秦皇岛市政府生态责任问题研究

摘要：党的十八大以来，我国在生态文明建设方面取得了积极的进展。但在2018年1月16日，秦皇岛市的金梦海湾由于生态环境逐渐恶化被焦点访谈曝光。金梦海湾绿潮、赤潮频发，生态环境逐渐变差，秦皇岛市政府本身作为公共权力的拥有者、公共利益的代表者和公共责任的承担者，这从客观上要求它在生态环境保护中的责任不可推卸，但显然秦皇岛市政府在生态环境保护中的责任并没有如愿履行，存在生态责任承担主体地位缺失、生态服务及产品供给不足、决策和执法不当、生态环境监管不到位等问题，本文将从培养地方政府生态责任理念、完善地方政府生态制度供给、强化决策与外部监督机制这几方面来健全秦皇岛市政府生态责任的承担。
　　关键词：生态文明建设；生态环境；生态责任
秦皇岛市政府生态责任问题研究
　　第1章绪论
　　研究该课题的依据在于近些年来，我国经济发展迅速的同时，我国环境污染问题却频发、生态退化形势严峻，这无疑会阻碍我国经济社会的可持续发展。特别是党的十八大以来，大力推进生态文明建设，生态环境保护成为新时代的要求。面对中国现存的生态环境问题与美丽中国建设存在的冲突这一困境，地方政府作为责任承担的主体，它的生态责任必然不可以推卸，但是在实践中一些地方政府的生态责任并没有如愿履行，如2018年1月16日，河北秦皇岛市的金梦海湾在国家海洋督察组对河北的反馈中就被点名批评。
　　研究本课题具有重要的理论意义与现实意义。（1）理论意义：秦皇岛市生态责任问题，是地方政府生态履行普遍存在的问题，生态责任是我们这个新时代赋予责任政府的一个全新的内涵，生态责任是政府政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的延伸。通过对秦皇岛市政府生态责任问题的研究，可以从整体上把握地方政府在生态环境保护以及生态文明建设这个大背景下实践的现状以及存在的问题，从而促进地方政府生态责任的履行，对于完善与地方政府生态责任承担相适应的理论研究具有十分重大的意义。（2）现实意义：研究秦皇岛市政府生态责任问题，把地方政府的责任与生态文明建设的职能联系了起来，尝试协调地方政府经济发展与生态环境保护的矛盾，从而可以有效地改善我国目前存在的环境问题，促使政府更好的履行生态责任，有利于扫除我国经济社会可持续发展的障碍，有利于推进生态文明建设，推动人与自然和谐发展，建设美丽中国。
　　本课题国内外研究动态。关于地方政府生态责任，（1）国内研究动态：受经济发展过程的影响，我国关于地方政府生态责任的研究相对于国外来说起步较晚。从中国知网收录的学术性期刊文章来看，以政府生态责任为关键词，共有272条检索结果。我国最早开始对政府生态责任进行研究的是1997年在《城市环境与城市生态》期刊上发表《县政府的责任与生态建设的理论及实践》一文，文中提出县政府应承担建设生态县的责任。[1]关于对政府生态责任内涵进行的解读，其中颇有影响力的学术性文章则是有黄爱宝学者发表的《责任政府构建与政府生态责任》一文对政府生态责任进行了较充分的解释。[2]再有，于洪波学者发表的《基于生态文明建设视角的政府生态责任内涵解析》一文也对政府生态责任的内涵进行了充分的解释；关于生态政府构建的背景，黄爱宝学者发表的《生态型政府构建的背景动力》一文，对其进行了分析，认为生态政府的构建生态型政府的构建是应对生态环境问题日益迫切的需要，是顺应生态文化意识不断觉醒的需要,是回应与引领生态政治运动蓬勃兴起的需要，是保障与促进生态经济模式逐步发展的需要,也是追求与实现政府改革创新根本目标的需要；[3]关于政府生态责任承担缺失以及解决路径，谢中起、吕丰明学者发表的《生态责任：责任政府的生态之维》一文对其进行了探讨。