论民事诉讼中的小额诉讼制度

　　二十多年持之以恒的普法宣传使我国公民懂得了用法律武器来维护自己的合法权益，公民从传统的“厌讼”、“息讼”转变为把“打官司”作为讨公道、保权利的常用武器。1998年山西教师高河垣为退一本残书提起一元钱车资官司；1999年王海对天津伊势丹商场提起两毛钱入厕收费官司；2000年浙江大学几位教授联名对电信局提起响铃费官司；2001年山西段俊辉为“小浣熊”方便面爱心捐款提起一分钱官司；2002年江西唐伟为“椰树”椰子汁“世界首例、中国一绝”广告提起22元官司……时至今日，全国各地人民法院受理的小额纠纷越来越多，这使我国的司法资源与司法需求产生了剧烈冲突。

　　这些案例从诉讼法的角度看，给我们提出了这样一个问题：在日常生活中经常发生的微小权利受到侵害时，国家的司法制度应做出怎样的回应？是简单地将小额微小的权利交于诉讼外的社会纠纷解决机制，还是将其通过正常的但是繁琐的程序加以救济，似乎均非上策。在世界许多国家和地区正在兴起的小额诉讼——一种用来救济小额轻微权利的简易快捷的诉讼制度——走入我们的视野，那么它是否是解决问题的良方呢？要回答这个问题，我们首先要对小额诉讼的基本理念问题加以研究，然后指出我国民事诉讼中建立独立的小额诉讼制度的必要性与可行性，并探讨在我国建立小额诉讼制度时应考虑的具体问题。小额诉讼制度的借鉴意义不仅在于一项具体诉讼制度的设立，而更在于其所蕴含的诉讼民主、程序效益及程序多元化原则这些在司法改革中不可回避的问题。

　　一、小额诉讼的概念和特征

　　小额诉讼有广义和狭义两种理解。广义的小额诉讼与传统的简易程序并无严格区别，二者仅仅是诉讼标的额和简易程序有所不同而已。我们这里研究的小额诉讼，取其狭义的理解，指基层法院的小额诉讼法庭或专门的小额法院适用比普通简易程序更加简易化的诉讼程序审理数额甚小的案件过程中所进行的各种诉讼活动，以及由这些活动所产生的各种诉讼关系的总和。

　　比较小额诉讼与简易程序的规定，小额诉讼的特征体现在：

　　1、适用范围窄

　　传统的简易程序是根据诉讼标的额或纠纷的性质及复杂性进行划分的，小额诉讼的适用范围则更为单纯，诉讼请求一般只限于债权债务纠纷，而且不能超过法律规定的最高限额。日本在1998年实施的新民事诉讼法中专门规定了区别于简易程序的小额（少额）诉讼程序，处理金额限度为30万日元以下的金额支付请求案件，该程序在简易裁判后根据当事人提出的请求而进行。最新修改的《德国民诉法》第459条（a）规定，对1200马克以下的诉讼请求，法官可根据其自由裁量决定适用的程序，如直接做出书面判决、不经口头辩论或无原因判决（即直接做出判决、不需详细写明理由，因为理由已记录在案卷中）。

　　2、审理形式的非正式化

　　为了降低诉讼成本、加快诉讼进程，小额诉讼通常按照常识化的方式进行。例如，在审理过程中可以通过谈话的方式，让原被告直接对话，法官也不使用晦涩难懂的“法言法语”，而是积极规劝促成当事人和解；不进行证据开示，不适用严格的证据规则等等。这一切，都旨在通过灵活的方式迅速地解决纠纷，实现“小额诉讼请求程序所追寻的理想是不需要法律技巧的简易和效率”的目标。

　　小额诉讼一般采取调解与审判一体化，审理过程中法官在听取了双方当事人的主张之后，往往会在他们争执不下时，直接提出赔偿建议。即使是美国的法官，在小额诉讼程序中也往往一反其在普通程序中的消极态度，主动提问并提出和解方案。还有一些小额法院则专门设置独立的调解程序，采取调解前置主义。

