我国乡（镇）依法行政中存在的问题及措施

摘要：长期以来，乡镇政府一直肩负着从农村汲取工业化资源的重任，必然造成了管制型政府。但全而取消了农业税“以工补农”时代的到来，要实现由管制型政府向服务型政府转变是新历史条件下的迫切要求。乡镇政府直接与农村农民打交道，是最基础的xxx机构。它是党和政府联系群众的桥梁和纽带。我国乡镇政府在依法行政体系中所处的位置，决定了乡镇依法行政对于基层以及农村的发展、安定与繁荣，起着非常关键的作用。只有适应新形势的变化，加快转型力度，切实为农村农民生产生活提供服务，才能更有效地维系好干部和群众之间紧张的关系，密切农村党群、干群之间的关系，巩固党和政府在农村工作的群众基础。文章通过对我国依法行政的特点、乡镇依法行政的现状与问题及其产生的原因，来探讨我国乡镇依法行政改革的方向与路径。
　　关键词：乡镇；依法行政；现状；原因；改革
我国乡（镇）依法行政中存在的问题及措施
　　我国已进入缩小城乡差距，建设小康社会，城市化以及行政体制改革的关键阶段，而作为基层行政单位的乡镇，在此过程中扮演着非常关键的作用，它关系到基层与农村的城市化进程，关系到农村的社会秩序，关系到基层的社会变革。但是，由于基层社会的迅猛发展与变革，基层自治的需要，以往的乡镇依法行政模式已很难适应时代的要求。因此，我国依法行政制度的变革，依法行政能力的提高，对我国以后的社会发展起着非常关键的作用。
　　一、乡镇依法行政的概念与特点
　　（一）依法行政的概念
　　依法行政（administrationmanagement）是运用国家权力对社会事务的一种管理活动。依法行政系统是一类组织系统。它是社会系统的一个重要分系统。随着社会的发展，依法行政的对象日益广泛，包括经济建设、文化教育、市政建设、社会秩序、公共卫生、环境保护等各个方面。现代依法行政多应用系统工程思想和方法，以减少人力、物力、财力和时间的支出和浪费，提高依法行政的效能和效率
　　（二）乡镇依法行政的概念
　　依据依法行政的概念，可知乡镇依法行政，是指乡镇政府依据国家所赋予的权力，对所在乡镇的经济建设、文化教育、社会秩序、公共卫生、环境保护进行管理的一系列活动。因此，乡镇依法行政即使依据国家的政策与法规执行，同时还可以指定相应的关于乡镇社会发展的政策与措施。
　　由于乡镇依法行政处于我国依法行政系统的最低端，也是最基层，并且依据依法行政的特点以及职能，可知乡镇依法行政对于当地经济的发展，社会的安定，环境的保护，社会的建设，文化的发展都起着至关重要的作用。因为，乡镇政府作为我国最基层的xxx组织，是保证党的路线、方针、政策在基层得以贯彻落实的最终环节。
　　（三）我国乡镇依法行政的特点
　　乡镇政府的基层性质，乡镇依法行政的范围，决定了乡镇依法行政具有以下特点：
　　1.乡镇依法行政的合法性
　　乡镇依法行政的合法性是指依法行政的权力与义务都得到了明确的法律规定，而且乡镇依法行政的对象、范围、具体内容都有《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》做出了具体的规定。这样，乡镇政府在依法行政过程中，能够有法可依，能够任务明确，能够认识到依法行政的权限。并且，具体的法律支持，可以减少在依法行政过程中的阻力，在必要时可以寻求法律的支持。
　　2.乡镇依法行政中权力与义务相结合
　　乡镇政府依法行政的具体内容直接由国家法律规定,一方面是法律所赋予的权力，因此在行使的过程中是神圣不可侵犯与剥脱的，具有强制性；同时，应该看到法律所规定的依法行政内容涉及到广大乡村地区，涉及到农民群众生产生活的方方面面,涉及的事务非常繁多，从具体上看又具有义务的性质。因此，应该认识到，乡镇依法行政不仅仅是一种乡镇政府所行使的权力，而且是一种对于广大基层群众的义务。
　　3.乡镇依法行政具有明显的执行性