（2）国外研究动态：同样受经济发展规律的影响，西方国家较早经历了工业革命，因此也就较早受到环境问题的困扰，环境保护意识也就比中国起步早。其实早在1962年当时西方还未经历工业革命时，蕾切尔•卡逊在《寂静的春天》一书中就已经提到环境问题，提出农药危害人类环境。[4]之后有丹尼尔•A•科尔曼在《生态政治：建设一个绿色社会》一书中认为环境破坏的原因根源于人类事务的政治之中，解决措施自然也要在其中寻找，他认为生态环境问题的改善与解决，需要通过确立生态责任、环境正义等价值观，实行生态型政治战略就是其中一个比较有效的解决方法。[5]再有托马斯•彼得森在《环境作为政府责任的一个挑战——以欧盟水框架指令为例》一文中突出强调了生态责任的重要性，指出政府应该履行三大基本责任，第一是维护法律秩序，第二是推动经济发展，第三就是保护生态环境。
　　本课题的研究内容主要分为四大部分。第一部分主要介绍秦皇岛市政府生态责任问题的实证研究，从河北省秦皇岛市金梦海湾生态环境恶化事件引入，分析目前秦皇岛市政府生态责任承担存在的问题。第三部分针对存在的问题，阐述秦皇岛市政府生态责任承担存在问题的原因。第四部分提出健全秦皇岛市政府生态责任承担的有效路径。
　　在本论文采用的研究方法是文献研究法和案例分析法。文献研究法，通过搜集与整理与本文相关的报纸、期刊以及学位论文等资料，获取与本文相关的知识，为本文的思路展开奠定基础。案例分析法，本文将以“河北省秦皇岛市金梦海湾生态环境恶化事件”为案例，进一步对秦皇岛市政府应承担的生态责任做出阐述。
　　第2章地方政府生态责任内涵及相关理论基础
　　2.1政府生态责任基本概念及特征
　　2.1.1责任政府与政府生态责任
　　责任政府是政府的一种模式，是现代民主政治发展的结果。张成福教授认为，责任政府要求政府承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任责任政府意味着政府也需要积极地回应公民、满足和实现公民的提出的正当要求,，同时,责任政府相应着也意味着一套对政府的控制机制。[6]因为政府的权利真正来源于人民，人民有权对公共权力的行使者提出控诉，使公共权力的行使更加符合人民的意愿与要求，所以政府必须履行好其应该承担的责任。
　　政府生态责任是政府应该承担的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任的延展，是面对资源日益紧缺、环境污染问题频发、生态退化的严峻形势而对政府责任提出的新的要求。政府本身作为公共权力的拥有者、公共利益的代表者，公共责任的承担者，这从客观上要求它在生态环境保护中的责任不可推卸，必须履行好主体责任。政府生态责任是指，政府基于生态整体性思维，在推进经济发展、社会发展的过程中，重新审视人与自然的关系，自觉地把自然生态纳入一切社会经济活动之内，维护经济、社会和生态环境的整体协调的职责，以及要承担未履行责任的相应后果。[7]
　　2.1.2政府生态责任特征
　　政府生态责任具有时代性，生态责任是面对资源日益紧缺、环境污染问题频发、生态退化的严峻形势而对政府责任提出的新的要求，是由生态文明建设的阶段性特性决定的。政府生态责任具有整体性，是一种整体性责任，政府生态责任的履行不是单靠环保部门就能实现的，需要各相关部门的协调与配合。
　　2.2相关理论基础
　　2.2.1公共产品和市场失灵理论
