方式，这势必造成实践中对两者的混淆和认知错误。因此，我国监护制度的缺陷之一就是将监护和亲权不区别立法。

　　（二）我国未成年人监护权转移和委托监护在立法上过于笼统

　　我国关于未成年人监护权委托转移的主要依据，来源于《未成年人保护法》第16条和《民通意见》第22条的规定（1）。但是该内容只是给未成年人委托监护权提供了合法依据，而对于委托监护的法律性质、父母与受委托监护人在监护事务中的权限、受委托监护人的权利义务、委托人与受托人之间的关系、受委托监护人违反监护职责或要求提前辞去委托是否需承担责任，以及如何承担责任等问题，都没有做出明确具体的规定，因而在实践中可操作性不强[7].目前，以口头形式设立委托监护是我国农村留守未成年人委托监护的通常做法，这种非要式合同的行为将导致委托权限不明、委托事项含糊的结果，再加上委托的期限一般都比较长，一旦父母与受委托监护人在监护事务中的分工不明确，就必定导致受委托监护人不能全面履行监护职责的情况，并且部分留守未成年人还频繁更换受委托监护人，这对于留守未成年人的成长来说都相当不利。

　　（三）我国关于监护人职责的规定可操作性不强

　　我国《民法通则》第18条规定了监护人职责，《民通意见》第10条对其进行了补充。从法条中我们可以知道，在监护人职责上，我国立法并没有规定具体的内容，这在实践中可能会产生监护人对其职责片面履行的情况。此外，部分委托监护人自身监护能力的欠缺也造成他们履行监护职责的缺失。相关统计资料显示，目前中国的“留守未成年人”数量超过5800万人，其中的79.7%由祖辈抚养。这种隔辈监护对于留守未成年人来说，加大了其健康成长的风险性。理由如下：

　　首先，从监护的内容上看，由于监护人一般年龄偏大、文化水平不高、健康状况不佳以及教育方式传统滞后，导致隔辈监护通常情况下只能照护留守未成年人的基本生活，而对于未成年人的文化课学习、心理需求满足、法制教育等方面几乎起不到任何作用。对于留守未成年人这个特殊群体来说，他们与自己的父母聚少离多，自身心理状况跟正常未成年人肯定不同，此时如果监护人不能够对留守未成年人进行心理疏导和价值观、社会观的良好培育的话，很容易使其心理健康、性格等方面出现偏差，严重的还会使未成年人走上犯罪道路。此外，受传统思想的影响，留守未成年人监护人在性教育方面几乎是缺失的，这对于未成年人的健康成长来说也是一大隐患。据法制网报道，留守女童被性侵的比例高达94%.

　　其次，逆向监护使留守未成年人的成长也十分不利。在一些经济落后且资源不足的农村，因生活所迫农民不得不外出打工，留守未成年人此时交由祖辈照顾。但是由于一些老人年龄偏大、身体状况不佳，他们不仅无法尽到自己身为临时监护人的职责，甚至还需要留守未成年人来照顾他们的起居生活。在此种情况下，留守未成年人是否能够得到全面、健康的成长实在令人担忧。

　　（四）缺乏科学有效的监护监督制度

　　我国民法通则第18条和《未成年人保护法》第53条以及《未成年人保护法》第62条是我国监护监督制度的主要法规（1）。但是，在这些法规条文中都只是一般性的规定，在实施程序和要求上都模糊不清。这对于实践的应用来说肯定会产生一系列的问题。一个成熟完善的制度，必须配备一套科学有效的监督体系。我国在监护监督制度上的缺失必然增加留守未成年人的合法权益受侵害的机率，同时也对留守未成年人的全面成长十分不利。

　　三、我国农村留守未成年人监护制度的完善

　　（一）明确区分亲权与监护权

　　亲权与监护权概念的混淆导致了我国未成年人监护制度的缺失，将亲权与监护权区别开，明确亲权是父母对子女的教养保护，而监护主体不限定为父母，保护的是限制民事行为能力人、无民事行为能力人的合法权利。这能消除社会上存在的“父母健在，别人都不能为监护人”的错误认识。笔者认为，我国可以参照大陆法系国家的普遍做法，对亲权与监护权分别作出规定，即在有亲权人存在的情况下不适用监护制度，因为亲人之间存在一种天然的血缘关系，相比于监护人而言，这在某种程度上更有利于维护留守未成年人的利益。这样的一个立法体例有利于明确二者之间的区别，使我国的监护制度更加完善。我国可以在法律中分别规定亲权和监护制度，在亲权方面可以分为人身权和财产权，未成年人在亲权方面的人身权具体可以分为受教育权、生命健康权和惩戒权，而在财产权上可以分为财产管理权、使用收益权、处分权和财产代管权[8].在设立亲权的时候我们应该在法律中明确规定亲权制度的使用优先于监护制度，只有当亲权人无法对未成年人进行保护的时候，我们才可以使用监护制度。而对于那些不能由委托监护人行使的权利，如受教育权、惩戒权、生命健康权等，必须由亲权人亲自行使，不得委托于其他监护人。

