德国行政法学的先驱者——谈德国19世纪行政法学的发展

发布日期：2004-09-15 文章来源：互联网

　　德国与法国并称为现代大陆法系的两大脊粱。所谓大陆法系的特色，强调法典编纂的完整与立法过程的严肃在前，法学界的分析讨论以形成法规范完整体系在后，特别是后者往往形成一国法规范的理念维系者与新思潮创新者。法国在大陆法系中固以民法的贡献为大-此必须归因于1804年公布的拿破伦法典，成为欧州各国效尤的对象。但在公法学，特别是行政法学，后来居上的德国也形成了现代世界行政法体系一股不可忽视的力量，其对各国行政法发展的影响更大。

　　德国近代行政法学的发展，如同德国其它学门的法学一样皆于19世纪中叶奠基，逐渐形成今日规模。对于现代德国行政法的理论，行政法学界的介绍及讨论并不乏见，反而在“草创时期”的19世纪方面，迄今尚未有系统介绍之文献。故为弥补此学术空隙，本文的目的即在浅介德国行政法学在此“奠基期”内发展的轨迹，并介绍其中最重要几位学者们的贡献。基本上，如果以1985年奥托。麦耶（Ktto Mayer）所出版的《德国行政法》一书为界，可以分为奠基期与成熟期两大阶段。

　　一、德国19世纪的公法思潮

　　德国在19世纪是一个法学发展极为迅速的时代。一方面，作为中欧兵家力争之地的德国，不仅成为国际战争的中心，列如，拿破仑势力的扩张首受其冲击即为德国；法国大革命所引发的解放农奴、打倒腐败诸候贵族统治皆改变了德国旧有的政治结构；而法国风起云涌产生的新思潮与新的社会政治运动，例如，法国大革命产生的自由、平等博爱思想、社会主义思想及共和思想等等，无不立刻影响德国，尤以知识分子为然。故德国在19世纪的公法理念基本上和法国所代表的主流思想无太大差异。

　　德国在19世纪可以说是一个思想相当活泼的时代，其公法发展主要有几个显著的特色：

　　（一）法治国用语的产生

　　所谓法治国（Rechtsstaat）指国家“依法而治”，已成为现代法学界的共同语言。法治国用语的产生及发展均始于19世纪的德国，英语中并无同样的用语。

　　首次提出“法治国”用语的乃在1798年出版一本名为《国家学文献》（Literatur der Staatslehre）的普拉西度斯（J.w.Placidus），他将国家与法律结合在一起，并以法律的角度来讨论国家观。日后，继之而起的为米勒教授（Adam Mueller），他在1809年出版了《国政艺术之要术》（Elemeneter der Staatskunst）一书，该书将司法部长当成是“法治国的代表”，已寄寓国家必须依据法律来治理。由普拉西度斯及米勒教授开风气于先后，日后还有甚多的学者使用此名词，例如莫耳（Robert von Mohl），在1831年至1834年出版的《法治国原则的警察学》（Polizeiwissenschaft nach den GrundsaetzendesRechtsstaates）；史塔尔（Friedrich Julius Stahl）在1830年出版的《法律哲学》；以及贝尔（Otto Baear）在1864年出版的《法治国一个构想的发表》（Der Rechtsstaat—eine publizistische Skizz）；格耐斯特（Rudolf von Gneist）1872年出版的《德国的法治国与行政法院》（Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte inDeutschla-nd）；以及毛鲁斯（Heinrich Maurus）1878年出版的《作为法治国的现代宪政国家》（Der moderne Verfassungsstaat aisRechtsstaat）。上述几位影响远大的法政学者不论只单纯地使用法治国用语，抑或将法治国用语当成篇名或是书名，都对于提倡、宣传法治国用语发挥了极大的影响力。（注：参见陈新民：《德国19世纪“法治国”概念的起源》，刊载：台湾台北政治大学，《法学评论》第55期，1996年，第47页以下。）因此，国家（Staat）在法律学者的眼光已经转化，或是应该转化成为一个“法治国”（Rechtsstaat）已是当然之理。与法治国相对者则为“强权国”（Machtsstaat），按“Macht”德国语译为“暴力、强权、独裁”，和公平正义与法的“Recht”相对应，以两者作为国家形态的“属性”，即可知法治国家的基本形态，可以说，19世纪法治国不仅名词已经产生且被广泛接受。