　　小额诉讼还允许缺席判决。如在英国，只要当事人在审理程序开始之前7日内以书面形式通知法院他将不出庭并请求法院在其缺席时对案件进行裁判，法院即可进行裁判。

　　在小额诉讼中，上诉被严格限制，原则上一次开庭审结，只有基于严重的程序违法或适用法律不当时，当事人方可提出上诉，英国民事诉讼法就是这样规定的。

　　3、价值取向明确

　　在美国，进行小额诉讼完全免费或只收取约20美元的诉讼费。因为不需要支付律师费和鉴定等费用，不仅原告从中受益，不致因高成本而放弃自己的小额权利，也使被告的负担得以减轻，通过一次从十几分钟到数小时的审理，就可以一劳永逸地解决纠纷。不仅政府部门、服务机构可以利用这种程序讨债，尽可能减轻债务人的负担，普通市民还可以通过这种程序把政府主管部门的官员和大企业的代理人传唤到庭，讨回自己“微不足道”的权利。另一方面，法院在处理小额纠纷时，也尽量将诉讼成本限制在最低限度。例如，台湾《民事诉讼法》第436条第14款规定，小额诉讼中调查证据所需时间、费用与当事人之请求显不相当者，法院得不调查证据，而审酌一切情况，认定事实，为公平裁判。

　　二、我国设置小额诉讼制度的必要性与可行性

　　1、我国设置小额诉讼制度的必要性

　　（1）审判方式改革的必然要求。中国当前小额纠纷多而小，据统计，1979年全国法院审结案件52万件，1999年达到623万件。面对太多的小额诉讼，法院案件负担极其沉重，积案居高不下，致使大量公民的权利得不到充分保护，并且太多的小额诉讼使得案件质量无法提高。建立小额诉讼制度，将大案与小案分开，能够节省司法成本，提高办案效率，有利于快速解决纠纷，同时也有利于人民法院能够有更多的时间，集中精力审理重大、复杂的案件。针对现在我国大量的民事纠纷都是小的纠纷，如小的债务合同纠纷、消费者的控告、损害赔偿等，以小额程序解决小额纠纷，就会简单、方便、省钱。

　　（2）解决我国司法资源短缺的重要措施。当前我国司法资源严重短缺，主要表现在法官数量少，素质和办案水平参差不齐。在我国当前基层法院中，书记员在许多时候扮演的是助理审判员的角色，往往会参加案件的讨论，影响了法院审判的质量。解决这些问题的最直接方式就是扩充法官队伍，吸收高层次法律人才，但也不能过度扩充法官队伍，因为这会使国家的财政支出增加，提高司法活动的成本。此外，司法资源短缺还表现在律师数量少，收费没有统一标准。采取小额诉讼制度，既节约了国家司法资源，提高了办案效率，又节省了当事人的诉讼成本。小额诉讼制度不仅有利于民事诉讼实现繁简分流，提高诉讼效率，节省司法资源，减轻法院的压力，更主要的目的还在于实现司法的大众化，即能够通过简化程序的努力使一般国民普遍得到具有程序保障的司法服务。

　　（3）取代非诉讼解决机制的重要途径。对于许多小额诉讼案件，有的法院认为此类诉讼含有炒作的成分，属于滥用诉讼权利，不符合诉讼经济的原则和立法精神，不予立案，而要求当事人采取非诉讼解决方式处理。当前中国的非诉讼解决方式主要就是仲裁和调解，这两种方式特别是调解方式由于没有严格的程序保障，无法充分保护弱势群体的合法权益。法院的这种拒绝受理方式显然不能充分保障当事人平等地参与诉讼，很多人在权利受到侵害后，难以利用现有的诉讼机制得到及时救济，使得人们与诉讼之间存在着相当严重的游离现象。