　　根据地方组织法规定可知,我国乡镇依法行政具有明显的执行的性质。因为，首先，对于乡镇政府来说，最基层的权力机关是乡镇人民代表大会，而乡镇政府就是作为执行乡镇人民代表大会所赋予的权力而存在，即乡镇政府要执行本级人民代表大会的各项决议。其次,乡镇政府作为做基层的行政组织，又是作为上级行政机关的下属行政机构而存在的，既然是下属机构,那么乡镇政府就要执行好上级行政机关下达的各项行政任务。再次,中国xxxx要在各级行政组织中发挥领导核心作用,因此乡镇政府是本级党委及上一级党委的被领导对象,乡镇政府要时刻接受它们的领导,执行党委的各项决策。所以说,乡镇政府具有较强的执行性,乡镇政府只有通过有效的执行,才能把党和国家的各项方针政策落实到广大群众中去,只有这样才能更好的实现党和国家的意图。
　　二、我国乡镇依法行政的现状及存在问题
　　乡镇依法行政对于基层或农村是如此之重要，然而我国乡镇依法行政的现状却显示出，现行的乡镇依法行政中依旧存在很多问题，不容乐观。
　　（一）乡镇依法行政中的合法性问题
　　正如上文所介绍的，虽然我国的地方组织法对乡镇依法行政做出了具体的法律规定，但都是些纲领性或指导性的，规定的比较宽泛，在具体细节上缺少相应的制度与规则，这就相应增加了工作人员在具体执行中的伸缩性。这样，在现实的依法行政中就出现了两个问题：一是乡镇依法行政过程中，依法行政管理者仅仅强调了其作为权力性的一面，常常强制执行其的管理任务，对基层群众不解释，造成群众的不理解，从而是依法行政的产生合法性危机。二是，依法行政人员在具体执行的过程中，由于没有详细具体的规则与制度可以依据，也常常出现依法行政过程中超出其法律规定的权限，导致违法或人情行政的现象出现，从而，也是依法行政出现合法性危机。
　　乡镇政府的合法性主要来自于对上一级政府的合法性继承，以及依靠权力的支持，如果乡镇政府在依法行政的过程中，脱离了法律的规范与依据，仅仅依靠权力的支持，强制行政，那么在此过程中会慢慢丧失自己合法性的基础。近年来，特别是近时期以来，多地出现针对当地政府的群体性事件，就是强制行政或者是违法行政所带来的后果，这样下去，乡镇行政的合法性会进一步丧失。
　　同时，由于以前的乡镇依法行政主要是建立在对上级的合法性继承的基础上的，但随着社会的发展，随着地方自治的发展，乡镇依法行政所面临的问题越来越复杂，那种建立在单一基础上的合法性越来越受到挑战。乡镇依法行政不仅发展地方的经济，还要发展地方的文化，治理地方的环境，发展地方的社会，为地方实行自治服务，因此，随着管理领域的增多，随着乡镇依法行政任务的复杂化，任何领域出现问题都可能影响的乡镇依法行政的合法性。
　　（二）乡镇依法行政与村民自治的矛盾
　　由于受到传统行政方式的影响，以及现行依法行政体制本身的不完善，在依法行政活动中，乡镇政府依旧对地方事务统得过多，管得过死，存在着各式各样的形式主义，已不能适应乡村社会发展的需要，已不能适应村民自治的内在要求。村民自治，要求村民自己决定自己的经济与社会事物，维护自己的利益，决定自己的生活方式与发展模式，保护自己的环境与乡土文化。而法律所规定的乡镇依法行政的任务也是如此，可以说两者是并行不悖的。然而现实并非如此，现行的乡镇依法行政往往只唯上，仅依据政府的主观愿望而不考虑当地的实际，不考虑基层群众的需要，强制式行政与管理，因而，与村民自治的内在要求产生冲突与矛盾。
　　一方面,自村民自治推行以来,乡镇依法行政与村民自治的互动确实有着重大的政治意义和现实意义,促进了我国基层民主政治建设的进程,加快了社会主义新农村建设的步伐;另一方面,乡镇依法行政与村民自治的互动由于受各种现实因素的影响和制约,在实践中出现了非良性互动的一面,直接影响农民当家作主地位的实现,一定程度上阻碍了基层民主政治建设进程及社会主义新农村建设进程,不利于我国构建社会主义和谐社会。
