发布文号: 苏发［2002］5号
各市、县(市、区)委，各市、县(市、区)人民政府，省委各部委，省各委办厅局，省各直属单位：
现将《江苏省扶贫开发“十五”规划纲要》印发给你们，请结合实际认真组织实施。
2002年4月2日
江苏省扶贫开发“十五”规划纲要
序 言
(一)改革开放以来，特别是省第九次党代表大会以来，全省上下认真实施区域共同发展战略，贯彻落实《江苏省扶贫攻坚计划》，采取加强组织领导，明确帮扶责任；多方筹集资金，加大扶贫投入；实行“五方挂钩”，动员各方参与等一系列有效措施，大大加快了苏北经济薄弱地区的发展步伐。苏北地区的区域经济规模、基础设施条件、人民生活水平和精神文明建设部跨上了新的台阶，如期实现了扶贫攻坚的两步奋斗目标：1997年底，解决了208万人口的温饱问题，实现基本脱贫；2000年底，实现了以县为单位基本达小康。这在苏北和全省经济发展的进程中，都是一次重要的历史性跨越，具有深远的意义。
(二)扶贫开发是贯穿社会主义初级阶段全过程的历史任务，完成《江苏省扶贫攻坚计划》确定的目标只是这项历史任务的一个阶段性胜利。由于苏北在总体上经济发展水平还不高，小康的基础还不牢，还有为数不少的贫困村、贫困户，基础设施薄弱的问题仍较突出，与发达地区相比，无论是经济总量还是人民群众的生活水平，都还有相当大的差距，在此基础上实现宽裕的小康，还需要艰苦的努力。至于缩小南北差距，实现区域共同繁荣富裕，更需要一个较长时期的奋斗过程。全省各级党委和政府必须充分认识扶贫开发的长期性和艰巨性，以强烈的政治责任感和历史使命感，把扶贫开发摆在更加重要的位置，为加快苏北及其他经济薄弱地区发展做出不懈努力。
(三)“十五”期间，是我省全面建设宽裕型小康社会，为实现省第十次党代表大会提出的富民强省、率先基本实现现代化目标奠定坚实基础的关键时期，加快苏北经济薄弱地区的发展意义十分重大。没有苏北的宽裕小康和现代化，就没有全省的宽裕小康和现代化。根据《中国农村扶贫开发纲要(2001－2010年)》精神和《江苏省国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，从我省现代化建设的全局出发，省委、省政府决定：“十五”期间，继续实施区域共同发展战略，进一步加强领导，加大工作力度，把扶贫开发事业推向一个新的阶段。
一、指导思想和奋斗目标
(四)“十五”期间我省扶贫开发的指导思想是：以邓小平理论和江泽民同志“三个代表”重要思想为指导，以省委、省政府实施区域共同发展战略为动力，以增加农民收入和改善经济薄弱地区群众的生产生活条件为重点，充分调动社会各界力量，紧紧依靠经济薄弱地区广大干部群众，振奋精神，开拓创新，扩总量、打基础、增后劲，发挥后发优势，进一步巩固小康成果，建设宽裕的小康社会。做到扶贫领导体制不变，扶贫政策不变，扶贫资金不减并逐年增加，尽最大努力帮助经济薄弱地区加快发展。
(五)“十五”期间我省扶贫开发的奋斗目标是：对少数尚未稳定脱贫的贫困村和贫困户，继续组织脱贫攻坚；对已经解决温饱正在向小康迈进的，着力巩固脱贫成果，加快实现小康步伐；对已基本实现小康的，提高标准，努力建设宽裕的小康。到2005年，苏北人均GDP达到全国平均水平；人均财政收入接近全省“九五”期间的平均水平；城乡居民收入增幅高于“九五”时期；基础设施及各项社会事业进一步改善，群众的生活质量和综合素质有较大提升。
二、基本方针