　　（二）进一步完善我国未成年人委托监护制度

　　众所周知，未成年时期是一个人的人格形成和身心成长的决定性时期，父母在孩子的成长中扮演着不可替代的角色。因此，留守未成年人的父母在提高家庭生活水平、为子女创造更好生活条件的初衷下，应提高认识，清楚子女最本质的需求是父母的关爱。权衡利弊，父母应尽量将子女带在身边抚养和接受教育。没有条件的，应该从子女的最大利益出发，为留守在农村的子女选择合格的委托监护人，明确约定委托监护人应尽的职责和享有的权利。在定期给子女提供物质生活条件的同时，也要经常通过网络视频、电话或书信与他们进行沟通，对子女进行精神上的教育，在精神层面上确保亲情到位。节假日时，进城务工人员应常回家看看，或将子女接到身边生活一段时间，增加与孩子面对面生活的时间，缩短父母与子女分离的期限。对于留守的未成年人来说，委托监护是非常重要的。针对委托监护的问题，笔者认为，应该重视以下三个问题：首先，监护人的形式问题，我国法律对于未成年人的监护一般是不存在书面合同的，但是在处理留守未成年人这个问题上，笔者认为，我们应该订立书面合同，这样能够明确双方的权利义务，在遇到纠纷时也能依据条款解决问题，不会伤害亲戚朋友之间的感情，有利于维持彼此之间的友好关系。但是并不是所有的委托监护都需要订立书面合同，例如短期的委托监护就不需要订立书面合同，而且如果是留守未成年人的近亲属也不需要订立书面合同。其次，委托监护人的资格问题。亲权人在选择监护人的时候，不仅应考虑监护人的道德品质，还应对监护人的教育水平有一个初步的了解。笔者认为，我国法律应为留守未成年人监护人的资格设定一定条件限制。例如，可以规定受过刑事处罚的人不宜作为留守未成年人的监护人，或是下落不明满6个月以上的人不适合作为监护人，或是无民事行为能力人或限制民事行为能力人不能作为留守未成年人的监护人，等等。

　　最后，监护人的权利问题。委托监护毕竟只是亲权的一个补充，我国法律应允许其有权辞去监护人的资格。同时，在我们的现实生活中很多的委托监护是无偿的，这其实不利于更好地保护留守未成年人的权益。可以在合同中约定给予监护人一定的报酬，这样能促进监护人更好地维护留守未成年人的各项权利，让留守未成年人更好地成长。

　　（三）在立法中明确规定监护人的职责

　　针对我国现行立法关于监护人职责的规定操作性不强这一问题，笔者认为，应结合实际，以维护儿童最大利益为出发点和原则，改革和完善我国未成年人监护制度，具体规定监护人及代理监护人的权利义务以及对违反监护制度的惩处措施，并且规定对监护人进行监督的相关制度。目前我国民法对于未成年人的监护人的权利问题有较为完善的规定，但对于未成年人的监护人的义务规定却相对较少。

　　在未成年人的监护人的职责义务方面法律规定应更加明确。例如，在未成年人犯罪问题上可以适当规定未成年人的监护承担部分责任等。并且，在监护人违反监护制度的相关规定的情形出现的时候，也应当具有相应的惩罚条款，不能让监护成为监护人不承担自己责任的借口。最后，笔者还认为，应制定监护制度的监督制度，无论是从公众个人角度监督，还是从国家社会新闻媒体的角度监督，我们应当在法律上先完善这种监督制度，并将其付诸于实践。

　　（四）建立监护监督机构，为保护留守未成年人保驾护航

　　监护是一个复杂的过程，而对于监护人的监督是一个至关重要的环节。我们可以在法律上建立一个至上而下的体系，从国家层面说，可建立一个专门的留守未成年人保护中心，主要负责监护成立的登记管理，监护人、监护监督人的选任、更换与撤销，被监护人财产目录制作与移交的审查，监护人报酬的确定等工作[7]

　　;在基层，我们可以要求居（村）民委员会定期对留守未成年人的监护情况进行登记，这样定期的登记能够起到对监护人的监督作用，促使监护人能够更好地履行自己的监护职责，而且居（村）民委员会也可以将孩子的近况和监护人的监护情况如实地反映给孩子的家长，能够使家长及时发现问题并尽早解决。这样更加有利于留守未成年人的健康成长。我们还可以从另外一个方面对监护人进行监督，例如我们可以让其他有监护资格的人对留守未成年人的监护人进行监督，这样能够更加全面地对监护人进行监督，从而更好地保护留守未成年人的权益。

　　四、结语

　　随着我国经济的高速发展，农村青壮劳动力大量流向城市，农村留守未成年人的数量不断上升，未成年人的权益保护已经影响到社会的安全稳定。在当今社会生活中，农村留守未成年人的权利保护出现许多新问题。这种局面产生的根源在于农村留守未成年人的特性，导致当前农村留守未成年人的监护不力，难以行之有效地保护留守未成年人的权益。因此农村留守未成年人监护制度的完善十分必要。

　　本文立足于我国农村留守未成年人权利保护现状，配之以对我国法律相关规定的分析，适度考量国外相关方面的立法，探索既适合我国国情，同时又利于保护留守未成年人权利的监护制度。希望此研究能够完善和丰富我国的农村留守未成年人监护制度。

　　参考文献：

　　[1]上官木子。留守儿童问题应 引 起 重 视 [J].神 州 学 人，1994,（6）：15-16.

　　[2]段成荣，周福林。我国留守儿童状况研究[J].人口研究，2005,29（1）：18.