　　生态环境是典型的公共产品，其具有一般公共产品的特性。公共物品具有三个不同于私人产品的特性，第一是效用上的不可分割性，将其放到生态环境中，就是说生态环境是向整个社会提供的，社会成员可以共同消费以及受益它，生态环境的效用是可以让社会的全部成员所共享，不可以将其分割成若干部分；第二是在受益上公共物品具有非排他的特性，意思就是当某个人或组织消费或使用生态环境时，不影响其他的个人或组织同时使用生态环境，也不会影响其他人消费该生态环境的数量，更不会使生态环境的质量下降，影响其他人使用；第三是获得上的非竞争性，当某一个人或者组织享用生态产品时，生态产品也并不排斥其他人或者组织同时享用它。[8]正是由于生态环境资源具有公共产品的这些特征，不可避免的要按照公共物品的这种逻辑运行，因此，当在生态环境破坏和保护的过程中将外部性会不可避免的出现，发生市场失灵的现象。这也就决定了政府完全有必要介入生态领域来弥补市场配置资源的不足，主动承担起保护生态环境的责任。[9]
　　2.2.2生态可持续发展理论与生态文明建设理论
　　生态可持续发展理论要求我们在推进社会进步和经济发展的同时，必须关注自然，与自然的承载能力保持协调，突出强调环境保护的重要性。
　　目前我国经济迅速发展，可生态环境问题却愈发严重，出现诸如资源日益紧缺和生态恶化的问题，面对此严峻局势，党的十八大提出“大力推进生态文明(https://baike.baidu.com/item/%E7%94%9F%E6%80%81%E6%96%87%E6%98%8E"\t"https://baike.baidu.com/item/%E7%94%9F%E6%80%81%E6%96%87%E6%98%8E%E5%BB%BA%E8%AE%BE/blank)建设”的战略决策，提出必须树立尊重自然、顺应自然和保护自然的生态理念，应该把生态文明建设融入经济建设、政治建设、社会建设以及文化建设各个方面和全部过程，努力建设美丽中国。十八届三中全会进一步提出，建设生态文明，要用制度保护生态环境，加强制度建设。十九大进一步推进此战略，提出人与自然是生命共同体。生态文明建设理论的提出使处于主体地位的地方政府介入生态责任承担成为必然。
　　2.3本章小结
　　本章主要介绍了地方政府生态责任的基本概念以及相关理论基础，即公共产品和市场失灵理论以及生态文明建设理论，这些理论使地方政府介入生态责任承担成为必然。为下文分析秦皇岛市政府生态责任缺失、秦皇岛市政府生态责任缺失的原因以及寻找解决路径奠定了基础。
　　第3章秦皇岛市政府生态责任问题实证分析
　　本章将分析秦皇岛金梦海湾生态环境恶化的具体原因，找出问题的根本所在，从而引出秦皇岛市政府生态责任承担缺失。
　　3.1河北省秦皇岛市金梦海湾生态环境恶化问题
　　3.1.1事件撩影
　　党的十八大以来，我国在海洋生态文明建设方面取得了重大的进步。但在2018年1月16日，秦皇岛市的金梦海湾被焦点访谈曝光，原因是在2017年国家海洋督察组对河北的抽查过程中，发现金梦海湾近些年生态环境恶化显著，对金梦海湾进行公开点名批评。金梦海湾位于秦皇岛市海港区，曾经生态环境优美，旅游资源丰富。但是近几年，金梦海湾的生态环境逐渐明显变差，赤潮、绿潮现象频发。根据国家海洋部门的监测显示，金梦海湾在2012年以前，从来没有发生过赤潮。但是在2013年到2017年这五年间，金梦海湾赤潮发生时间由最开始的每年8天上升到30多天，2015至2017年更是连续三年发生绿潮，金梦海湾内生态环境正在逐渐恶化。
　　3.1.2海湾生态环境恶化的原因分析
　　（1）海岸工程项目的影响
