发布文号: 郑政［2003］13号
各县(市)、区人民政府，市政府各部门，各有关单位：
2002年8月12日，市人民政府发布了《郑州市规范性文件制定程序和备案规定》(市人民政府令第105号，以下简称市政府105号令)，对我市各级行政机关制定规范性文件工作进行了规范。该规定发布施行后，多数县(市)、区政府和市政府部门对规范性文件制定工作比较重视，并采取有效措施，切实加强了规范性文件的合法性审核、备案审查等项工作，取得了一定成效。但仍有一些部门和单位对这项工作重视不够，没有严格按规定执行，合法性审核制度没有建立或没有认真执行，发布前没有进行广泛征求意见和科学论证，发布后没有采取适当形式予以公布，没有上报备案，个别规范性文件的内容仍然存在违法和不适当的问题。市政府105号令是市人民政府为适应我国加入世贸组织后的新形势，规范政府抽象行政行为，提高我市各级行政机关依法行政水平而制定的重要规章，必须得到全面、正确的贯彻执行。为此，特就有关问题通知如下： 一、充分认识加强规范性文件管理的重要意义。规范性文件制定工作是行政机关的抽象行政行为，相对于具体行政行为而言，其涉及面更广、有效时间更长。如果规范性文件内容违法，损害公民、法人或其他组织的合法权益，则影响更大、损失更大。加强规范性文件的管理，是维护社会主义法制统一、确保政令畅通的重要手段，是促进行政决策科学化、民主化、法制化的重大举措，是从源头上防止和减少执法违法行为的有效措施，对于推进依法治国进程，履行我国加入世贸组织的承诺，保障广大人民群众的合法权益，具有十分重要的意义。各级人民政府及其工作部门要从全面贯彻党的十六大精神、落实“三个代表”重要思想的高度，充分认识加强规范性文件管理的重大意义，切实抓好规范性文件的起草、审核、论证、公布、备案、清理等项工作，建立和完善相关制度，保证本机关制定的规范性文件合法、适当。
二、明确规范性文件的范围。规范性文件是指各级政府及其所属部门、派出机构和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的，在一定范围内具有普遍约束力的，涉及公民、法人和其他组织权利、义务的规定、办法、规则、细则、通告，以及含有规范性内容的命令(令)、决定、公告、通知、意见、会议纪要等。在行政机关公文中，除人事任免、机构设置、奖惩决定、情况通报、区划调整、事务性通知等下行文及请示、报告、议案、函等上行文、平行文外均属规范性文件。对规范性文件范围的理解若出现歧义，由市人民政府法制局做出甄别、解释。
三、严格执行规范性文件签发前的合法性审核制度。市政府105号令强调，规范性文件实行签发前合法性审核制度，未经法制机构进行合法性审核，政府领导或部门领导不得签发。我市多数行政机关已经实行此项制度，并且能较好地得以执行。但有个别县(市)、区政府和一些政府部门至今尚未建立此项制度，有的虽已建立但并未认真执行。这种现象应当尽快纠正。尚未建立合法性审核制度的县(市)、区政府和政府部门，必须于今年8月1日起建立此项制度，已经建立的要进一步完善。合法性审核统一由法制机构负责，规范性文件在签发前，必须转法制机构进行合法性审核。经合法性审核后方可提交政府或部门有关会议集体研究或送领导签发。没有法制机构的政府部门和派出机构，应将拟定的规范性文件草案报同级政府法制机构审核，乡(镇)政府和街道办事处拟定的规范性文件草案报县(市)、区政府法制机构审核。任何单位和个人不得以任何理由规避规范性文件的合法性审核。法制机构要认真履行职责，严格进行审核把关，认真负责地签署审核意见。各级政府领导和部门领导要支持法制机构依法履行职责，为其开展合法性审核工作创造必要的条件。今年8月1日以后发布的规范性文件，如果出现违法和不适当的内容，未经合法性审核或未按审核意见签发的，要追究签发人的责任；经过合法性审核的，要追究法制机构负责人和审核人的责任。