　　我国之所以成立乡镇政府，就是为了服务于基层和农村的发展，繁荣农村的经济与文化，从而有利于农村的自治。然而，在政策执行的过程中，乡镇政府的角色定位似乎发生了变化，有违于其设立的初衷。乡镇政府在其依法行政的过程中已有服务性部门发展成为管理型或者衙门性机构，有服务转而为管理或者说统治。因此，农民的自治也由此而转变为他治或者说被统治。这不但不利于农村或者基层的自治，不利于农村的发展与繁荣，反而是钳制了基层群众的创造性，加重了基层或者农村的负担。
　　（三）乡镇依法行政的适应性问题
　　乡镇依法行政的适应性，不但是由于合法性问题或者说与村民自治之间的矛盾，而且是指当前乡镇政府在依法行政时所承担的功能和事务太多，或者说抓不住事情的重点，满足不了基层群众的需要。乡镇政府的事务非常多,“上面千条线,下面一根针”,乡镇政府在忙于处理乡镇农村工作的同时,也要应付上级安排的各项工作任务,然而，在现实中，乡镇政府往往把上级政府安排的工作，当做是依法行政工作的重中之重，而忽视了基层群众的迫切需要，忽视了自己工作的重点与方向，因而，依法行政工作也满足不了实际需要。
　　同时，乡镇政府的依法行政相对应必须要有充足的人力、物力和财力，以及相应的部门与分工安排，但是当前乡镇政府工作人员专业性不强，虽然人员臃肿，但在实际工作中能够用得上的人员不多,有些地方乡镇人员还出现了专业人员匮乏的想象。同时乡镇政府的财务和物力等资源也十分有限,即使一些地方物力、财力充足，但是却用不在依法行政上，这直接导致了乡镇依法行政许多工作仅限于应付,走过场,形式化的现象的出现，乡镇依法行政却没有起到应有的作用，做应该去做的事。
　　三、我国乡镇依法行政存在问题的原因
　　我国的乡镇依法行政之所以存在合法性问题，与村民自治的关系问题以及适应性问题，是与传统的乡镇依法行政观念与思想，乡镇依法行政的权力性，以及乡镇依法行政体制建设的滞后性与依法行政部门改革之后相关的。
　　（一）缺乏依法行政与合法性观念
　　乡镇依法行政部门，作为基层的管理组织，却缺少相应的管理者的观念。而一直把自己视作为地方权力组织，把自己作为国家权力的地方代表着。因此，在管理地方事务的时候，却不把自己视为管理者，而是权力者。在依法行政过程中，高高在上，方式简单而粗暴，多是些强制性的执行，缺乏管理与治理的观念。
　　当前多数乡镇xxx的管理体制还是传统的，以传统的权力观为指导的，党的一元化领导，乡镇长负责制有名无实，乡镇人大职能严重虚化。国家对乡镇政府的行政化控制主要是通过“强书记、弱乡(镇)长”的干部配备模式来进行的，这实际上就是以党代政，党政不分的体制，也就是党组织行政化、权力化的一种现象。
　　由于权力观的影响，一些基层乡镇政府，在依法行政的过程中就缺少依法行政的观念，频频出现违法行政的现象。在近几年里出现的基层群体事件，就与一些地方基层政府的违法行政直接相关。一些地方群众把中华人民共和国宪法放在自己的家门口，以阻止地方政府工作人员的强制行政，这种场面让人看到是多么的揪心，而基层政府的行政人员又是多么缺少法制观念。
　　同时，由于乡镇依法行政的复杂性增加，乡镇政府原先建立在继承或者是经济发展基础上的合法性，开始减弱。基层群众的要求变的复杂，不但要求经济上的改善，而求要求文化、环境以及生态的改善，要求社会的公平与正义，这些问题也逐渐成为乡镇依法行政的合法性基础。由于，以往的乡镇依法行政只注意权力基础上的合法性，而忽视了其他基础上的合法性，因此，合法性基础逐渐微弱，出现了乡镇依法行政的合法性问题。
　　（二）受传统依法行政理念的影响，缺乏服务于基层的观念
　　乡镇依法行政过程中，多是执行上级的规定与安排，或者是上级的意图，而很少按照村民的愿望，或者是村民的实际需要管理。同时，由于受到长期以来的管理模式的影响，村民们也缺少资质的愿望与要求，或者是主动性与自觉性。就是存有自治的愿望与要求，也缺少相应的表达自己愿望的途径，或者是制度安排。