　　（4）提高人们的法律意识甚至是整个国家法制水平的重要渠道。在复杂的现代生活中，数额不大的纷争和零星权利受侵害后需要得到救济的情况相当频繁，社会上每一个人均为消费者，其在消费过程中都可能因商品的品质或瑕疵的关系发生纷争。正如台湾学者邱联恭所言：“此类问题占整个社会纷争问题的绝大部分，倘不能合理解决，想使法制在一个社会中生根是相当困难的，因为人们难以将诉讼制度、司法裁判或法律制度当成生活的一部分。”亦即小额案件如何处理是直接决定人们信赖司法与否的关键所在。实际上，这种现象在无形中已渐渐对人们的守法观念或法律意识的健全造成负面影响。邱先生这段话虽然主要谈的是我国台湾简易小额纷争的司法救济问题，但其对我国大陆是同样适用的。实际上，大陆在这方面问题更为突出，很多人在权利受到侵害后难以利用现有的诉讼制度，很多简单的案件起诉到法院不能得到及时解决，所谓“赢了官司赔了钱”的情形屡见不鲜。其后果，违法者得不到制裁，其侵权行为会得到进一步助长，权利受侵害者得不到司法救济，人们的法律意识会由此更加淡薄。小额诉讼制度的设立和正常运行会在很大程度上改变这种状况，使人们能够自觉地用法律规范来约束自己的行为，养成依法办事的习惯。可以说，小额诉讼制度的设立对有效地提高人们的法律意识水平和对法律的信仰程度均具有重要意义。

　　（5）保障社会协调发展的必然要求。随着我国社会主义市场经济的发展和人们维权意识的提高，不断增多的小额纠纷已成为制约整个社会经济发展的突出问题，如果不及时给予法律救济，不仅影响法治的进程，而且影响生产者、经营者的生产经营活动，一旦社会生产经营活动受到制约，就必然会影响产业结构的升级换代，乃至整个社会的协调发展。这就是马克思主义政治经济学规律“经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础”的集中体现。法律作为上层建筑的构成部分，对经济基础同样具有反作用，如果法律不能反映经济的要求，就会阻碍经济的发展，从而影响整个社会的发展。因此，面对数额不大但涉及面极广的小额诉讼纠纷，以公正、快速的方式解决，不仅能够及时化解基层的民间矛盾纠纷，而且也有利于保障基层社会稳定、促进经济协调发展。

　　2、我国设置小额诉讼制度的可行性

　　构建小额诉讼制度，目前国内也已经积累了许多可行经验。我国有些地方法院尝试设立各种名称不同的小额诉讼审理机构，构建了具有借鉴意义的具体操作机制。从山东省无棣县人民法院“小额债务法庭”的工作实践看，也有许多经验值得借鉴和探索。

　　无棣县人民法院小额债务法庭成立以来，积极对小额诉讼制度进行探索，通过一年多的实践，取得了很好的法律效益和社会效果。其成效主要表现为“三高三低”：

　　（1）办案效率高，平均审限低。小额债务法庭自2003年5月份成立以来，一年中共受理小额债务案件784件，审结762件，结案率为97.2%.平均审限为31天，比全院平均结案周期短57天。四名审判人员均结案190件，比同期人民法庭人均结案率高出50%以上。

　　（2）调解成功率高，案件上诉率低。在已审结的762件小额债务案件中，其中以调解结案的有329件，占43.8%；经调解撤诉的有213件，占27.95%；裁定驳回起诉的有13件，占1.7%，大大低于本院同期总体上诉比率。

　　（3）当庭清结率高，诉讼成本耗费低。所审结的762件小额债务案件中，当庭清结的有402件，占52.8%，根据调解或判决内容按期履行的有318件，占41.75%，到期不履行并转入执行程序的只有21件。另外，因小额债务法庭简易、迅速、高效的运行，绝大多数案件只需一次开庭结案，使当事人从讼累中解脱出来，使其在金钱、时间、精力、精神方面的负担大大下降。

　　同时，由于小额债务法庭的设立，使大量小额诉讼案件分流转移，为其它业务庭集中精力抓好疑难、复杂、新型案件的审理与研究从时间、精力等方面提供了有利的基础性保障，并促进了合议庭专业化设置进程，为法官职业化创造了条件。