　　海湾的填海造陆工程项目、水工建筑、造田造堤等都会导致潮汐流速的变化及波浪运动，从而造成淤积，影响海洋的生态平衡。[10]不科学的造田造堤、填海造陆会带来水动力等问题，导致水质下降。金梦海湾生态环境恶化如此之快，究其主要原因，就要从修建海螺岛说起，海螺岛项目是由秦皇岛秦皇旅游文化投资有限公司从2013年10月开始修建的，秦皇旅游文化投资公司在没有办理任何用海手续的情况下，为了缩短工期就修建了一条临时通岛路。据调查，按照金梦海湾洋流的运动方向，海水要通过汤河入海口入海，可是正是因为这条路的修建，从而阻挡了海水的流动方向，导致该片金梦海湾这片海域的水动力减弱，引发赤潮、绿潮，直接造成了金梦海湾生态的破坏。
　　（2）陆源污染
　　陆源污染主要来自生活污染源和工、农业污染源等。[11]由于海洋的地势是比较低的，所以由陆地产生的污染物大部分都会直接进入海域。近些年来，秦皇岛旅游业发展迅速，金梦海湾游客量猛增，金梦海湾污染负荷变大，而且，海湾附近伴随着房地产的开发，大量居民入住，也会伴随产生大量的生活垃圾。再有，秦皇岛的代表企业中阿化肥，位于海港区建设大街，该行业从原材料到产品生产加工的整个过程，都会产生大量的污染物，污染物将会排入江河或者通过地表径流最终入海，这些都是金梦海湾生态环境恶化的缘由。[12]
　　金梦海湾生态环境恶化确实是工农业污染源、生活污染源以及一些海岸工程项目等造成的。但追究到底，社会公众、企业不是责任主体。秦皇岛市政府本身作为公共权力的拥有者、公共利益的代表者，公共责任的承担者，政府理应引导企业承担生态责任，健康绿色生产，理应在全社会倡导保护环境，强调公民的生态环境保护意识。说到底，海湾生态环境恶化是当地政府生态责任缺失的结果，地方政府生态责任主体意识不清，地方政府生态环境监管不到位。海螺岛临时通岛路的决策涉及海域生态环境问题，该项目决策前，地方政府相关部门应组织相关专家学者对其进行环境评估，然而并无；而且，海螺岛临时通岛路本身就是一个临时项目，是为了减少船舶施工对现状旅游业的影响，提高施工效率缩短施工工期而修建的，按照协议规定，该工程应当于2015年6月前拆除，然而至焦点访谈曝光之前，该条通岛路仍然没有被拆除。可见，地方政府为追求短期经济效益，而弱化了其应该承担的督促秦皇旅游文化投资有限公司执行拆除临时通岛的监管职能。
　　3.2秦皇岛市政府生态责任缺失的具体表现
　　从上述秦皇岛金梦海湾生态环境恶化案例中，我们不难看出秦皇岛市政府在生态责任履行方面确实存在问题，市政府为了追求短期经济效益，不惜牺牲生态环境。这根源于秦皇岛市政府生态责任的缺失，其具体表现为以下几个方面。
　　3.2.1市政府角色认识偏差，主体地位缺失
　　一直以来，我们对生态责任承担者的界定都局限于企业和社会公众。当我们谈及生态环境污染、生态环境保护以及生态责任我们首先想到的是企业和社会，而政府的生态责任主体地位却被我们忽视。长久以来，地方政府对于生态责任承担的角色认知也存在了偏差，政府通常只负责履行生态环境管理和生态环境监督的职能，再通过制定和实施一系列的环境政策，又或者是通过一些强制性的惩罚措施来出现处理的生态环境破坏问题。秦皇岛金梦海湾生态环境恶化后，秦皇岛市政府督促秦皇岛秦皇旅游文化投资有限公司拆除临时通岛路，据资料显示，在2018年1月25日，启动了临时通岛路的拆除工作。在这一过程中，其实始终强调的是企业生态责任承担的主体地位，秦皇岛市政府并没有将自己视为第一责任方，这直接导致其对生态环境问题的漠视。如上面所讲，生态产品是典型的公共产品，所以在生态环境保护与生态环境破坏的过程中将不可避免的出现市场无法协调的现象，即无法通过市场进行合理配置，这也决定了市政府的在生态责任承担中的主体地位。
