发布文号: 大地税函[2007]95号
各基层局，市局机关各处室：
现将《国家税务总局关于全面加强税务行政复议工作的意见》（国税发[2007]28号）转发给你们，结合我局工作实际，提出如下实施意见，请一并贯彻执行。
一、提高认识，转变观念
近年来，随着社会经济的发展与民主法制的进步，公民维权意识日渐增强，发生在税务机关与纳税人之间的权益纠纷与争议案件明显增多，争议和纠纷所涉及的法律关系以及权利义务内容也越来越复杂，恰当稳妥的处理国家税收权益与纳税人财产权益之间的关系，解决复杂民商法律关系下的税收管理问题，不仅直接关系着涉税纷争能否得到有效的处理和解决，同时也关系着和谐征纳关系的构建问题。总局[2007]28号文件，对进一步做好税务行政复议工作，提出了明确的要求。当务之急，我们要深入学习和领会总局文件精神，认清当前社会的发展形势，进一步解放思想，提高认识，转变观念，切实担负起复杂局面下所应当担负的工作职责，努力做好税务行政复议工作，依法保护国家税收权益和纳税人的合法权益。在具体复议工作中，要树立以下工作观念：
1、要大力培树维权意识。在处理和解决税务行政纠纷过程中，要准确界定国家与纳税人双方之间的权利与义务边界，在积极保护好纳税人合法权益的同时，也要注重保护国家权益，在运用调解手段解决征纳双方矛盾与争议的过程中，要严格遵守税收法律、法规的规定，确保纳税人利益和国家利益均不受损失。
2、要将调解作为复议工作的主要手段。复议机关处理和解决复议案件，要摒弃传统的“复议不得调解”的框框束缚，发挥调解的主渠道作用，将调解作为解决涉税行政争议的主要手段，居间调解征纳双方的分岐与矛盾，在调解中达成争议双方的理解与互谅。
3、要解决实质性的争议问题。在复议工作中，要注重解决征纳双方之间的主要矛盾，不仅要重视和解决行政执法的程序性问题，更要重视和解决实质性的权益问题，消除税务机关与纳税人之间因征税产生的纷争，从而减少社会对立与矛盾。
二、组织培训，提升水平
为切实做好税务行政复议工作，市局及基层局全体执法人员应当重视和加强对总局国税发[2007]28号文件的学习培训，充分领会国家在解决社会性矛盾工作中提出的基本要求，进一步转变执法理念，确保每一项执法行为不仅要符合法定性，同时还要在自由裁量幅度方面作出公正、公平、符合法律理性的处理，对案件事实的认定以及作为定案依据的证据要经得起检验和推敲。市局将根据培训工作计划，在适当时间组织安排全系统法制专干进行复议工作培训，从而推进复议工作质量和水平的不断提升。各基层局也可以根据各自的培训工作计划，组织安排有关复议工作培训。
三、加强管理，推进工作
各级税务机关要认真贯彻总局有关复议工作的规定和要求，一方面要严格依法治税，禁止滥权越权执法，另一方面要不断改进解决涉税争议的工作方式，强化复议工作管理，加强上下级之间、各部门之间的工作协作与配合，积极主动地化解各类涉税争议和矛盾，杜绝和减少行政诉讼和上访案件的发生机率。结合我局复议工作现状及总局复议工作规定，提出具体工作要求如下：
1、各级税务机关要进一步加强对复议工作的组织和领导，实行一把手负责制，各级税务机关的一把手是本机关行政复议、行政应诉工作的第一责任人。同时，要加强行政复议专职工作力量的配备，切实保障复议办案所需经费。
2、复议机关要严格执行国家有关复议工作规定，不拘泥于工作方式，从并重保护纳税人权益和国家权益的角度出发，不断改进复议工作方式，注重解决征纳双方矛盾与纠纷的实质性问题。对于征纳双方的纷争，凡是属于法律未明确禁止受理的，复议机关都要受理，并要本着“以事实为根据”、合法性与合理性并重审查的复议工作原则，深入调查了解案件事实，认真收集、审查案件证据，让证据为事实说话，并尽量使用调解的手段结案，组织协调双方当事人和解，同时要在解决矛盾与纷争过程中，向申请人解释和宣讲税收法律、法规，增进纳税人对税务机关的了解，确保涉税纷争能够得到客观、准确、公正、有效的解决。