　　长期以来乡镇存在的管制职能主要是执行性，实行的是行政化控制、压力型行政体制，对上负责有余而对下负责不足，不能有效地向农村提供必需的公共服务，从而导致农村公共产品供应不足，难以实现其服务于民的职能。
　　由于新农村建设成为当前和以后农村工作的重点，乡镇政府就相应成为新农村建设的主要组织者与实施者。在新农村公共服务体制建设中，扩大和强化乡镇政府的公共服务职能是根本。然而，从现实情况看，乡镇政府的公共服务职能较为薄弱，对中央政府强调的扩大和强化公共服务职能还缺乏充分的估计和深刻的理解，在实际的履行中还一定程度存在着“缺位”或“越位”。乡镇政府公共服务职能薄弱与现行乡镇政府职能设计具有密切关系。长期以来，乡镇政府的工作方式具有很深的行政控制和群众运动的色彩，其职能更多地表现为依法行政与命令，职能设计主要立足于“管”。
　　（三）乡镇依法行政体制改革滞后
　　按照《宪法》和《地方组织法》，乡(镇)人民政府由乡镇人大选举产生，由乡(镇)长、副乡(镇)长构成，实行乡(镇)长负责制。原则上，乡镇政府是人大决议的执行机构和党委决策的办事机构，党委通过人大监督政府，党委抓重大决策，政府抓具体事务。这样的依法行政体制的设计实际是比较合理的，然而，由于地方人大的作用得不到重视，党和政府已把人大的权利与职能接于自己的手中，从而使依法行政体制发展变形，因此，必须做出相应的改革。
　　然而，由于我国的整个行政体制改革已落后于经济发展的需要，作为基层的乡镇组织更是如此。乡镇行政组织的部门设计，制度安排，体制建设单一、落后，已很难满足基层村民对于乡镇管理的多方面要求。可以说，我国乡镇依法行政的整个体系，无论是部门设置，还是法律与制度的建设，以及人员配置的专业化方面，与不适应社会发展的要求，以及基层村民自治的需要，而且改革落后。
　　四、乡镇依法行政改革的措施
　　（一）增强依法行政观念，扩大合法性基础
　　虽然我国的行政立法工作取得了长足的进步，在依法行政过程中基本上可以做到有法可依，但是对于乡镇依法行政工作来说，却缺少相应的具体的法律规定。我国的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条，虽然就乡镇依法行政的具体方向与任务，做出了具体的规定。但是，由于我国地域的辽阔，发展情况不一，乡情又多样，因此，这很难适应依法行政的实际需要。虽然，各地方政府根据自己的不同情况，也制定了相应的依法行政法规，但由于立法者是政府，执法者亦是政府，因此，在依法行政过程中这些法律就很难被遵守或执行。
　　并且，由于受到长期执政观念的影响，或者说在依法行政过程中权力的实行。在乡镇依法行政过程中缺少相应的法律观念，往往是强制行政。这就要求，乡镇政府在其依法行政的过程中，增强法律观念，不能如以往的依靠权力强制行政，应遵守相应的法律法规，做到依法行政。并且要对依法行政人员进行必要的法律与制度的教育，使其具有素质与观念。只有这样，乡镇依法行政工作才能实现权力与义务相结合，才能增强依法行政的合法性。
　　合法行政是行政合法性原则在行政领域的内在要求。合法行政要求行政机关实施依法行政，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规、规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或增加公民、法人和其他组织义务的决定。
　　xxxx于2004年3月22日发布了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》提出了依法行政的六项基本要求，即合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。这六项基本要求，是对我国依法行政实践经验的总结，集中体现了依法行政重中治官、治权的内在精髓，高度浓缩了依法行政追求公正与效率的价值目标，有力地支撑了法治政府的基本骨架，因而对指导和规范行政机关和公务员依法行政具有重要作用。