　　3.2.2生态服务及产品供给不足
　　秦皇岛市政府生态责任缺失的表现之一就是生态服务以及生态产品的供给不足。[13]如上面所讲，生态服务与生态产品是典型的公共产品，所以生态环境无法通过市场来合理配置资源，比较容易发生“市场失灵”的现象，所以生态服务及产品需要由市政府进行供给。而且，政府与公民之间又存在委托代理关系，公众有权享受政府提供的健康优质的生活环境。秦皇岛金梦海湾曾拥有清澈的海水、柔软的沙滩，本是公众能够享受的一个健康的生态环境，秦皇岛市政府理应采取措施保护海湾生态环境，为公众提供这个优质的生态产品，但事与愿违，海湾目前赤潮、绿潮严重。
　　3.2.3决策不当与执行力缺失
　　秦皇岛市政府在对可能涉及对生态环境造成损害的项目进行决策与审核时，应组织相关专家学者进行环境评估，经评估对生态环境无影响的项目，市政府对项目予以支持；对生态环境有一定影响的项目应谨慎决策，不能只顾经济利益，而盲目决策。河北省秦皇岛金梦海湾生态环境污染案例就体现这一点，秦皇岛市政府相关部门在对秦皇岛秦皇旅游文化投资有限公司修建海螺岛临时通岛路这一方案进行决策审核时，就忽视了该项目对海域生态环境可能造成影响，予以错误支持，最终酿成海湾生态环境恶化，引发赤潮、绿潮。此外，秦皇岛市政府在对涉及生态环境问题的项目进行行政执法时，与污染企业容易形成利益同盟，纵容生态环境破坏行为，表现出执行力不足。金梦海湾海螺岛临时通岛路项目是为减少船舶施工对现状旅游业的影响，提高施工效率缩短施工工期而修建，按照《海螺岛通岛路临时路建设管理协议》规定，该通岛路应该当于2015年6月30日之前拆除完毕，可直至焦点访谈曝光前该项目一直没有被拆除。该项目之前未被拆除是秦皇岛市政府执行力的缺失。
　　3.2.4生态环境监管不到位
　　正如上面所讲，当地方政府一味的追求当地经济发展速度时，地方政府与污染企业很容易形成利益同盟，可能导致对生态环境的监管不到位。企业为了自身的经济利润，不顾生态环境破坏与否，选择低成本的项目方案，秦皇岛市政府为了追求本地经济发展，选择纵容生态环境破坏，最终导致生态环境恶化，这也是市政府生态责任缺失的表现。此外，秦皇岛市政府生态环境监督体制不健全，生态环境监管最有效的方式是依靠社会公众等外部监督力量，可目前秦皇岛市政府没有公开这方面的流程资料，公众等外部监督力量可获得的生态环境破坏资料十分有限，导致市政府生态责任的缺失，生态环境破坏问题层出不穷。[14]
　　3.3本章小结
　　本章主要介绍了河北省秦皇岛金梦海湾生态环境恶化的案例，分析了海湾生态环境恶化的原因，原因除相关企业的问题外，更重要的是秦皇岛市政府。本章透过此案例引出秦皇岛市政府在生态责任履行方面存在问题，秦皇岛市政府为了追求短期经济效益，不惜牺牲生态环境，这源于市政府生态责任的缺失。其生态责任缺失的具体表现为市政府角色认识偏差，主体地位缺失；生态服务及产品供给不足；决策不当与执行力缺失；生态环境监管不到位等。
　　第4章秦皇岛市政府生态环境责任存在问题的原因
　　秦皇岛市政府生态环境责任履行目前确实存在一些问题，市政府生态责任缺失将不可避免对当地生态环境造成一定的影响。针对以上存在的问题将分析存在问题的原因。地方政府之所以存在角色认识偏差，主体地位缺失、生态服务及产品供给不足、决策不当与执行力缺失以及生态环境监管不到位等问题，源于以下几方面原因，具体为片面追求GDP意识和市政府绩效考核体系的缺陷、现有的财税体制不合理、生态问责追究不到位，是这几方面综合作用的结果。