　　（二）法治国的概念-自由主义的影响

　　与法治国用语的产生和传播同步发展者为对法治国概念的成形。由于法治国发展的同时也是德国内政改革发展的时代，法治国的理念一开始即受到自由主义的影响，如此，几乎在上述所有的著作中都援引孟德斯鸠“权力分立”理论，而由此公权理论的基本立场可导引出对于行政滥权的疑虑。（注：例如当时极著名的学者盖柏（C.F.v. Gerber）在1865年出版的《德国宪法体系概要》一书（Grundzuege einesSystems des deutschen Staatsrechts，S.233.）中即指出：假如法治国的概念要有什么实际意义的话，那么唯有一步步地给予行政领域坚实的法律规定，来消除滥权的根源。见M. Stolleis， Geschichtedesocffentlichen Rechts inDeutschland.Bd.‖1992，S，382.）加上19世纪展开的立宪主义与国家奖励民间汇集资本与集中资本政策，其前提必须是充分保障人民的财产权利，因此，政府应给予人民最大的自由，尽量给予人民最少的干涉，政府不患少有作为，而患太大作为，会导致人民自由权利的侵害。19世纪的法治国概念也形成所谓“古典法治国概念”与现代国家追求之所谓的“新法治国概念”，也就是以追求实质正义的“社会法治国”观念（Sozialer Rechtsstaat）不同。（注：关于社会法治国家的理念，参见陈新民：《行政法学总论》，第6版，台北三民书局总经销，1997年，第19页以下。）

　　（三）实证法律的重视

　　19世纪中叶以后，随着立宪政体的普遍实施，对于人民权利的限制以及国家行政权力行使的依据皆需通过立法者的法律方得为之，是为“法律保留原则”，此时期也标志着“警察国家”（Polizeistaat）时代的终结。这可以从两方面体现出来：第一，政府组织的“分工化”。尽管在19世纪以前，政府行政机关也会依专业来分工，如军事、财政与外交。但内政总是一枝独秀，且冠在概括的“警察”权之下。警察掌握了国家权力的“除外”权，亦即政府之权力除了明显划归某一部门来执行外，剩余权全归警察所有。因此，警察权限固然包括狭义的治安行政外，也包括了环境卫生、市场经济、宗教风俗……，也因此产生行政法所谓的风俗警察、市场警察、文化警察、及宗教警察等概念。内政部长即成为广义的警察首长，警察权力代表了内政权力，故在18世纪开始，德国即出版许多关于警察法的书籍。对于警察法的研究可以说是代表了公法学的研究。警察法与公法成为同义词。（注：众多警察法以及警察学的专论显示出警察权的重要性。兹随意举例几本著作：Ju-sti（J.H.G.V.）在1756年出版的《为理性达成警察任务的警察学原则》； Jung-Stilling（J.H.）1788年出版《国家警察学教科书》；1799年至1809年，Berg（G.H. v.）出版了7册装的《德国警察法手册》（Handbuchdes Teutschen Policeyrechts）成为警察法研究的经典代表作。惟此时所指的警察学和警察法的区分并不大，警察学也就是就警察权的权限和法规加以讨论。）

　　进入立宪国家时期现代意义的政府分工亦逐渐展开。警察权力尽管仍拥有所谓的“除外权和剩余权”，但政府的精密分工拆散了庞大的内政部门。相形之下，内政部已失去重心。其次，对于人民权利的拘束，在以往的警察国家时代，往往透过概括的“警察命令”（Polizeiliche Verordnung）来作为规范人民的法令依据。此属于行政法规性质的警察法令，随着警察权限的宽阔，可对人民日常生活造成实质的拘束力，而警察依据此警察命令在颁布的警察处分（Polizeiliche Verfuegung）-此相当于现代的行政具体行为-可具体的对人民产生命令服从的法律效果。但在19世纪后此由警察颁布的警察处分已由各行政机关所拥有，易言之，其它政府机关皆依法律拥有公权力，不以出自穿制服的警察为限。因此，国家强调所谓的实证主义，国会及地方议会透过明白的立法界定人民的权利、义务范围，从而授予行政权力，同时，也有限制行政滥用权用意。19世纪的国家与其称为“法治国”，勿宁称为“法律国”（Gesetzesstaat）即着眼于此。（注：T. Stammen， Der Rechsstaat—ldee und Wirkichkeit inDeutschland，4.Aufl. 1972，S.87）此强调实证法所产生的后果厥为法规数量的暴增，自然会妨碍行政的行使。因此，以增加行政效率为对象的行政学以及就现实行政法律作研究对象的行政法学即应运而生。两者也类似警察学及警察法的关系，步入“自由转分”的关系。