　　同时上述合法性仅仅是狭义的合法性，如果乡镇依法行政要想从根本上改善自己的合法性问题，必须扩大自己的合法性基础，在发展地方经济的同时，主义发展基层的文化事业，改善基层的环境，保护基层的生态，同时注意基层的社会建设，维护基层的公平与正义，这样，乡镇依法行政的合法性问题才能从根本上得到解决。
　　（二）乡镇依法行政工作应为乡村自治服务
　　乡镇依法行政工作应改变以往的统治与管理的观念，向服务型政府转变。乡镇依法行政工作的目标乃是为了当地经济的发展与繁荣，社会的安定，群众安居乐业，文化的繁荣，环境保护和公共事业完善。而这一切，都要与当地的实际与群众的具体要求相结合，都离不开当地民众的积极参与创造性的发挥。因此，这些目标的实现离不开依法行政与基层自治相结合。基层或者乡村自治，是我国农村或基层治理的内在要求，也是乡村社会发展的方向。只有实现基层或者是村民自治，我国社会才能从根本上实现稳定，基层或乡村的发展才能找到内在的动力。
　　村民自治，简而言之就是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。村民自治的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，因此，全面推进村民自治，也就是全面推进村级民主选举、村级民主决策、村级民主管理和村级民主监督。
　　现行《宪法》第111条以国家根本大法的形式明确规定了"村民委员会是基层群众性自治组织"的宪法地位之后,村民自治开始作为一种基层群众性自治制度登上中国广大乡村社会的舞台,并在广大农村地区逐歩推行。村民自治的推行直接使中国乡村社会形成了以国家基层行xxx和村民自治权为核心的“乡政村治”格局。一方面,乡镇政府作为国家最基层的xxx组织行使行xxx,对乡镇农村进行依法行政。另一方面,村民自治组织作为自主治理的群众自治权利中心行使村民自治权,对村庄进行村民自治,由村民对村级事务进行自我管理、自我服务、自我教育和自我监督。
　　但是，乡村自治离不开乡镇依法行政工作的支持。乡村自治离不开相应的制度建设，相应的文化建设以及相应的设施与人员配置，而这些乡镇政府都可以提供有力的支持与服务。而乡镇依法行政也可以以此为方向，做出相应的变革与人员配置。
　　（三）改革依法行政体制，适应专业化要求
　　我国以往的乡镇依法行政体制与管理人员已不适应现代依法行政的发展要求。我国以前乡镇政府的设置，主要是为了执行上级政府的决定，管理当地的群众，带有衙门或者说强制部门的性质，主要是为了上级政府与群众的沟通，维护当地社会的稳定，而经济或服务的性质不强，更缺少专业性部门的设置。
　　然而由于地方逐渐实现自治，社会的安定问题已退居次席，当地的发展，文化的建设，环境的保护，基础设施的规划已日显重要，因此，政府的工作职能影响经济与人文方向转变，而这些只能都具有专业性的要求。因此，乡镇政府的部门与职能设置中，应减少传统的职能与部门设置，而相应增加新的专业性的职能设置。改变以往指令似的管理方式，变管理为服务，为地方的经济、社会发展，环境的保护，文化的建设以及生态的保护，不再是盲目的下指令，而是提供专业性的指导，提供技术的服务，提供各种规划。
　　这些都需要乡镇的依法行政体制与能力做出相应的改变，以适应时代发展的需要。这要求乡镇依法行政体制的制定，更加科学化、专业化，依法行政人员的配置也应做出相应的改变。依法行政人员由行政化向专业化发展，有普通职员向技术型人员转化。
　　而且，乡镇行政的管理体制要想从根本上取得改善，还必须改变以往的权利给予逻辑，就是乡镇依法行政是种权利而非权力，而这种权利是来自于更基层，即村民或其依靠民主手段建立的组织，这样想真依法行政才能适应基层的需要，才能从根本上解决存在的问题。
