应尽快制定《学校法》

发布日期：2004-02-10 文章来源：互联网

　　一桩发生在辽宁的禽兽教师在课堂上强奸、猥亵6名小学女生的恶性案件，再一次引发了关于制定《校园法》的争论。一些媒体还专门为此展开讨论。许多社会评论人士都强烈呼吁制定一部《校园法》，以有效遏止发生在学校、越来越多的伤害中小学生的恶性案件。个别评论人士也认为，仅有校园立法是不够的，关键在于加强现有法律的实施。也有从其他角度进行思考和探讨的，认为应该改革学校的管理体制，使学生既是受教育者又是对学校和教师工作的监督者，学生对教师不必言听计从。法律专家则断言，我国不可能制定一部《校园法》。

　　其实，关于制定《校园法》的呼声早在几年前就已经出现了，2000年8月22日《中国教育报。文化周刊》头版头条曾刊载长篇文章《呼唤<校园法》。时过近三年，《校园法》的制定仍遥遥无期，甚至也没有制定这样一部法律的任何迹象。这是为什么呢？是立法者麻木不仁、对社会呼声听而不闻、无动于衷，还是制定校园法的时机不成熟？当然，立法问题是不能凭感觉的，更不能“跟着感觉走”，任何立法活动都必须建立在理智和理性的基础上。在教育方面要立什么法，关键要看我国教育法体系中缺什么法。

　　本文拟从明确我国现阶段存在的主要教育社会关系入手，在分析我国现有教育法律法规及其作用领域的基础上，探讨我国教育法律体系中存在的法律“空白”，从而有针对性地提出教育立法的设想和建议。

　　一、当前我国主要存在哪些教育社会关系

　　从法理上讲，一部法律的产生与存在主要取决于它所调整的社会关系。教育法律法规也不例外。那么我国主要存在哪些教育社会关系呢？在我国，宪法规定，公民有受教育的权利和义务。教育活动中的最基本的主体是教育者和受教育者，国家的身份则是管理、监督和调控者。这样就至少产生了三个方面的教育社会关系：国家与教育者之间的关系、教育者与受教育者之间的关系以及国家与受教育者之间的关系。但由于教育类别和教育者的差别，又进一步出现了一些更加具体的教育关系，如义务教育关系、高等教育关系、职业教育关系，公办教育关系、民办教育关系等，由此形成了错综复杂、相互交叉和交错的各类教育关系。不管如何复杂，在教育关系中，国家、学校、教师和学生这四个基本主体是不可缺少的。对重大的教育关系，都需要国家制定相应的法律法规进行调整，从而确保其关系各方的权利和义务，保证教育秩序的稳定，促进各级各类教育的健康发展。

　　二、我国现有的教育法律法规及其作用领域

　　我国现有的教育法律法规主要有：《义务教育法》（1986年）、《教育法》（1995年）、《职业教育法》（1996年）、《高等教育法》（1998年）、《民办教育促进法》（2002年）、《教师法》（1993年）。另外，还有国务院的一些配套行政法规，如《义务教育法实施细则》、《教师资格条例》等，教育部的配套规章主要有《教师资格实施办法》、《学生伤害事故处理办法》等。它们共同构成我国当前教育法律体系，其中上述六部法律构成了当前我国教育法律体系的基本框架。

　　《教育法》是教育法律体系中的基本法，作为教育法体系中的“宪法”，规定国家教育方面的基本政策和大政方针，原则性比较强，对全部教育法律法规起统帅作用。

　　《义务教育法》、《职业教育法》和《高等教育法》的设计，显然是适应基础教育、职业教育和高等教育这三大教育类型制定的。《义务教育法》规定国家、学校、家庭和学生个人在义务教育中的权利和义务，但主要是国家和政府责任，因为义务教育对国家来说也是一种义务和责任。《职业教育法》和《高等教育法》则分别规定国家对职业教育和高等教育的基本要求，规定相应的教育方针和发展方向同时也比较原则地规定学校和学生在教育关系中的权利义务。当然，从逻辑上看，这三大教育类型的划分并非建立在同一标准之上，类别和层次上有些混乱。

　　《民办教育促进法》则是从举办者的角度，为了促进民间办学而制定的，调整民间办学的基本关系，规定国家对社会和民间办学的基本政策，以及相关各方的权利义务关系。

　　《教师法》则是针对教育者之一的教师制定的，主要规定各级各类学校中教师的资格要求、教师的权利和义务。

　　国务院制定的教育行政法规和教育部发布的教育行政规章，均属于配套实施性法规文件，具有从属性。

　　三、我国教育法体系中还有哪些法律空白

　　从以上的分析，我们可以看出，在三大最基本的教育社会关系中，关于国家与教育者关系和国家与受教育者关系的法律是非常健全的，从《教师法》的内容来看，也主要是涉及国家对教师资格的认定及相关制度，是宏观管理方面的一部法律。而调整教育者与受教育者关系的法律法规则非常薄弱和欠缺。