(六)坚持开发式扶贫。以经济建设为中心，积极鼓励和引导经济薄弱地区群众在政府和社会必要的帮助和扶持下，以市场为导向，调整经济结构，开发当地资源，发展生产，增加收入，提高自我积累、自我发展的能力。这是经济薄弱地区加快发展的根本出路，也是扶贫开发必须长期坚持的基本方针。
(七)坚持综合开发、全面发展。把扶贫开发纳入国民经济和社会发展计划，加强水利、交通、通讯等基础设施建设，不断改善生产生活条件，发展教育、卫生、文化等各项社会事业，提高农民的生活质量，促进经济薄弱地区经济、社会的协调发展和全面进步。
(八)坚持以开放促发展。树立“县外即外”的观念，采取一切有效措施，吸引县外生产力要素参与本地资源开发。要以“三个有利于”为标准，按照社会主义市场经济体制的要求，解放思想，大胆实践，拓宽经济发展空间。
(九)坚持可持续发展。坚持扶贫开发与资源保护、生态建设相结合，实现资源、人口和环境的良性循环，切实搞好计划生育，提高农民的综合素质，增强经济薄弱地区可持续发展的能力。
(十)坚持政府主导、全社会共同参与。各级党委和政府要适应富民强省、率先基本实现现代化的要求，继续加强对扶贫开发的领导，不断加大工作力度和资金投入。同时，要发挥政治优势，动员和组织社会各界采取多种形式参与扶贫开发，形成全社会共同扶贫济困的良好氛围，关心、支持扶贫开发。
(十一)坚持自力更生、艰苦奋斗。充分发挥经济薄弱地区广大干部群众的积极性和创造性，自强不息，不等不靠，苦干实干，主要依靠自身的力量改变面貌，加快脱贫致富的进程。
三、对象、重点和帮扶方式
(十二)始终把低收入贫困人口作为扶贫开发的基本对象。继续把贫困人口比较集中的丰县、睢宁、泗洪、泗阳、宿豫、沭阳、灌云、灌南、东海、赣榆、淮阴、盱眙、涟水、滨海、响水、阜宁等16个经济薄弱县(区)的贫困乡村作为扶贫开发工作的重点，适当兼顾黄桥和茅山两个革命老区、少数民族聚居区及其它地区一些零星插花的贫困乡村，并把残疾人扶贫纳入扶持范围，统一组织，同步实施。
(十三)分层次确定扶贫开发的方式与责任。省重点扶持苏北5市的经济薄弱县，继续采取“五方挂钩”的帮扶方式，组织省直单位、大专院校、企业集团和苏南市(县、区)与苏北经济薄弱市、县、区结对帮扶。对经济特别薄弱的县(区)继续派遣扶贫工作队。黄桥、茅山革命老区的贫困乡村和少数民族聚居区的贫困村帮扶以市、县为主，省适当给予扶持。其它地区贫困乡村的帮扶由各市、县负责。
(十四)科学制定扶贫开发的规划。有扶贫开发任务的市、县要分别制定切实可行的规划和分年度实施计划。规划要以贫困乡村为基础，实事求是、综合设计、因地制宜、分类指导。明确奋斗目标、建设内容、实施措施、帮扶单位和资金来源，并将帮扶的内容落实到具体项目，按项目分期分批组织实施。
四、任务和途径
(十五)把增加农民收入作为扶贫开发的首要任务。积极挖掘经济薄弱地区的增长潜力，优化资源配置，努力将经济薄弱地区的资源优势转化为经济优势。加快推进农业结构调整，培育主导产品，形成规模优势，实现产业化经营。抓住加入世界贸易组织的机遇，主动迎接农产品市场开放的挑战，积极发展名特优新农产品和绿色食品生产，提高农产品的市场竞争能力。因地制宜地组织、引导、支持贫困农户发展养殖、林果、蔬菜及农副产品加工等多种经营项目，形成特色产业，提高农业生产的经济效益。尊重农民的生产经营自主权，注重示范引导，防止强迫命令。
(十六)有重点地扶持农村二三产业发展。以办好现有开发区和乡镇工业小区为重点，在工业化和城市化互动并进上求突破。加快形成有地方特色的优势行业和支柱产业。对于立足本地资源优势的加工企业，特别是与农民增收密切相关的生产、加工、销售一体化龙头企业，能够安排经济薄弱地区剩余劳力就业的劳动密集型企业，能够帮助贫困农民解决买难、卖难问题的市场流通企业，要给予必要的扶持。大力发展私营个体企业。通过南北产业项目转移、国有大型企业联营、组织派遣专家组进行行业、技术对口帮扶等多种办法，扶持苏北工业发展。大力发展金融、证券、保险、旅游、餐饮等社会服务业，加快小城镇建设。