　　（四）根本转变乡镇政府职能，构建服务型的乡镇政府
　　构建服务型政府是政府职能转变的根本途径，是人势所趋、人心所向。服务型乡镇政府是有限政府、民主政府、法治政府、廉洁高效的政府、公开透明的政府。它突出了“以民为本”，彻底摒弃了“官退民进”的观念，明确了为民服务的宗旨，尊重农民的自主经营，建立农民自己表达意见的机制，提倡农民广泛参与农村社会的事务管理，积极参与社会经济、政治、文化活动等，坚持一切从人民群众的根本利益出发，切实保障农民群众的切身利益。同时，服务型要求乡镇要求乡镇政府努力提高自身服务的水平和工作效率，要求乡镇干部加强自身素质的培养，增强服务意识，多充电学习，向专业型、复合型、创新型的人才发展，把自己培养成符合服务型政府的干部。公共服务职能是服务型政府的核心职能，也是当前县、乡镇一级政府职能中薄弱职能，因此，在新形势下，作为最基层的乡镇政府，就更加需要多投入此精力为广人人民提供更多更优质的服务，从根本上为广人农民群众服务，进而加快小康建设的步伐。乡镇政府要组织和领导乡镇的基础设施的建设，推进农村社会各项公益事业向前发展。具体到以下几个方面，加大对农村义务教育的投入，促进农村义务教育的不断发展。要改革和完善则政投入机制，对则政不足的县级政府，中央、省、市需要转移支付予以补助，确保教师工资的保障任务有县级则政来承担。其次，要加快农村医疗卫生制度改革，实行新型农村合作医疗保障制度，扶持农村弱势群体，推进农村社会医疗的保障，解决看病难，看病贵的突出问题，为农村农民的就医提高有效的保证。最后，要加强农村养老保险服务，最低生活保障服务，为农村的孤寡老人、贫困户等弱势群体提供可靠的社会保障。
　　（五）深化乡镇财政体制的改革，提高乡镇政府公共服务能力
　　乡镇则政是乡镇xxx建设的基础，反映了乡镇政府活动的方向及范围，在乡镇经济社会的稳定、协调、持续发展中发挥着及其重要的作用。改革不合理的乡镇则政体制，使事权则权得以匹配，为乡镇政府职能转变提供有力的则力保障。由于乡镇经济发展水平比较落后，则政自求平衡能力相对薄弱弱，尤其是农村税费改革的深化，乡镇则政运行管理的环境、方式、条件都发生了巨人的变化，在明确划分各级政府职能的基础上，给起配各相应的则力就成了政府履行职能的最主要的物质基础。现行的乡镇则政管理方式越来越不能适应新形势发展的需要，全国各地普遍存在着则权往上敛，事务往下推。对此《xxxx办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》提出各地要按照“则力向下倾斜，则权与事权相统一”的原则，进一步完善地方则政管理体制。从而解决乡镇政府责人权小，事务多、办事难，无法为农民分忧解难的困境，更好的为农村经济的发展服务。
　　深化乡镇则政体制改革，目前有二种关于乡镇则政的管理方式体制模式可供参考:建立规范的乡镇公共则政体制。这种模式适用的乡镇的特点是:经济比较发达、则政收入规模比较人、则政增长比较快，能够满足乡镇自身支出的需要。分税制基础上收支包干型乡镇则政体制。这种模式适用的乡镇的特点是:经济状况比较好、则政具有一定的规模、收支差额趋近平衡的。乡则县管的则政体制。显而易见，又上可知这种体制适用于经济发展落后、则政收入规模较小，收支差额比较大。
　　结语
　　由于我国的具体国情，乡镇依法行政工作对于我国的基层或农村的经济与社会发展，起着无可替代的作用。但由于受到我国乡镇政府长期行政传统的影响，我国乡镇政府的依法行政能力以及理念已不能适应，依法行政工作专业化、法制化，以及基层社会发展与变革的需要。因此，健全依法行政的相关法律与制度，转变依法行政的理念，改革依法行政的体制，已变得非常紧迫与重要。而这一切，都应建立之对依法行政工作变革方向正确把握的基础上。
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