　　二、行政法学的萌芽

　　在19世纪强调法治国理念并受自由主义思潮的影响下，行政法学无法脱离宪法的理念影响。19世纪初行政法学尚未发展时，讨论国家宪法的著作中只要是涉及宪法的立国理念，也就是法治国原则时皆会提及分权的原则。同时，也会提及国家行为受到法律约束的原则，最明显的是一位毛伦布莱希（Romeo Maurenbrecher）在1838年刊行的《现代德国宪法学之原理》（Grundsaetze des Heutigen DeutschenStaatsrechts）及查佛（Heinrch Zoe-pfl）在1840年所发行的《德国宪法的共同原则》（Grundsaetze des gemeinen deutsch- enStaatsrechts）等，这两本德国最早期的宪法著作中都已标示出行政与宪法的密切关联，也因此期待将国家行政领域用法治国的原则来加以探讨的潮流应运而生。这个潮流的发生约在1850年开始，最明显的特征有关行政法和行政学及宪法学的分离发展。

　　（一）行政法与行政学的分离发展

　　行政法学的独立发展可以显示在其与行政学及宪法学的脱离之上。先以行政学而言。行政学（Verwaltungslehre）也是一个在19世纪中叶才兴起的社会科学。本来在19世纪中叶以前，警察权既是行政权的化身，故当时德国的警察权研究极为热门，有关著作极多，也是警察国家理念残余的写照，至19世纪开始，警察权已分化成为各个政府机关权限，警察权才逐渐退化成为治安权，行政学也取代了以往警察学的地位，随之产生。顾名思义，行政-此处是专指公行政而言-乃国家行政权所行使的内容。所以，举凡国家行政权力行使的范畴-如警察权限、财政、国防……，都是行政学研讨的对象。如此一来，行政学及行政法所论究的对象即分为二，此二个部门究竟有何不同？是研究目的不同，抑或只是研究方法不同？先以前者而言。

　　行政学的研究对象既是国家及地方政府之行为，其目的乃在求行政的正确性及效率性。在此应先提及德国行政学的开山大师罗伦斯。冯。史坦（Lorenz von Stein.1815-1890）出身在在德国的史坦一生阅历丰富，既担任过丹麦官职，也在德国担任过议员及基尔（Kiel）大学教授，也是德国早期对法国社会主义运动最关怀的公法学者之一。自1855年开始，即他生命最后的30年是在维也纳大学担任教授度过。史坦专门研究宪法学、财政学。1865年至1868年撰写的《行政学》（ DieVerwaltungslehre）使他成为行政学的巨擘。

　　在政治理念上，斯坦服膺黑格尔的自由主义。他认为行政是“运行中的宪法”（taetigWerdende Verfassung）。因此，行政必须依循宪法的原则来遵行。他这本堂皇八册所组成的《行政学》中，分成7个篇章，来讨论所有行政的范围，包括警察权、国家及地方行政组织、民政、卫生健康、治安行政（包括乞丐、殡葬管理……）及教育行政……等等。（注：U.stolleis， aaO， S. 391）史坦如此长篇大论的讨论行政行为，也是朝着行政“应有的作为”。换句话说，期待行政权能“符合”宪法及时代精神的运作。史坦这种将行政学的任务提升到如此高度的价值，使得行政学的概念变得极为广阔。若依史坦的学说，行政学可以包含两个次要的学门-即行政法学及行政政策学。行政法学是专就法的角度来研究行政权的运作，它也要求行政权的“应为”（Sollentaetigkeit），但却是朝“合法性”方面。而行政政策学（Verwaltungspolitik）也可称为狭义的行政学，则是专就行政权应如何实行方可确保社会的需要。另外，必须讲求行政效率及行政方法以求行政目的的实现。故在目的方面其要求行政权的应有作为则是朝向“合目的性”（Zweckmaessigkeit）方向，故更可以加强对行政权的控制。（注：U.stolleis， aaO， S. 420）

　　史坦这种扩张性质的行政学概念，虽言之有说服力，但是，在方法论上有矛盾。史坦虽未明白抛弃法律的眼光，但显然已经转向社会学方向-特别是在行政政策方面尤然。所以，面对日益增加的行政法律而研究必须依凭“纯法学”方式的行政法学，能否勉强凑在行政学下，当然不无问题。（注：代表史坦这种见解最极端的，莫如昆波罗维兹教授（Luduig Gumplowicz.1839—1909），这位奥地利格拉兹（Graz）大学的教授，虽也是宪法及行政法学者，但也撰写几本著名的社会学著作，尤以社会学的角度讨论宪法为名。他主张用先验性质的社会学的方法来探究行政权的运作，极力反对当时德国时新的以法学方式来讨论国家及行政权力的运作。他曾经用一句挖苦的说法形容德国的那些支持纯法学方法论者，是“想用汤匙来吃贝多芬的秦鸣曲”）