(十七)进一步加强基础设施建设。根据国家和省农村公路发展规划的有关要求，继续推进县乡村公路网络化和等级化建设，进一步提高通村公路灰黑化路面的比重。加快水利建设和中低产田改造，进一步提高防洪标准和水资源供给能力，基本建成与农田配套的水利设施。继续做好农村电网扩容改造。抓紧通信产业规划建设，改善投资环境。
(十八)加快发展文化教育、医疗卫生等社会事业。巩固和提高九年制义务教育水平，基本完成薄弱学校改造和消灭校舍危房，适龄儿童入学率达到99％以上。降低在校学生辍学率，初中适龄入学率95％以上。对失学残疾儿童少年给予特别救助。改善农村卫生基础条件，完善乡镇卫生院基本医疗设施，普遍提高医护人员技能。建立农村居民基本医疗保障制度，大力推进初级卫生保健工作。进一步改善乡镇敬老院设施。农村卫生改水填平补缺，农民基本饮上卫生水。全面启动农村改厕工作。做好草危房改造扫尾工作。发展有线电视，从无线覆盖为主的村村通，向有线覆盖为主的村村通推进，提高农民精神文化生活水平。
(十九)继续加大科技扶贫力度。增强在经济薄弱地区实施星火计划的广度和深度，推动苏北星火产业开发带建设。依靠科技进步，优化品种，提高质量，增加效益。各级农业技术推广部门要充分发挥自身优势，强化技术服务，加快农业新技术、新成果、新品种的推广，促进科技成果的转化。大专院校、科研院所要与苏北密切合作，使其成为科学实验基地和新成果展示窗口。采取更积极的措施鼓励民间科研机构、各类农村合作组织和科研组织直接参加扶贫项目。省及有关市、县要安排资金，帮助经济薄弱地区建立和扩大科技示范园，注重示范效应，充分发挥科技在扶贫开发中的带头作用。坚持搞好“三下乡”活动，大力提高农民的知识水平和致富技能。
(二十)坚持扶贫到村、帮扶到户。从2001年起，对苏北1025个重点村实行省、市、县三级包干帮扶。要着力从增加农民收入、解决农民最困难的问题入手，实行工作目标到村，帮扶责任到户。扩大扶贫小额贷款规模和受益面，帮助贫困农户解决生产、经营的启动资金，发展增收项目；采取部门帮扶，大户、专业户带动贫困户，党员干部结对帮扶等多种形式，逐村逐户，一批一批地解决问题。
(二十一)大力提高农民致富能力。按照农业产业结构调整要求，广泛组织农民学习掌握先进的农业实用技术，提高种植业、养殖业经济效益；加强对劳动力的职业技能培训，加快农村劳力向非农产业转移的步伐。今后5年内，力争苏北每年县均新增转移劳动力达7000人，累计达到100万人，其中经过职业培训合格后实现转移的劳动力达到50万人。苏南、苏北各市县、各驻县扶贫工作队和各级扶贫机构，都要协调有关部门，根据市场需求，采取多种方式开展培训。
(二十二)积极发展新型合作经济组织。要在稳定农村家庭联产承包责任制的基础上，打破行政区域界限，以产业为纽带，发展各种类型的专业合作经济组织，提高农民进入市场的组织化程度，增强抗御市场风险的能力。鼓励乡村兴办流通实体，培育、壮大农民经纪人队伍。要配合中心镇建设，有计划地建立各类集贸市场和专业批发市场。加快信息网络建设，拓展农业信息资源。继续发放“绿色通道”通行证，降低运输成本，保证鲜活农副产品的运输畅通。
五、政策措施
(二十三)多渠道增加扶贫开发的投入。