　　4.1市政府绩效考核体系的缺陷和片面追求GDP意识
　　目前地方政府对官员的绩效考核主要是以GDP为核心的考核体系，导致地方政府官员形成片面追求GDP的意识。[15]虽然自2013年改革以来，中央屡次强调不再简单以GDP论英雄，要求淡化GDP考核，但对于像秦皇岛市这样的绝大多数常规地区而言，GDP考核仍然是秦皇岛市政府绩效考核评价体系中的重要内容，是秦皇岛市政府的追求的硬性指标，变革“唯GDP”论，对于秦皇岛市政府来说任重道远。在这种考核体系的激励下，秦皇岛市政府以及相关公务人员难免为了本地区经济的发展、政绩的提升，在地区发展过程中更加注重硬性指标，而对生态环境保护、生态治理等软指标的完成不加以重视，造成秦皇岛市政府生态责任履行的缺失，最终导致当地生态环境恶化。
　　4.2现有的财税体制不合理
　　我国自从1994年实行分税制度以来，由于中央政府的财政收入占GDP的比重迅速增长，导致地方政府的财政来源比以前大大缩小，但地方政府却又承担起了大量的项目支出，诸如环境保护保项目、教育项目、医疗卫生项目等等，导致地方政府的财政出现了紧缩问题。[16]（如图1所示的就是2017年中央政府和地方政府主要支出项目的支出比较，数据来源于2017年中国统计年鉴）从2017年1月到10月秦皇岛市政府在教育、社保、医疗、环保等项目上的支出增速来看（如图2所示，数据来源秦皇岛市统计局），秦皇岛市政府也不可避免面临财政紧缩。在如此巨大的财政压力下，市政府为了解决这一困境，往往都会通过选择盲目开发生态环境资源和选择粗放式的经营发展发展方式，以生态退化和生态环境破坏为代价来换取一时的经济利益，市政府即便是在分配有限财政收入的时候，也往往会更倾向于先考虑诸如教育、医疗卫生、社保等非常紧急的任务，选择暂时缓解或者减少对生态环境保护这类任务的投入，因为这类项目短期内的经济效益不明显。[6]
　　2016年中央和地方一般公共预算主要支出项目
　　项目一般公共预算支出（单位：亿元）
　　中央地方
　　合计27403.85160351.36
　　公共安全支出1741.919290.07
　　教育支出1447.7226625.06
　　科学技术支出2686.103877.86
　　文化体育与传媒支出247.952915.13
　　社会保障和就业支出890.5820700.87
　　医疗卫生与计划生育支出91.1613067.61
　　节能环保支出295.464439.33
　　2017年秦皇岛市一般公共预算主要支出项目（单位：万元）
　　项目10月1-10月累计增速%
　　教育4708639391920.1
　　科学技术677227154.6
　　文化体育与传媒17012672328.9
　　社会保障和就业1964226635942.5
　　医疗卫生1136021139616.8
　　节能环保19335037113.2
　　4.3生态责任追究不到位
　　对生态环境进行问责是典型的事后导向型问责，生态环境损害问题显现具有长期性加之政府官员的任职具有短期性。[17]所以，事后导向型问责对于责任的界定是比较困难的，就比如说二十年前在任的是这位领导人，二十年后生态环境问题开始显现，可在任的已经不是当时那位领导人，所以生态责任界定是比较困难的。而且事后导向型问责掩盖责任的方式也比较多样化，就比如一个地区GDP发展的速度十分快，虽然这个地区的生态环境遭到了破坏，但是在GDP考核仍然是地方政府绩效考核评价体系中的重要内容的年代，相关负责人的生态责任就被掩盖了。此外，政府生态体系不健全，存在生态问责主体狭窄、生态问责标准不明确、生态问责的流程不透明等等，这都导致对生态问责的追究无法到位，导致地方政府生态责任承担的缺失。秦皇岛市金梦海湾生态环境恶化事件被点名批评后，并未公开相关问责人员。