四、建立完善广泛征求意见和科学论证制度。从群众中来，到群众中去，是我们党一贯坚持的工作方法。政府决策要形成深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的机制。行政机关制定规范性文件，只有充分听取人民群众的意见和建议，反映人民群众的意愿和要求，保障人民群众对政府决策的知情权、参与权和监督权，才能得到广泛的支持和拥护，才能真正有效地贯彻施行。目前，我市各级行政机关制定规范性文件大多没有经过征求意见和科学论证。这种状况必须纠正。今后，我市各级行政机关制定规范性文件，必须把广泛征求意见和进行科学论证作为必经程序。凡制定涉及公民、法人或其他组织切身利益的规范性文件，必须采取在本地公开发行的主要报纸或公共信息网上公布草案或主要内容的方式公开征求意见，或者召开有足够代表性的受文件影响的单位和个人的代表参加的座谈会，听取意见和建议。依照有关法律、法规或规章规定，应当举行听证会的，必须依法举行听证会。对涉及专业性内容较强的规范性文件，应当征求有关专业机构和专家的意见或举行专家论证会。有确定管理相对人的，应当以信函的形式征求大多数相对人的意见。文件内容涉及其他部门职责或需要其他部门协同执行的，应当征求有关部门意见。文件制定机关应当认真听取并充分采纳有关单位和个人的意见和建议。
五、规范性文件发布后必须采取适当形式予以公布。公开透明原则是世贸组织规则的三大原则之一，要求各成员国制定的法律、法规、规章及规范性文件必须公开，让管理相对人和有利害关系的公民、法人或其他组织知悉。目前，我市各级行政机关制定的规范性文件大多没有公布，还习惯于只印发红头文件，只在一定范围内发放。市政府105号令已经明确规定，规范性文件发布后，应当予以公布。公布规范性文件应以市、县(市)、区政府的公报作为第一法定载体。市政府及市政府各部门、各派出机构制定的规范性文件均应在市政府公报上刊登；县(市)、区政府及其各部门和乡(镇)人民政府、街道办事处制定的规范性文件均应在县(市)、区政府公报上刊登。规范性文件应当明确规定施行日期，除涉及国家安全以及公布后不立即施行将有碍规范性文件施行的外，一般应自发布之日起30日后施行。目前，尚未创办政府公报的县(市)、区政府，必须在今年10月1日前创办。除在政府公报上刊登外，涉及公民、法人或其他组织切身利益的规范性文件，还应在公开发行的报纸上或公共信息网上刊登。
六、认真做好规范性文件备案审查工作。规范性文件备案审查是强化行政机关内部层级监督的重要方式。各级政府及各部门必须高度重视，做到有件必备、有备必查、有错必纠。各县(市)、区政府、市政府各部门及直属机构，受市人民政府直接领导的郑州矿区管委会、郑东新区管委会、郑州高新技术产业开发区管委会、郑州经济技术开发区管委会、火车站地区管委会等机关制定的规范性文件，必须报市人民政府备案。实行省以下垂直领导体制和双重领导体制的市级机关制定的规范性文件，也必须报市人民政府备案。各县(市)、区政府所属各部门和各派出机构以及乡(镇)人民政府、街道办事处制定的规范性文件必须报县(市)、区人民政府备案。规范性文件应自公布之日起30日内上报备案。备案材料由市、县(市)、区法制机构统一受理。备案机关应将备案材料一式三份径送市或县(市)、区政府法制机构。
市、县(市)、区政府法制机构负责对备案的规范性文件进行审查，并对备案机关的规范性文件制定情况和备案情况进行指导和监督。发现内容违法或不适当的规范性文件，应当依照市政府105号令的规定处理。对备案机关的规范性文件制定情况和备案情况应定期进行检查，发现未按规定备案的规范性文件，可督促备案机关限期备案，在限期内仍不备案的，可建议同级人民政府予以通报批评，并追究备案机关负责人的责任。撤销或修改规范性文件的决定也必须在政府公报上刊登。
七、建立规范性文件定期清理制度。有些规范性文件会因客观形势的变化自然失效，有的会成为改革的阻力，应当宣布废止，有的需要修改完善。近几年来，我市为配合某项工作的需要，组织开展过几次集中清理工作，收到了一定的成效。但这种突击性清理往往不够彻底。规范性文件清理要形成一种制度，每年组织清理一次，该修改的修改，该废止的废止，及时清除前进障碍，使所有规范性文件都能始终与改革发展的形势保持高度一致，成为改革发展的动力。
对市政府105号令和本通知的贯彻执行情况，由市人民政府法制局负责督促、检查、指导，年底前向市人民政府报告贯彻落实情况。