　　教育者与受教育者的关系主要涉及微观教育管理及教育活动运作过程中各方的权利和义务。尽管上述教育法律也在不同程度上涉及这些方面的规定，但总的来讲，都是从宏观上规定的，条文过于简单、原则和笼统，可操作性不强，更有许多领域无法涉及到，造成明显的教育领域的法律“真空”。如学校对学生的管理权性质、学校与学生的关系内容等等，这些都是微观层面的重大而基本的法律关系，它直接涉及到学校权力、学生利益和教师利益的保护问题。由于学校管理权的性质不明，学生对学校的处分即使有异议，也没有法定的救济渠道，学校管理权成为没有正常监督的法外之权。另外，由于学校与学生之间的权利义务内容没有法律上的明确规定，也使学校在许多事情上感到不知所措，从某种意义上讲，近来频繁出现的校园恶性案件，其根本原因就在于学校对学生的责任不明确，造成知情不举，从客观上怂恿了犯罪分子的嚣张气焰，教训是极为深刻的。

　　尽管为积极预防、妥善处理在校学生伤害事故，保护学生、学校的合法权益，教育部于2002年制定了《学生伤害事故处理办法》，明确规定了学校、家庭和学生在学生事故中应承担的法律责任，但由于它的法律效力比较低，仅属于部委规章层次，大大地限制了它的实际作用的发挥。

　　因此，我国目前应该针对教育法体系中存在的法律空白，制定一部法律，主要规定各级各类学校在教育关系中的地位、作用及应承担的各种法律责任，调整学校与学生、学校与教师的权利义务关系，使学校权力纳入法律的监督范围，让学生和教师对学校处分及其他管理行为有异议时，有明确而畅通的法律救济渠道。

　　四、应尽快制定《学校法》而不是《校园法》

　　填补这个法律空白所需要的法律，其实并不是现在人们普遍呼吁的《校园法》，而应该是《学校法》。因为学校是教育关系中的重要主体，它上与国家相联系，左右与社会发生关系，对内与教师和学生发生关系。学校才是完成国家教育教学任务的重要主体，它是实现教育方针的重要的组织者和实施者。而作为学校教育载体的“校园”仅是物化的东西，它无法承载如此众多的教育教学任务，校园仅可以作为教育关系中的客体而存在，与它相联系的社会关系是单纯的和有限的。如果制定《校园法》，它的调整对象和范围远远不及《学校法》更为广泛和深远。

　　其实校园出现淫幼案，仅仅是学校问题的一个方面。其主要原因是学校对小学生自我保护教育的缺失，对学生考试考核的方式和标准存在重大缺陷。可以说，我们现在的学校教育仍然在不同程度上扼杀学生的个性和创造力，客观上培养了他们亦步亦趋、唯唯诺诺的保守人格。学生对教师言听计从，而学校对学生反映的问题，多因为学生的年龄小而不信以为真，只信教师，不信学生。而为什么会出现这种情况呢？根源在于，在法律上，学校应对学生承担的安全职责和义务规定不明确，学校在管理学生中的角色定位模糊。

　　近来不断反映出来的学校问题还有更为深刻的内容，就是学校权力的性质问题。之所以出现学生因怀孕被开除而起诉学校被法院驳回的现象（给人以“法外治权”的印象），是因为学校权力目前还是一个比较模糊不清的概念，哪些是自治权、哪些是法律授权，如何监督，都不明确。这也造成学生在学校遭受侵害，而学校仅仅作为旁观者而存在，大大减弱了学校的责任意识。学校错误地认为，在校园发生违法犯罪案件，纯是执法部门的事情，至于执法部门能否及时发现予以打击和制裁，也与学校无关，于是在有的学校发案后并没有积极主动地报案，而采取不管不问、视而不见、充耳不闻的无所谓态度，使违法犯罪行为得不到制裁，犯罪分子长期逍遥法外。

　　现在迫切需要对学校与教师、学校与学生的关系进行明确定位，理顺各方的权利义务关系。学校职责明确了，也就可以更好的起到保护学生合法权益的作用。而这样一部法律只能是《学校法》，而不能是《校园法》。

　　总之，从我国目前教育法体系来看，迫切需要制定一部《学校法》，以进一步明确各级各类学校在教育中的法律地位，明确学校权力的性质，规范学校在实施教学各个环节的行为，对学校与教师、学校与学生的关系进行准确定位，明确学校在教育管理中对教师和学生所应负的责任，将学校这块“法外之地”纳入法律轨道，改革目前的学校与教师、学校与学生地位明显不平等的现状。只有学校、教师和学生各方的行为更规范了，责任更明确了，才能从根本上解决目前存在于学校教育中的各种问题，包括人们反应强烈的中小学生频遭侵害的问题。

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