　　在1865年至1868年史坦在德国史突卡特（Stuttgart）市出版的《行政学》，立刻洛阳纸贵，引起德国学术界极大重视。不过，这种融合社会学方法论，又要掺杂纯法学方法来讨论现有的行政权力行使，复又需注意运作与变动，会产生哪些所需的“行政新项目”的“行政学”，显然不被德国行政法学界接受。（注：参见彼德。巴杜拉教授著：《自由主义法治国及社会法治国中的行政法》，刊载：陈新民：《公法学杂记》第2版，台北三民书局总经销，1995年，第122页。）所以，除了奥地利当时受到史坦的影响，大学将行政学列为必修，且与行政法并列外，在德国只有昙花一现的影响力。德国大学并不讲授行政学，行政法及行政学不仅是分道扬镳，且在法学界份量是前重后轻，甚至行政学且易为“社会政策”（Sozialpolitik）而成为社会学的一枝。史坦的构想可以说是彻底地失败了。（注：U.Stolleis， aaO. S. 422；但德国大学在第二次世界大战后开始成立政治系，行政学成为政治系的主要科目，行政学又获得新生了。）

　　（二）行政法与宪法的分离发展

　　在与宪法学的关系方面，由于行政法在国家法律中的份量逐渐加重，且行政法各论的种类不尽相同，一般宪法论著中已难将之全部包括在内。另一方面，19世纪中叶后，德国各邦已经历流产的1848年革命风潮，改革派的法学界人士认为，若要避免使用暴力性质的革命手段，而同样能使握有政权的王室及听其令的行政权力步向保障人权的大道，莫如致力在建立一个能严格遵循“依法律行政”的体制，以及规范行政权力的行政学。要求行政法学能“建立自己的理论”的呼声即逐渐传开。（注：例如盖柏在1865年即呼吁（S.422）行政法要建立自己的理论体系及制度，并认为行政法要跳离宪法而独立存在及发展，让宪法维持其作为规定国家权力者的权限及防止其滥权的“独立性”及“纯质性”（Reinheit）。）故行政法学可以摆脱了现实的政治的因素，独立就现存行政法律来加以探讨，也造成了19世纪中叶以后行政法学的兴起。（注：W. Mcyer—Hesemann， Methodenwandel in derVerwaltungsrechtswissenschaft，1981，S.33.）