　　无棣县小额钱债法庭的实践经验表明，在现有条件下，我们可以大胆借鉴国内外的可行经验，构建适合我国国情的小额诉讼制度。

　　考察当今世界各国的司法改革，小额诉讼即诉讼标的额低于某个标准的财产诉讼，正日益受到法学界的关注，在我国的民事诉讼制度改革过程中，小额诉讼也成为一种改革设想。全国人大常委会秘书处的蔡定剑先生提倡借鉴外国的成功经验，建立我国民事上的小额赔偿诉讼制度。他认为，在一些实行这一制度的国家，这种制度能解决大量涉及赔偿的纠纷，是最方便、最经济、最快捷解决纠纷的途径。它省时方便，不需请律师，通常是在下班后开庭；它省钱，诉讼费用极低，只需几元钱的登记费；它快捷，一局裁定，不可上诉。这一制度能使正义低成本地实现，我们可以大胆借鉴这一制度，使司法制度更丰富、有效。

　　当然，从国外探索小额诉讼制度的实践来看，小额诉讼既有程序简便、成本低廉、效率高的优势，也存在着一定的弊端，比如法官自由裁量权缺乏限制、执行困难、滥诉等问题。从我国探索小额诉讼制度的实践来看，各地法院在小额诉讼程序试行过程中也产生了一系列问题：各地自行其是、具有较大随意性，诉讼请求严重超出了“小额”债务纠纷的范围，等等。但是，这些问题，都不足以否定在我国构建小额诉讼制度，只是还需要进一步进行探索和完善。

　　三、我国民事小额诉讼制度的设置构想

　　1、在民事诉讼中增设小额诉讼程序

　　我国民事诉讼法虽然专章规定了简易程序，但条文过于简单，遇到具体问题时大多适用普通程序的有关规定，而且适用简易程序后还可改用普通程

　　序，造成程序适用的随意性，不利于纠纷的解决。因此，我国可以考虑在民事诉讼法中增设小额诉讼程序或制定专门的小额裁判法，对诸如小额案件的标准、受理法院、审理程序等做出全面、具体的规定，在审理方式上，应主要采用调解的方式来解决，促成当事人和解，及时化解矛盾，对金额特别小的案件也可以通过限制当事人的反诉、上诉或由当事人订立不上诉协议来提高诉讼效率，等等。

　　2、设立专门的小额诉讼法庭

　　在我国现有的司法资源条件下，绝大多数的一审案件均由基层人民法院审理，同一法官既审理简易案件，又审理普通案件，由此造成了普通程序与简易程序的混乱，而且也不利于审判人员的专业化，难以发挥诉讼的最佳效益。在实际的司法审判活动中，我国基层人民法院多设有接近当事人、方便当事人诉讼的派出法庭，派出法庭审理的案件也多是简单、小额的民事案件，因此可以考虑将其改造为小额诉讼法庭，这样不但可以发挥原有审判力量的作用，而且可以优化司法资源、提高诉讼效率。

　　3、明确规定小额纠纷的金额标准

　　在我国，最高人民法院允许各高级人民法院根据案情繁简程度、诉讼标的金额大小和在当地的影响等情况，对本辖区的一审案件的级别管辖提出意见，报最高人民法院批准执行。由于案情繁简及影响大小在大多数情况下需

　　待实体审理后方能确定，其主要的划分依据应是讼争金额。同样，对小额诉讼的讼争金额如不予明确，小额诉讼机制就不可能真正建立起来，实践中还是会出现各行其是、混乱操作的状况。因此在小额诉讼制度建立过程中，有必要借鉴级别管辖的做法，由最高人民法院在全国确定一个小额讼争标准，或由各省根据当地民事纠纷发生情况制定一个小额诉讼金额，报最高人民法院批准执行。

　　4、简化审判程序

　　在构建小额诉讼制度过程中，审判程序的简化是相当重要的。那么，如何简化审判程序，应从以下几个方面考虑：

　　（1）注重庭审前的准备与沟通。为加快案件的审理，在送达当事人起诉状时，就应当同时将言辞辩论期日的通知书一并送达给另一方当事人。在开庭前应加强对当事人举证的指导和宣传，在立案和送达起诉状副本时，一并送达给当事人举证须知，并要求当事人务必于期日携带有关证据到庭，免因调查证据而延展期日。期限届满不举证的，视为放弃举证，承担举证不能的法律后果。