3、具体执法机关要客观、公正的审视本机关作出的具体执法行为，实事求是的向复议机关反映与具体行政行为相关的全部工作情况，并提供全部执法文书及案卷资料。同时，要竭力配合复议机关做好调解工作。对于在案件处理过程中，发现具体执法行为违法或错误的，具体执法机关应当主动撤销或者变更原具体行政行为，并依照现行税收法律、法规及有关制度规定，在充分认定案件事实基础上，重新作出具体行政行为，并向纳税人或其他税务当事人说明情况，争取其谅解。
4、在处理和解决纷争的过程，复议机关和具体执法机关都要坚持税收法定性的原则，不得为消除纷争、满足纳税人或其他税务当事人的要求而让渡国家利益，不得擅自决定减征、免征或暂缓征收各项税收，要在合法、公正、公平的原则下，分清是非，兼顾国家和纳税人双重利益，既不能因为调解损害国家利益，更不能因为调解损害纳税人或其他税务当事人的合法权益。
5、税务机关要加强调查和研究，逐步建立、健全税务行政复议相关工作制度，包括复议调查制度、听证制度、和解制度、重大复议案件备案制度、重大事项报告制度、复议提审制度、行政首长出庭应诉制度等工作制度。
6、加强对复议个案的分析研究，对于复议工作本身的问题以及税收政策适用的问题，要及时向上级机关反映；要做好复议个案的分析研究，通过剖析个案，总结分析法律、行政法规在税收征管实践中的运行状况，揭示税务复议工作存在的问题，发现税收法律体系与当前社会经济发展不相适应的问题，提出有针对性和建设性的工作建议，从而推进税务行政复议工作的进一步发展，促进税收政策体系的健全与完善。
7、复议机关要接受上级机关及有关部门对税务行政复议工作的检查、监督和指导。各级复议机关要在是否及时受理复议申请、复议工作质量是否过关、是否保护了纳税人的合法权益、是否促进了征纳关系的和谐、复议人员配备是否与工作任务相适应等方面，不断加强复议工作管理，提升复议工作水平，确保各项考核指标符合规定要求。
8、在复议过程中，复议机关或具体执法机关不能依法履行各自的工作职责，或者不能很好地落实有关复议工作规定，从而造成工作渎职或失职的，或者上下级税务机关之间配合失调，导致征纳双方矛盾扩大或升级的，各级税务机关可在各自的职权范围内，根据现有法律及规章制度的规定，追究有关责任人员的执法责任。
二○○七年六月五日
附：国家税务总局关于全面加强税务行政复议工作的意见
各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
为了充分发挥行政复议职能，妥善解决税务行政争议，切实保护纳税人合法权益，推进税务机关依法行政，构建和谐征纳关系，根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发〔2006〕27号）和国务院行政复议工作座谈会精神，提出如下意见：
一、提高认识，充分发挥行政复议化解税务行政争议的主渠道作用
（一）行政复议是化解税务行政争议的有效手段。税务系统开展行政复议工作以来，各级税务机关大力推进依法行政，行政执法和行政复议工作水平不断提高，有效发挥了行政复议的职能作用，维护了纳税人的合法权益，及时、妥善地处理了大量税务行政争议。
（二）新形势要求必须加强行政复议工作。随着改革的深入，行政复议案件日趋增多，反映的问题渐趋复杂，深层次的问题愈益凸显，税收政策不完善、执法不规范、复议工作质量不高的问题仍然存在。党中央、国务院高度重视行政复议在解决行政争议、加快建设法治政府、维护社会稳定中的重要作用。各级税务机关必须进一步提高对做好行政复议工作重要性和紧迫性的认识，切实增强政治责任感，采取扎实有效措施，全面加强税务行政复议工作。