　　三、行政法各论研究的发展

　　正如同任何法学学课发展的轨迹一样，行政法也是先由分散零落的个别行政法律，也即“各论”发展，而后，才形成总论的体系，而竟其功。1850年正是各论发展的重要起点。

　　德国第一本以行政法为专论的著作是波哲教授（Josef Poezl）继1851年出版一本《巴伐利亚宪法教科书》后，又在5年后专门就巴伐利亚行政法出版了一本《巴伐利亚行政法教科书》（Lehrbuch desBayerishen Verwaltungsrechts）。这本教科书对巴伐利亚重要的行政权力部门，如警察、财政、社会救济、军事及司法的相关法令加以讨论。在波哲著作出版后，次年，伏腾堡（Wuerttemberg）的一位行政高级专员（Oberamtmann）的名叫F.F.麦耶（Friedrich Franz v.Mayer）出版了一本《德国行政法与法律程序的概要》，1862年又把这本书修正征订发表，并冠以一个甚长的书名《行政法的原则-特别针对共通的德国法及参考普鲁士邦、巴伐利亚邦及伏腾堡最新立法及最高邦机关的重要决定》，F.F.麦耶这本书，由其书名可知其不仅是以其任职的伏腾堡邦的行政法为探讨对象，且扩及德国政治上当时最具影响力的两大邦普鲁士邦及巴伐利亚邦的行政法律，已和前述波哲之专以巴伐利亚邦行政法令来探讨的领域明显来得宽广。并且，也尝试探讨出一个德国各邦可以通用的原理，此为第一个特点；本书由标题可知其不仅参酌三邦的最新立法外，也大量参酌该三个邦最高行政机关的决定，在方法论上是一大突破。在此时期强调行政法律的重要性，来拘束行政权，故对行政机关的决定（多半是行政法规），率皆不予重视。但这些行政法规可以补充行政法律的解释及适用，且也在实际的行政运作上产生实质的规范力，实不应加以忽视。所以本书在方法论上，已经探触到行政法最重要的法源之一了。此为其特点之二；F.F.麦耶甚且进一步将各邦通行之行政法的共同原则抽离出来加以讨论。例如在本书第一章标题为“个人与国家的公法关系”中，已经探讨了国籍、公权、选举、缴税与服勤务义务、警察法对人权的限制，同时也讨论到公物法、公共机构（公营运物）的使用关系，对于公法人及地方自治法以及公用征收等措施也另立专章讨论。此外，本书最引人注目，并且被称为具有里程碑的价值系在本书的第4章，也是其作为结论的一篇标题为《总结与法规》（Allgemeine Ergebnisse und Rechtssaetze），在此篇中，F.F. 麦耶总结了他的研究结论并将其法政见解，也就是自由主义法治国的见解溶合在其行政法的见解之中。因此，本在此章节中其强调了国家不仅是一个机关，且是一个法人。国家的任务应有限度，且应尊重人民的自由权限，同时，他也讨论到了行政必须依法律为之，行政裁量的范围，公法与私法的区分，公共机构（公营造物）以及特许的企业等；甚至也已经初步提出了行政处分的概念（具体行政行为）-即行政官署在具体个案对人民有拘束力的决定等，可以说已经约略拟具了行政法总则的架构。然而，这部理应受到学术界重视的著作却因为“人的因素”而未能发挥其应有的影响力。F.F.麦耶虽然在行政机构中职位不低，且拥有贵族的头衔（von），但他并未在大学任教，没有门生学子跟随，于是也未形成一股门派，也因此，其著作并未广泛被大学引为教材，F.F.麦耶以“非学术中人”而被埋没是极为可惜之事，也是学术发展的损失，当然也是生不逢时的写照。（注：U.Stollcis，aaO.S.397）

　　随着德国在1870年普法战争的胜利，德意志帝国宪法在1871年1月1日开始施行，德国各邦国引发一场欢庆德国统一的民族主义思潮。这股思潮也传播到行政法学界，寻求一个全德共通的行政法学遂成为学界努力的目标。80年代遂有多本主要著作问世，首先在1883年，一位在德国法学重镇的耶拿大学（Jena）任教的G.麦耶（Georg Meyer.1841-1900）出版了一本《德国行政法教科书》（Lehrbuch des DeutschenVerwaltungsrechts），此书是一个标准的“各论教科书”，把国家现实的行政法分门别类地讨论，例如治安、卫生、风俗、电信、金融……，因此，本书研究的题材甚多，却失之过于杂乱，尽管在讨论这些各别的行政法制度时，他都会有一个提纲性质的说明，但只有局部性质，无法窥视行政法的全貌。

　　G.麦耶的行政法教科书既然是集中在行政法的各论方面，同时也反映出一个法学家认为有必要对当时甚多的行政法律加以整理、分析，以作为行政法学任务的学派。G.麦耶可说是这种研究个别的“实证论”派的中坚人物，也左右了当时的行政法学界的撰写方面。

　　接着在1884年沙威（Otto von Sarwey）出版了一本书名为《行政法总论》和G.麦耶同样的，这本书在德国行政法学界首先使用“总论”为书名的著作仍是基于宪法的理念，认为行政是：宪法原理所指导的国家行为，且其领域在外交行为、军事行动、内政及财政，以履行公共利益，故本书也强调法治国的概念，并主张以法律来限制警察国家时代的滥权行为，以保障人民的基本权利。此外，沙威区分了行政学及行政法，前者是研究国家概念中，哪些是属于国家行政行为的领域，而是求其理想妥善，并不以现实的国家行政行为为其任务；而行政法则以讨论国家“现实”且约束行政权运作的法规范为对象。行政法乃注重现实性，不似行政法学具有抽象性及未来性。另在行政法的内容方面，沙威将重心置于内政之上，同时，他也主张把行政权力归纳出几个必须遵守的基本原则，即法治国原则，如依法律行政等，认为行政法应该就各种不同行政行为中求其权通原理，产生总则，使得在学术上能予掌握，并为德国各邦所遵守，所以他可以说是在行政法学界和F.F.麦耶接近，不甚强调各论，而强调总论的一位先驱人士。（注：W.Meyer—Hesemann，aaO.S.13）