1．进一步增加财政扶贫资金。省和有扶贫开发任务的市、县(市、区)财政都必须把扶贫开发资金列入年度财政预算，并随着经济的发展和财政收入的增长逐年增加。每年扶持的具体项目根据扶贫开发的任务和实际需要确定。
2．继续安排并增加扶贫贷款。各银行、信用社确定贷款基数时，对经济薄弱地区在信贷规模和资金安排上给予重点支持。基层银行总量不足的，由上级行调度解决。保持每年不少于6亿元的贷款规模。在保障资金安全的前提下，适当放宽扶贫贷款项目的条件，根据产业特点和项目具体情况，适当延长贷款期限。对到经济薄弱地区兴办、联办有助于带动贫困农户增收的各类企业，应税项目效益予以积极支持。继续实施由财政担保，银行按1：2发放的扶贫小额贷款，利息执行财政补贴50％的优惠政策。
3．积极筹集社会扶贫资金。积极创造条件，鼓励和倡导社会各界通过捐赠等各种途径参与扶贫开发或直接支持贫困农户。企业捐赠资金可以按照国家有关规定在税前列支，计入成本。
4．广泛争取和积极引进国外资金，支持扶贫开发建设。加强扶贫开发领域的国际交流与合作。欢迎海外、境外的华人、华侨及各种社团组织，通过不同形式，参与经济薄弱地区的开发建设。
(二十四)提高扶贫开发资金的使用效益。财政扶贫资金必须按扶贫开发规划下达，落实到具体项目上，重点用于改善基本生产生活条件的基础设施和社会公益事业建设、科技推广和为提高农民科技文化素质而实施的职业技能培训以及直接支持贫困农户发展生产经营，增加收入。对科技含量高，具有明显的经济和社会效益的扶贫开发项目，扶贫资金将予重点支持。省每年在扶贫专项资金中调剂一部分用于大专院校、科研单位和技术推广部门开展农业新技术、新成果的推广应用。
(二十五)切实加强扶贫开发资金的管理。省级扶贫开发资金由省扶贫办两省有关部门编制计划，落实到具体项目，报省扶贫工作领导小组批准后按实施的项目，将资金计划下达到县，由县有关部门会同省委扶贫工作队共同负责实施。所有财政扶贫资金实行统一科目，专户管理，封闭运行。积极试行报帐制管理，按项目的实施进度，分期分批拨付。
(二十六)努力创造良好的投资环境。经济薄弱地区要结合当地实际，以开放促发展，制定优惠政策，提供良好的社会服务和投资环境，吸纳资本转移，参与资源开发。放开搞活多种所有制经济，推动当地经济的发展。
(二十七)进一步加强南北对口帮扶。各对口市、县、区，要按照优势互补、互惠互利、长期合作、共同发展的原则，建立良好的合作机制，开展多层次、多渠道、多形式的经济技术合作，扩大帮扶的领域和规模。对口帮扶要从社会效益、经济效益并重出发制定工作目标和帮扶规划。要以项目带人才、带资金、带村党支部。加强重点经济薄弱县的乡村干部培训和考核，提高基层干部的政治、业务素质。
至人事部门要积极做好经济薄弱地区人才资源的开发工作，制定和落实吸引各类人才到经济薄弱地区创业、服务的优惠政策；逐步建立苏北农村人才市场网络体系，引导各类人才投身苏北农村经济建设。
至宣传、文化、广电部门要大力宣传党在农村的各项方针政策，加快经济薄弱县、乡的文化、广播电视事业建设，丰富群众的精神文化生活，积极推进两个文明建设。要结合经济薄弱地区的农村实际，加强与农业、教育部门合作，发展广播电视教育，促进农业科技知识传播。
至卫生部门要注重改善经济薄弱地区乡(镇)卫生院的医疗设备条件，加强人才培养，切实提高农村基本卫生医疗和保健水平。大力推广以大额费用合作医疗为主体、社会医疗保险为发展方向的农村居民基本医疗保障制度，切实保障人民身体健康，减少农民因病致贫情况的发生。
至劳动和社会保障部门要大力组织农村劳动力输出，会同有关部门搞好农民职业技能培训，做好就业服务工作，减免相关费用，推动农村劳力向非农产业转移。按照中央要求，稳步推进农村社会养老保险事业。