　　4.4本章小结
　　本章主要介绍了秦皇岛市政府生态责任承担存在问题的原因，长期以来市政府绩效考核体系的缺陷，即GDP考核是市政府绩效考核评价体系中的重要内容，导致地方政府片面追求经济发展速度，忽视环境保护；再有我国现存的财税制度不合理，现存的财税制度导致市政府财政压力过大，为解决财政压力过大的困境，市政府往往通过强力开发生态资源来换取经济发展；此外，在生态环境破坏害后，对相关人员追究不到位也是造成秦皇府市政府生态责任缺失的一个重要原因。
　　第5章健全秦皇府市政府生态责任承担的途径
　　本章主要针对上述秦皇岛市政府生态责任缺失的表现以及所分析的秦皇岛市政府生态责任履行存在问题的原因，来提出健全秦皇岛市政府生态责任承担的有效途径。具体途径如下：提高市政府生态责任意识，重塑市政府生态责任理念；完善市政府生态制度供给；强化决策与外部监督机制等等。
　　5.1提高生态责任意识，彰显市政府生态责任履行的主体地位
　　秦皇岛市政府作为公共权力的拥有者、公共利益的代表者，公共责任的承担者，应理顺自身与企业、社会公众的关系，明确自身是生态责任承担的第一责任主体。面对金梦海湾生态环境恶化问题，秦皇岛市必须主动承担起这一重大责任，市政府需要把生态责任履行落实到具体行动中去。首先，在秦皇岛市政府与企业的关系中，市政府不应该只利用一些强制性的惩罚对污染企业进行治理，而应该出台相关政策，鼓励和引导本地企业走绿色发展道路，发展绿色产业链。其次，在市政府与社会公众的关系中，秦皇岛市政府应公开相关流程资料，拓宽公民参与的渠道，营造一个有利于与社会公众开展对话的窗口，认真倾听社会公众的声音，了解他们的真实诉求，切实彰显市政府生态责任履行的主体地位。
　　5.2完善市政府生态责任制度供给
　　5.2.1健全市政府生态问责制
　　秦皇岛市政府应该通过完善生态问责制度来强化自身生态责任的履行。所谓生态问责制，就是有关部门遵循一定的标准和程序，对政府生态责任的履行情况进行检查与考评，对因行政乱作为、行政不作为而造成生态责任缺失的地方政府、政府的主要负责人、环保工作的负责人等相关责任人追究其责任。[18]首先，应明确市政府生态问责的主体，构建异体多元的生态问责主体。其次，从法律和制度上明晰生态问责的具体标准以及程序，做到有法可依。最后，由于生态环境问题的显现具有长期性和隐蔽性与地方政府官员任职具有短期性和流动性存在固有矛盾，增大了生态问责的难度，所以应建立健全生态环境终身问责制。
　　5.2.2健全市政府绩效考核制，增加生态指标比重
　　长期以来，GDP指标考核都是我国地方政府绩效考核体系中的重要内容，这样一来就造成地方政府为追求政绩忽视环境保护，导致生态问题频发。如今，在环境保护和生态文明建设的大背景之下，秦皇岛市政府应尝试转变过分依赖GDP指标等硬性指标的传统绩效考核机制，健全以绿色GDP为核心的绩效考核体系，迅速帮助地方政府官员树立正确的、文明的生态责任观。此外，在以绿色GDP为核心的绩效考核体系中，应把生态环境指标纳入到对公务人员的绩效考核评价中，增加生态指标在考核体系中的所占比重，以这些生态指标为标准，对秦皇岛政府公务员的政绩进行考核。对生态环境保护与治理方面有突出贡献的公务人员进行公开表扬和奖励；对那些因为片面追求一时的经济利益而盲目强力开发生态环境资源，不顾生态环境退化和生态环境破坏的公务人员给予相应的惩罚，如公开批评、降级、撤职等等。