　　与沙威同年（1884年）间一位名叫艾佳。洛林（Edgar Loening）出版了一本《行政法教科书》（Lehrbuch des Verwatungsrechts）。格林本是一位宗教法制史教授，后对行政法产生兴趣。在本著作里他将行政法区分为行政组织、内政与行政救济三大部分。除了行政组织和行政救济乃针对德国各邦的行政组织及行政法院的制度与诉讼程序加以讨论外，其内政部分仍是依循传统的方式将个别的行政法加以讨论，例如治安警察、卫生行政、国家与经济生活、甚至医药、丧葬管理等各论的讨论，和G.麦耶同出一路。越二年，一位在普鲁士以研究行政法著名的教授史腾格出版了一本《德国行政法教科书》（Lehrbuch desDeutschen Verwaltungsrechts），这一本厚达495页的著作，以三分之二的篇幅讨论下述问题：行政法与其他法律以及与行政学的区分、行政法的法源、公法权利、公物法；并对国家行政及地方行政之组织、行政官署的组织及行政行为法-例如警察命令、处置（Verfuegung）、行政合同、咨讯、许可，以及行政强制与行政救济等等，因此，已经明显构勒出行政法总论的架构，在剩余的三分之一部分史腾格也不可避免地将实证行政法各论加以讨论，但省却许多细小的技节问题而提纲挈领地讨论行政实证法制度与理论依据。由史腾格书中对于总论部分的重视以及在各论中重视各种行政法制度的原则性，而不斤斤于技节法令的描述，对下一位集行政法大成的奥托。麦耶（Otto Mayer）的理论影响甚巨。

　　四、集行政法发展大成者-奥托。麦耶

　　（一）行政法总则的出现

　　德国行政法学在经过50年来积极的发展后，直到1895年时任史特拉斯堡大学Strassburg）教授的奥托。麦耶，出版了一部上、下两册《德国行政法》（Deutsches Ver-waltungsrecht），可说是达到本世纪行政法研究的最巅峰。

　　出身在1846年的奥托。麦耶，本是研究罗马法，自1882年开始在史特拉斯堡任教，教授法国民法与国际私法。由于对法国法的深入了解，他在1886年参考了法国的行政法，撰写了一本《法国行政法原理》（Theorie des franzoesischen Verwaltungsrechts）一书，开始挤身行政法学者之林。这本仿效私法体系所撰就的《法国行政法原理》，摒弃了当时资深的行政法学家们所撰写的行政法教科书的风气之以行政法的各论为撰写对象，反而，以“纯法学”的总论方式讨论法国的行政法，马上引起一些同行界重视。奥托。麦耶似乎食髓知味，同时也体会出德国行政法学乃一个尚未开垦的处女地，不能和当时已颇上轨道的民法及刑法学相比拟，因此，他产生了一个提升德国行政法学的抱负。（注：奥托。麦耶在1888年撰写的《公法契约的学说》（Zur Lehre vomoeffentlich—rechtlichen Vertrag）时曾说：如果行政法学要和它其他的“老姐妹”（指民、刑法学）有同等的法学原理，那么就必须要把国家行政发展出一个独特的法律制度不可，且此制度只有人民对国家的权力与服从的关系而已；说明麦耶的行政法学是集中在干涉行政之部分。）故在自出版《法国行政法原理》之后，反而将研究兴趣由私法转向行政法。恰巧在1888年一位著名的德国刑法教授宾丁（Karl Binding）欲编纂一个《德国法学全书》，宾丁看中了这位行政法学的新秀奥托。麦耶，并请其执笔撰写一本适合统一后的德意志帝国行政法。麦耶接受委托后经过7年的努力终于完成此《德国行政法》一书，分为总论的上册与各论的下册。麦耶的行政法下册虽然名为“各论”，但却不像一般的各论是分级的讨论各种行政权事项，而是分章讨论警察权、财政权、公物，特别债权法及有权力能力之行政等，易言之，在史腾格一样也是针对特殊形态的行政权力行为来探究，同时具有撰写该种行政权力运作的“总则”原理。不过，具有影响力的仍是其上册。