（三）充分发挥行政复议化解税务行政争议的主渠道作用。行政复议是解决税务行政争议的重要法律制度和主要渠道。各级税务机关要充分发挥行政复议便捷高效、方式灵活的优势，完善相关制度，改进工作方法，加强行政复议能力建设，努力提高案件办理质量，有效化解税务行政争议。
二、畅通渠道，积极受理行政复议案件
（四）渠道畅通是行政复议制度得以发挥作用的前提。各级税务机关要把畅通渠道作为加强行政复议工作的着力点和突破口，疏通进口，敞开大门，积极受理行政复议案件，除法律明确规定不受理的案件外，复议机关必须受理。对无正当理由拒不受理复议申请而经法院审理责令受理的，要定期通报，并追究有关人员责任。对确实不符合受理条件的案件要妥善处理，不能简单一推了之，要向申请人说明情况，告知解决问题的渠道。对确有问题的案件要通过建立个案督促纠正制度予以纠正。
三、提高工作质量，力争把税务行政争议解决在税务机关内部
（五）坚持公平正义。查清案件事实，正确适用法律，依法公正合理地做出复议决定，是行政复议工作的基本要求。坚持以公开求公正、以公正促稳定的法治理念，把实现社会公平公正作为行政复议的根本价值目标。
（六）全面审查合法性与合理性。税务机关办理行政复议案件既要注重对具体行政行为合法性的审查，也要加大对具体行政行为合理性的审查，切实提高办案质量。要使每一件行政复议案件都能够经得起历史的检验。
（七）注重证据审查。税务机关办理行政复议案件必须依法全面审查相关证据，做到定案证据合法、真实、确凿、充分。既要注重审查税务机关提供的证据，也要重视纳税人提供的证据；既要审查证据的真实性，也要审查证据的合法性；据以定案的证据必须具有排它性和唯一性。
（八）秉公执法，切实维护纳税人的合法权益。税务机关在办理行政复议案件过程中，必须查清案件事实，正确适用法律，依法做出行政复议决定，对该撤销或者变更的具体行政行为要坚决予以撤销或者变更。
四、注重运用调解手段，实现法律效果与社会效果的统一
（九）调解是化解矛盾的有效手段。各级复议机关要增强运用调解手段解决行政争议的意识，将调解贯穿于行政复议的全过程。运用和解、调解方式办案，必须坚持当事人自愿、合法、公平公正、诚实守信的原则，不得侵害纳税人的合法权益。在不损害国家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，应当引导双方当事人之间和平协商，平衡利益，增进相互理解和信任，最大限度地降低税务争议的负面影响，实现法律效果与社会效果的统一。
（十）坚持原则性与灵活性相统一，依法进行调解。对于存在合理性问题、混合过错问题或者社会影响重大的案件，不能简单地撤销或者维持，要注重运用和解、调解的方式加以处理。复议机关要积极为当事人自行和解创造条件。当事人通过调解、和解达成协议的，复议机关要制作行政复议调解书或者行政复议和解书予以确认，及时送达当事人执行。不能达成和解协议或者调解书、和解书送达前申请人反悔的，复议机关应当及时做出行政复议决定。
五、创新工作方法，提高解决行政争议的效率
（十一）复议机关要根据案情特点，区分不同情况，在法律、法规允许的范围内，采取灵活多样的工作方法和结案方式。对疑难复杂、社会关注的重大案件，可以采取当面核实、公开听证等审理方式，召集双方质证辩论，充分听取各方意见，增加行政复议的透明度，提高公信力，做到公平公正。对基本事实清楚、争议不大的案件，被申请人经过上级机关指示，确认具体行政行为存在明显错误的，可以立即纠正。税务机关对自身明显违法或不当的执法行为引起的复议案件应主动纠正，上级税务机关也可以督促其在规定期限内予以改正，以取得申请人的理解，避免加重违法不当行为造成的损害。
六、关注个案调研，促进税收政策完善