　　（2）放宽开庭时间。由于民众多于日间工作，因此很难抽取时间进行诉讼，如果建立小额诉讼制度后仍然限制法院于非休息日或日间开庭，当事人往往没有时间赶赴法院进行诉讼行为，有违增设小额诉讼制度便民的立法宗旨。因此，不少国家的小额诉讼制度规定中都有小额程序得于夜间或星期日或其他休息日开庭的规定。作为社会主义国家，我国更应充分体现便民的思想，就此做出明确的规定，以方便群众诉讼。

　　（3）省略调查证据程序。在通常诉讼程序或简易程序中，诉讼所以延滞主要是由于调查证据太费时间，有时调查证据耗费过大，不符合费用相当性的原则，并影响当事人的诉讼利益。为节省法院及当事人的时间及费用，其他国家和地区在小额诉讼法中都不同程度的规定了调查证据程序的省略。如《日本民事诉讼法》规定，调查证据，限于能即时调查的证据。对于证人及当事人本人的询问，以法官认为恰当的顺序进行。我国台湾地区民事诉讼法规定，在小额程序中，经双方当事人同意者，法院得不调查证据，而审酌一切情况，认定事实，为公平的裁判。日本和我国台湾地区的做法，值得我们借鉴。

　　（4）完善小额诉讼的救济方式

　　根据小额诉讼的程序法理，审级愈多，对小额案件之救济愈不经济，愈不符合当事人追求简速裁判的目的。因此，各国立法对小额案件的上诉程序均作出了严格的限制，甚至规定一审终审（如德国民事诉讼法对未达1200马克的小额诉讼就实行一审终审）。日本新民事诉讼法规定，对小额诉讼的判决禁止上诉，如当事人对判决不服，可以在两周不变期间内向做出判决的法院提出异议，如果异议是合法的诉讼就恢复到法庭审理的状态，然后以通常程序进行审理并做出判决。对于以通常程序做出的判决不服，由于30万日元以下的小额诉讼案件禁止以通常上诉程序进行上诉，所以只能以违反宪法为理由向最高法院提起特别上告。我国台湾地区小额程序法规定，对于小额程序之第一审裁判，可以上诉或抗告于管辖之地方法院，但非以其违背法令为理由不得为之；对于小额程序之第二审裁判，不得上诉或抗告。由此可见，各国家（或地区）对小额诉讼案件的审理，实际上仅有两个审级，比普通案件的三审终审制减少了一个审级，而且第二审仅限于法律审而非事实审，在审理的范围上是大大受到限制了。

　　我国的两审终审制在审级制度上本不同于三审终审制国家，未来对小额案件的审理如仍采取这种制度，则远不能体现小额案件的特点，也不能减轻第二审法院的案件负担，所以，未来我国的小额诉讼程序，应该采取一审终审制，应特别重视并强化第一审法院的功能。关于这一点，台湾学者邱联恭先生有精辟的论述：“就小额事件之审理，干脆采一审制，而均由富经验而能力强之优秀法官审判，然后一概不允许对其判决提起第二审上诉，惟为救济较重大之裁判违误，另在一定范围内从宽允许提起再审，让再审程序在某种程度上兼有上诉审法院之功能，使其更能配合小额事件之经济价值。如允许其上诉于第二审或第三审，且又承认其得申请再审，则对小额权利人而言，将造成难以忍受之经济上磨损，颇不合费用相当性原理。”另一可资借鉴的作法是香港小额钱债审裁处程序规定的“复核”制度。据此制度，小额钱债审裁处就小额索赔案件做出裁断或命令后，在14天复核期内，审裁处可以依职权行使复核权力（类似于我国的“审判监督程序”），或根据当事人的申请，重开法律程序（类似于我国的“申请再审程序”），对小额案件重新聆讯或在原来审理的基础上继续聆讯。复核的结果，如原来的裁断或命令确有错误，则予以推翻或更改，如无错误，则予以维持。尽管这一复核程序具有选择性，不影响当事人上诉的权利，但如我国未来小额诉讼程序实行一审终审，其救济手段采取当事人申请再审程序，则在某些方面，对我们还是颇有启发意义的。结合我国民事诉讼法当事人申请再审程序的特点，对小额诉讼一审判决，当事人不服，应允许其提起再审之诉，由该管辖之一审法院审判监督庭，依当事人申请再审程序进行再审；再审的结果，为终审裁决，不允许再提起上诉。这就使再审程序，兼具了小额案件上诉审之功能。但与此同时，民事诉讼法之相关规定，宜作适当修改，以期互相衔接。如小额诉讼案件，仅得依当事人之申请进行再审，禁止法院依职权提起再审，且当事人不服一审判决，限于宣判后15日内提出再审申请，而不是依民事诉讼法第182条的规定为2年期限内提出。也就是说，小额案件允许当事人以申请再审的方式作为上诉救济手段之后，不再允许其提起再审。