　　奥托。麦耶行政法总论的上册，专以各行政法所共通的原理为讨论对象，不针对个别的行政权力，也是迄今为止第一本以宏观角度，并且采拮已较为发达的私法的研究方法来讨论行政权的运作。就后者而言，恐怕麦耶也斟酌了德国在民法立法典方面的丰硕的成就。（注：虽然早在1814年即有产生该否仿效法国1804年之民法典制定一部德国民法典的争议，但迟至1888年终于创立出第一个版本，事后迭经三易其稿，终于1896年完成三读程序，并定于1900年开始实施。奥托。麦耶在撰写行政法总论时正值德国民法完成立法的最后阶段，也对此德国立法的伟大成就自也影响了麦耶的理论架构。麦耶在其大作的序言中也屡屡提及他援用不少民法的用语及概念来补行政法的不足。）奥托。麦耶在上册的《德国行政法》中首先讨论警察国家的概念与法治国的原则，麦耶以法学的角度讨论警察国家的概念，特别是举出了警察国家已发展出将国家视为一个“国库”的法人组织，也使得国家由专制国家递嬗到现在的法治国家有一个过渡阶段。此外，奥托。麦耶也分章讨论行政法的基本原则为“依法律行政”，同时揭示出一个至今仍为行政法最重要的所谓“比例原则”（Verhaeltnismaessigkeitsprinzip），强调行政权力对人民的侵权必须符合目的性，采行最小侵害以及追求公益应有凌越私益的优越性；开创出行政处分（行政具体行为）的概念，且成为本书最重要的一章，举凡行政处分的构成要件附款、撤销等，皆有充分的讨论；行政法的法律关系方面，提出了影响后世甚为深远的所谓“特别权力关系理论”，此理论迟至1972年才由联邦宪法法院加以宣告违宪，失去学术价值。另外，本书也提及公法权利、行政法法源及公权力对人民财产的侵害，例如对财产的公用征收等等。因此，已经涵盖了国家行政权最重要的部分。特别是其创立了不少行政法学仍陌生的名词-最明显的为行政处分-更是与后来行政法学发展甚大之影响。

　　（二）奥托。麦耶对学术界的影响

　　奥托。麦耶出版这本《德国行政法》后声誉鹊起，1902年被聘请莱比锡大学担任行政法学教授。在此德国最重要的法学重镇，使得奥托。麦耶成为德国首屈一指的行政法学大师，也因此，此自大作问世后，几乎撰写《行政法总论》已成为德国行政法教科书的同义词，行政法学研究的重点及大学讲授行政法的内容已朝向总论，而不再专注各论。本世纪以来，麦耶的门生不少，对其学说的阐扬不遗余力。例如1911年起出版了8个版本《德国行政法体系》的Fritz Fleiner教授及1928年出版3个版本《行政法论》的Walter Jellinek，都是把麦耶的理论加以补实，成为行政法大师。流风所及几乎没有一本行政法教科书不依赖奥托。麦耶的“格式”来论就行政法的原理。直至1924年他逝世为止，此巨作共经三次版本修正，成为经典之作。故奥托。麦耶被称为古典德国行政法学的开山始祖，实在是实至名归。

　　奥托。麦耶的巨作不仅对于德国行政法的发展有重大影响，甚至对亚州行政法的影响也毫不逊色。如中国在20、30年代行政法学萌芽时，几乎都依据日本行政法著作来撰写，（注：例如1925年白鹏飞出版的《行政法总论》（上海商务印书馆），即是大量参考其老师日本的美浓部达吉的著作而成。另一位也是留日出身的朱章宝于1931年出版的《行政法总论》（上海商务印书馆），基本上其格式也同于白氏的著作。参见陈新民：《行政法学的拓荒者-浅介几本早年的行政法教科书》，载《公法学杂志》第263页以下。）而日本行政法的理论指导者系日本东京帝国大学美浓部达吉教授，他在大正13年（1924年）出版了《行政法撮要》，即是参考甚于仿效奥托。麦陈的《德国行政法》而成。因此，直至今日，一般日本行政法的教科书-尽管内容与立论有所改变-但行政法总论的基本架构，例如，行政处分、依法行政原则、行政强制、公用征收等等，仍未有太大的改变。

　　至于早年自日本承继德国行政法的台湾行政法学界，由50年代初期的林纪东教授的行政法教科书至目前，也大体上维持奥托。麦耶所订下的架构。由于台湾和日本相当程度可说是继受德国法，以一位外国法学者的著作能影响台湾法学界如此深远，恐仅有奥托。麦耶一人也。