　　5.3强化决策与外部监督机制
　　5.3.1提高市政府抉择涉及生态环境项目的决策水平
　　因地方政府决策失当和失误引起生态环境恶化的案例有很多，秦皇岛市政府必须提高抉择生态环境项目时的决策水平。首先，秦皇岛市政府应该提高地方政府决策人员科学决策的能力，加强对决策人员的生态环境保护教育与培训，让决策人员认识到政府决策对生态环境有着重大影响，其次，对涉及生态环境的项目进行决策时，应召开听证会，决策前咨询相关专家学者的意见、进行生态环境项目评估等等，来判断决策是否对生态环境有影响、影响的程度是否在可控范围内等等。最后，秦皇岛市政府决策人员在进行决策前应注意效益评估与成本评估的结合。市政府决策者在决策时，不能只注重效益，而忽视成本计算，这个成本既包括如经济成本等有形的成本，也包括环境成本等无形的成本。如果一个企业每年能带来上亿的税款，而地方政府却忽视它对生态环境的破坏，那么地方政府的这个决策就是失误的。[19]
　　5.3.2加强公众监督
　　如上面所讲，政府与社会公众之间存在委托代理关系，秦皇岛市政府作为公共权力的拥有者、公共利益的代表者和公共责任的承担者，理应为社会公众提供良好的生态服务。目前，市政府对涉及生态环境项目的决策都与社会公众的生活、生命安全有着直接的利害关系，所以市政府在决策前必须倾听社会公众的意见，了解社会公众的真实想法。再有，秦皇岛市政府需及时公开生态环境方面的相关流程信息，便于公众了解和监督。
　　5.4本章小结
　　本章主要介绍了完善秦皇岛市政府生态责任承担的有效途径。在市政府与企业、市政府与社会公众关系中，市政府是生态责任履行的主体，所以，秦皇岛市政府应提高生态责任意识，彰显主体地位。此外，通过健全市政府生态问责制，加强对市政府生态责任承担的追究来倒逼市政府履行生态责任；还应增加生态指标在市政府绩效考核体系中的比重，健全市政府绩效考核制来激励秦皇岛市政府履行生态责任。最后应通过健全决策与外部监督机制来完善秦皇岛市政府生态责任的承担。
　　结论
　　本文仅就秦皇岛市政府生态责任问题进行研究，得出以下几个结论：
　　第一，目前秦皇岛市存在的生态环境问题已经制约了经济社会的发展，政府需认真履行生态责任，地方政府履行生态责任的最终目的是为了实现生态文明，实现经济社会与自然协调发展。
　　第二，目前秦皇岛市政府生态责任存在的问题主要表现在角色认知偏差，主体地位缺失、生态服务与产品供给不足、决策不当与执行力缺失、生态环境监管不到位等方面。
　　第三，造成秦皇岛市政府生态责任的缺失是诸多因素共同影响下形成的。主要包括：市政府绩效考核体系的缺陷和片面追求GDP意识、现有的财税体制不合理、生态问责追究不到位等方面。
　　第四，本文主要通过提高秦皇岛市政府生态责任意识，彰显市政府生态责任履行的主体地位、完善市政府生态问责制以及绩效考核制、健全决策与外部监督机制等方面来完善秦皇岛市政府生态责任的履行。
　　本文在研究秦皇府市政府生态责任问题时主要结合了秦皇岛金梦海湾生态环境恶化的案例。由于本人理论水平和能力所限，加上本文研究的对象比较新，关于秦皇岛市政府以及金梦海湾的部分资料不好获取，因此，文章会不可避免地存在一些问题，分析不透彻、不全面。本文只是对秦皇岛市政府生态责任履行作了一个初步的探讨，因此，还有许多问题值得有待进一步探讨，本人在以后的学习和工作中，将会把这个课题继续当作研究的方向和重点，不断进行完善，希望能为学界后续的研究起到抛砖引玉的作用。
　　参考文献
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