　　综上所述，我国未来小额诉讼程序之审级制度和救济程序，可以采取如下作法：对小额诉讼做出的第一审判决，禁止上诉；当事人不服小额诉讼的第一审判决，可于判决书送达之日起15日内，向做出该判决的法院申请再审；法院受理当事人的再审申请后，依照审判监督程序予以审理。法院依此而做出的判决、裁定，为发生法律效力的判决、裁定；对小额诉讼作出的发生法律效力的判决、裁定，禁止依照审判监督程序提起再审。

　　（5）完善和保证强化执行制度

　　当前我国司法活动中面临的另一重要问题是执行难，执行难是群众反映

　　最强烈的问题，执行难的原因涉及到队伍素质、执行方法、部门协调等方方面面。判决生效的案件，往往因败诉方不履行或无财产而无限期拖延，使得胜诉一方当事人的合法权益得不到保障和实现，仍然无法达到民事诉讼的目标，并且无形中也增加了当事人提起民事诉讼的风险和成本，并不利于司法效率的提高。对于小额诉讼，当事人在起诉之前更会反复斟酌，诉讼如果最终得不到执行，往往得不偿失。因此司法机关一定要加大执行力度，强化执行措施，提高执行效率，最大限度的实现当事人的合法权益。

　　四、结论

　　小额诉讼的意义不仅在于可以解决某种特定类型的纠纷，还在于其为我们的司法改革提供的一条思路，即通过诉讼程序制度的多元化，将案件分流，减轻普通程序的诉讼压力，从而在普通程序中实现程序的公正，而通过小额程序及其他程序得以提高诉讼效率，实现诉讼的效益化。

　　西方国家进行的提高诉讼效率、降低诉讼成本的司法改革本质上属于在其特定的体制中适应时代社会的需要所进行的技术性调整或发展。另一方面，这种改革也说明其司法审判制度也存在着内在的机能性弊病，甚至可以说，诉讼的迟延和诉讼成本的昂贵以及由此导致的当事人在司法资源利用中的不平等，是现代普遍主义司法审判制度无法根除的现象[18].如果我国的司法改革不能进行通盘的考虑，只将其重点置于审判模式的选择和举证责任的分担等一些程序上的问题，那么在西方各国出现的“诉讼膨胀”现象必然会出现在我国。进一步而言，诉讼是社会真正的实践活动，在没有配套的纠纷解决机制情况下，实际的诉讼压力必然使得许多改革的努力化为乌有。亡羊补牢，还是未雨绸缪，其利弊不言自明。因此，我们不应头痛医头，脚痛医脚，今天司法腐败严重就强调程序公正性，明天积案太多就强调诉讼效率，而有必要在改革之初就作全面的考虑，找到公正与效益的最佳结合点。希望目前我国法学界和实务界所进行的积极探索会进一步促进民事审判方式及民事诉讼制度的改革，也希望上述研究能对这一探索有所裨益。

　　郑晓杰