　　五、行政法学科在大学的独立讲座

　　行政法在19世纪中虽然已经独立成为学术界讨论的课题，但是行政法仍然类同法院法（司法权）或国会法（立法权），是宪法学的一个构成内容而已，因此，大学内鲜有将之视为一门学科并延聘教授讲授者。（注：极少数的例子，例如1844年杜宾根大学（Tuebingen）曾设立一个行政法讲座，延聘Hoffmann教授担任新开设的行政法讲座，但并没有维持多久即撤销。）随着行政法律的增加，也为了保障人民的权利不受行政滥权侵害，且律师及法官也需要行政法的专业知识，呼吁大学讲授行政法及行政法列入国家考试的呼声一直不断，特别是进入60年代以后行政法院纷纷成为行政救济的主要审理机关，如1863年巴登邦（Baden）公布行政法院组织法，1875年普鲁士邦及1878年伏腾堡与巴伐利亚邦皆公布类似的法令。不久，几乎各邦也成立了邦行政法院，使得行政法院成为国家正常的司法体系之一，监督着行政权力依法行政。因此，行政法成为大学教学科目的时机已趋成熟。首先，普鲁士邦在1880年通过大学改革法案，将行政法列为大学法学院独立的讲座，与民法、刑法、宪法、诉讼法等同。前述的史腾格教授就是普鲁士邦新治实施后第一位担任行政法讲座的教授。自1881年开始，海腾堡大学、杜宾根大学、慕尼黑大学等都设立行政法的讲座。至此，行政法学开始进入学术殿堂，成为学校授课以及国家考试的课目。（注：W.Meyer—Hesemann， aaO. S. 12）

　　六、结论

　　由上文讨论，吾人可得到大致的结论，德国19世纪行政法学发展的步骤，重点集中在中叶以后。在19世纪前半期，行政法仍只是宪法学中附带讨论的课题。故行政法学仍包括在宪法学的范围之内，也因此行政法学饱受宪法学原则-即自由主义法治国原则的薰陶，当然也塑造了行政法学日后的理论体系-例如依法律行政。

　　次而，行政法学自宪法独立发展、行政学的兴起与衰落，当时行政法律大量出现，需对这些法律作专门、精细的研究，遂产生“纯法律式”研究行政权运作的需要。60年代行政法各论的研究尉为风潮。可知，由行政法实证制度的开始，使得法学和实际的行政权运作相互联系，正是行政法学发展的契机。令人注目的是在80年代德国行政法教科书“百花齐放”，这和1881年起各大学将行政法作为法学的主要课目并作为国家必考的课目有密切关系。当然，掩藏在讲授行政法以分析日益繁复的行政法律体系的现实必要性之后，是德国学术界谋求建立统一德国行政法的民族主义热潮。最后，是由奥托。麦耶的《德国行政法》的出现，才将此半个世纪的行政法学发展推上了最高峰。然而，到了上个世纪末，尽管行政法已进入大学殿堂，且行政法教科书也佳作屡出，但是学界见解人言人殊，并无定见。至于具有压倒性影响力的奥托。麦耶著作也来得甚迟，故19世纪后半叶，德国行政法学界的见解对于德国行政法实务（审判）界并没有太大的影响。（注：R.Smend，Der Einfluss derdentschen Staats. und verwaltungsrechtslehre des19.Jahrhunderts auf das Leben in Verfassung und Verwaltung， in：Staatsrechtliche Abhandlungen，1955，S.342）故19世纪中叶以后的德国行政法学可以说是处于酝酿期，且大多数的政治学著作没有采行“纯法学”方式，也未探究出对行政权有拘束力的原则，来作为行政法学的主要研究任务。（注：例如德国行政法学一个重要的原则是德国普鲁士邦高等行政法院在1882年6月14日判决一个名为“十字架山”的案件。本案是针对一家申请建房案，因位于柏林市北郊之十字山，房屋建成后会妨碍居民观看到市区的胜利纪念碑，故市府不予建筑执照。法院迳自援引普鲁士一般邦法（ALR）的相关规定，否认市府可以依循概括的警察法公益条款来限制人民之权利。这个德国行政法学史上重要的判决公布时，德国行政法学界并未有权威的见解供法院参酌，而是法院独立的判断，行政法学界对行政法院实务的无影响力，可见一斑。）因此，奥托。麦耶的著作已经为本世纪的行政法的发展奠定下一个坚实的基础。（注：尽管他的行政法只局限在公权力的“干涉行政”方面，以今日的眼光来看不无保守之嫌，但这也是反映当时的自由主义理念所致，故后世学界并不以此来苛责他。）也说明了一个完整的行政法的总论体系是朝向周延的行政法“总则法典”的立法必经途径，吾人观乎德国在1976年完成了《联邦行政程序法》，便是在奥托。麦耶行政法总论的理论基础上，再经过80年学界的努力钻研后，学理成熟才构建的一个宏伟的法典，也让我们知道法学是一个渐进的学门，每个进步的立法一定要花上许多法学者的心力与创思。“前人栽树后人凉”正是贴切的写照。

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