至民政部门要在加强救灾救济工作的同时，做好苏北农村草危房改造扫尾工作。进一步帮助经济薄弱乡(镇)改善敬老院等社会福利设施。
至计划生育部门要切实加强经济薄弱地区的计划生育工作，采取有效措施，坚决把人口增长率控制在计划之内，杜绝超生的情况发生。
至工会、共青团、妇联、科协、文联、残联等各群众团体要充分发挥自身优势，积极组织各种社会力量参与扶贫开发，协助各级党委和政府，做好科技、文化、卫生等的下乡进村工作，提高经济薄弱地区群众和残疾人等弱势群体的科技文化素质和致富能力。
至人民解放军和武警部队、各民主党派、工商联、扶贫协会和基金会、老区开发促进会等民间团体，都要发挥各自的优势，积极配合各级政府，参与扶贫开发。
至苏南经济发达地区要发扬先富帮助后富、实现共同富裕的精神，主动积极地帮助苏北开发利用资源，搞好项目对口协作，安排劳务输出，扩大干部交流，从人才、技术、项目、管理、资金等方面，努力支持挂钩市、县经济的发展。同时，要重视对本地区少数贫困户的扶贫济困工作。
苏中地区和黄桥、茅山老区要根据实际情况，进一步组织好区域内部挂钩协作，加大对贫困乡村的帮扶力度，共同完成扶贫开发任务。
各级扶贫工作领导小组要建立扶贫工作责任制，对成员单位实行目标管理，并在挂钩帮扶单位中开展评比表彰。
(三十一)继续实行扶贫开发党政一把手负责制。扶贫开发涉及经济薄弱地区人民群众的根本利益，要切实落实扶贫工作责任制，坚持省负总责，市、县抓落实，工作到村，扶贫到户。各地和各有关部门党政一把手要亲自负责，切实加强帮扶工作。经济薄弱县必须把扶贫开发作为党委和政府的中心任务，以扶贫开发工作统揽全局。要高度重视经济薄弱地区县、乡党政班子的建设和稳定，选派政治素质高、业务能力强、苦干实干的同志担任一把手。要把扶贫开发的成效作为考核县、乡党政主要负责人政绩的重要内容和安排使用的重要依据。对扶贫开发工作实行目标管理。
(三十二)切实加强经济薄弱地区农村基层党组织建设。要按照“五个好”的要求，以贫困村为重点，加强以党支部为核心的基层组织建设，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的“双带”先锋模范作用，增强基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力。要通过广泛开展对农村基层干部“三个代表”的教育，把农村基层组织建设成一支不走的扶贫工作队，带领群众努力发展经济，开创扶贫开发工作新局面。
(三十三)进一步加强扶贫开发工作机构建设。扶贫开发是一项长期任务，要建立健全扶贫机构，保持机构的稳定，配备精干得力人员，提供必要的工作条件，强化工作职能，提高扶贫机构的组织领导、协调管理能力，高效廉洁地开展工作，保证扶贫开发“十五”规划的顺利实施。
(三十四)继续搞好省、市驻县扶贫工作队的组织派遣工作。选派干部参加扶贫，接受艰苦工作环境的锻炼和考验，是培养选拔干部的有效途径之一。省、市驻县扶贫工作队员从省(市)直单位、高等院校、科研院所、大型企业和苏南挂钩县、市、区冲选派。各单位都要从讲政治的高度，服从、服务于扶贫开发的大局，把具有一定工作能力、组织协调能力和专业水平的后备干部选派到县、乡蹲点扶贫，帮助贫困乡村尽快改变面貌，并把选派同培养、选拔、使用结合起来。组织部门、扶贫机构和当地党委、政府要做好对派遣干部的管理、考核和推荐工作。
(三十五)本《规划纲要》由省扶贫开发工作机构负责具体组织实施。