（十二）及时反馈问题，完善税收政策，从源头上预防和化解行政争议。要把办理个案与完善政策有机结合起来，不能只是就案办案做出行政复议决定，也不能简单报告了事。对办案过程中发现的政策问题和纳税人反映强烈的问题，应当由点及面、由表及里，进行深入专题调研，提出切实可行的修改完善建议，反馈到政策制定机关和部门，及时对政策制度进行立、改、废，促进税收政策完善，从源头上预防税务行政争议的发生。
七、总结经验，落实和完善行政复议有关制度
（十三）制度完善是顺利开展行政复议工作的必要条件。对行政复议法有明确规定的制度，要认真贯彻落实，不能走形式。要积极探索法律没有明确规定但又为行政复议工作所需，有利于保护纳税人合法权益的制度，勇于创新，不断完善。各级税务机关要认真总结经验，积极探索建立税务行政复议听证制度、调查制度、和解制度、重大案件备案制度和重大事项报告制度。
（十四）认真落实上级税务机关直接受理行政复议申请制度。对下级复议机关无正当理由不受理复议案件的，除责令受理外，上级税务机关要加大直接受理的力度，保证案件及时得到处理。要探索建立行政复议案件“提审”制度，对本辖区内有重大影响或者有典型意义的案件，上级税务机关可以直接受理。
八、采取切实措施，强化行政复议能力建设
（十五）加强业务指导，提高办案水平。上级税务机关要加强对基层行政复议工作的指导，保证不同税务机关对同类案件的处理结果基本一致，确保法律适用的公平。要注重理论与实践相结合，加强对个案的指导，帮助解决实际问题，提高办案能力。要组织经常性的工作交流，总结经验，推广典型，促进整体办案水平的提高。
（十六）增强专业素质，保证办案力量。行政复议工作是一项“辩是非、断曲直、定纷争”的工作，要保证能办案、办好案，配备一定数量的高质量和稳定的专门人员十分重要。复议工作人员必须具备坚定的政治立场和敏锐的观察力，必须具备较为全面的知识结构，必须具备驾驭、解决复杂矛盾的能力。要切实解决存在的行政复议能力偏低、人员短缺和流失等问题，抓紧配备、充实和调剂行政复议专业人员。根据行政复议应诉工作的性质特点，保证一般案件至少有2人承办，重大复杂案件有3人承办。切实保障行政复议人员有机构干事、有人员干事、有条件干事，促使复议人员想干事、能干事、干成事。
（十七）强化监督，奖优罚劣。评价一个地方行政复议工作的优劣，不能简单地看案件的多少，更不能简单地以案件撤销、变更数量为标准，而是要看是否解决了争议，是否保护了纳税人的合法权益，是否促进了征纳关系的和谐。要把行政复议渠道是否畅通、质量是否过硬、人员配备是否与工作任务相适应作为重要考核内容。上级税务机关要定期对下级税务机关行政复议工作进行监督检查，对工作突出的单位和个人给予表彰，对不依法履行职责的要严格按照行政复议法的有关规定追究责任。
九、加强组织领导，为做好行政复议工作提供有力保障
（十八）加强对行政复议工作的组织领导。各级税务机关的行政首长是本机关行政复议应诉工作的第一责任人，必须切实履行好职责。各级税务机关要把行政复议工作摆上重要位置，抓紧建立健全履行行政复议职责的责任制。要定期召开会议，听取行政复议有关工作的汇报，研究重大疑难案件，解决行政复议工作中遇到的困难和问题，积极支持和督促行政复议机构依法办理复议案件。逐步推行行政首长行政诉讼出庭应诉制度。
（十九）加大对行政复议应诉工作的基础投入。要加快行政复议应诉工作信息化建设。落实办案经费，保障行政复议办案的必要条件。
（二十）加大行政复议工作宣传力度。通过加强法律知识培训，帮助广大税务干部增强依法行政意识，正确认识行政复议对纳税人的合法权益救济作用，自觉接受监督。向纳税人广泛宣传行政复议的法律规定、制度功能及其在解决行政争议方面的优势，引导纳税人通过行政复议渠道解决行政争议，营造依法解决行政争议的良好社会氛围。
二○○七年三月十三日
