发布文号: 旅办发[2010]200号
国家旅游局关于印发祝善忠副局长在全国休闲工作会议上的讲话的通知
国家旅游局关于印发祝善忠副局长在全国休闲工作会议上的讲话的通知
（旅办发[2010]200号）
各省、自治区、直辖市旅游局（委）：
现将祝善忠副局长2010年12月在全国休闲工作会议的讲话印发给你们，请各地旅游部门认真学习贯彻，结合本地区的工作实际，积极引导和推动休闲业发展。
国家旅游局
二0一0年十二月二十八日
在全国休闲工作会议上的讲话
国家旅游局副局长 祝善忠
（广东珠海，2010年12月16日）
在“十二五”即将开局之时，举行首次全国休闲工作会议，具有多方面的标志意义。这次会议的主要任务是：以科学发展观为指导，认真贯彻落实国家促进休闲发展的方针政策，进一步解放思想，提高认识，把握大局，明确目标，研讨《国民旅游休闲纲要》（草稿），交流各地推动休闲发展的经验，研究部署引导休闲发展的工作任务，力争“十二五”我国休闲发展跨上一个新台阶。
一、积极引导休闲发展的必要性和重要性
对于休闲的认识，业界人士有着不尽相同的理解。我们所说的休闲，是指人们在闲暇时间开展的观光度假、康体娱乐、求知益智、愉悦身心等活动，以及为上述活动提供服务、生产和保障的相关业态与产业。
（一）发展休闲已进入国家发展战略
“十一五”是我国休闲发展快速起步的重要时期。2006年4月，时任国务院副总理的吴仪同志在出席“世界休闲博览会”和“世界休闲高层论坛”时，发表题为《积极发展休闲服务，不断提高生活质量》的主旨演讲，代表我国政府首次公开表示，“应积极研究使大多数人都能够享受休闲生活的具体措施，倡导积极向上、文明、健康的生活方式”。2007年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中要求，积极培育“休闲”等消费热点，休闲首次进入我国经济社会发展的总体部署。2008年下半年，国务院机构改革“三定”方案赋予国家旅游局“引导休闲度假”职能，首次明确了“休闲”在国务院工作部门的归口。2009年3月，温家宝总理在《政府工作报告》中要求，“加快发展旅游休闲消费”。2009年12月，胡锦涛总书记在中央经济工作会议上强调，“要适应群众生活的多样性、个性化需要，增加文化娱乐、体育健身、休闲旅游、教育培训、家政服务等消费，引导消费结构升级”。2009年12月，国务院相继出台《关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号）和《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（国发[2009]44号），明确了促进休闲发展的若干方针和政策。这表明，积极引导和推动休闲发展已进入国家发展战略。
（二）发展休闲与国计民生息息相关
我们这样一个13亿多人口的大国，发展休闲具有重要的战略意义。首先，发展休闲有利于全面实现小康。休闲生活相对于经济短缺年代的劳苦忙碌、安贫乐道是 历史性的改变，也是对全面小康生活目标的生动体现，休闲的生活理念、生活方式、生活追求等进一步丰富了全面小康生活的内涵。其次，发展休闲有利于促进人的 全面发展。全球经济社会发展的规律表明，当社会发展进入工业化或后工业化时代，城市化水平不断提高，人们的工作和生活节奏加快，承受的精神压力也普遍加 大。有关资料显示，我国亚健康人群约占总人口的73-77%，其中很大一部分是工作生活压力所致。大力倡导健康文明的休闲活动，实现寓休于闲、寓学于游、 寓教于乐，既可舒缓工作和精神紧张，也可陶冶情操、增加知识、益智健身，提高个人和家庭的幸福指数。再次，发展休闲有利于促进科学发展。休闲覆盖生活与产 业两大领域，拥有无限广阔的市场需求，具有资源消耗少、环境要求高、带动系数大等特点，是国际公认的“朝阳产业”，契合中央确定的建设资源节约型、环境友 好型社会的发展战略。
（三）休闲发展进入快速起步阶段
“十一五”期间，我国的休闲理念、休 闲生活、休闲业态快速发育，旅游业、文化休闲业、体育休闲业等基础休闲业加速崛起，休闲农业、休闲商业、休闲房地产业等休闲延伸产业迅速起步，休闲工业、 休闲信息业、休闲中介业等休闲支撑产业开始发展。据中国社科院2009年“中国休闲发展报告”的估测，我国居民休闲消费规模约达1.7万亿元，相当于 gdp的5.07%，相当于社会消费品零售总额的13.56 %。全国涌现出了一些休闲发展的大省，一批以杭州、三亚、成都、青岛、昆明、长沙、厦门等为代表的休闲城市，以及数量较多的休闲市县、休闲城镇、休闲乡 村。休闲产品加快开发，初步形成了乡村旅游、滨海度假、温泉康体、文化娱乐、高尔夫等休闲产品系列。休闲产业加快发展，初步形成了具有地域和产业延伸特色 的休闲经济，如海南三亚的热带海滨度假、湖南长沙的文化娱乐休闲、山东半岛的休闲业态集群、四川成都的乡村旅游等。按照全球休闲发展的一般规律，我国现已 具备休闲大发展的基本条件。世界休闲发达国家的经验表明，当一个国家人均gdp达到3000-5000美元，就将进入休闲旅游消费爆发性增长时期。“十一 五”期末，我国人均gdp预计将达4000美元；居民公休闲暇已达115天，职工另有5-15天的带薪休假；国民休闲意识日益普及，城镇居民休闲理念明显 增强，我国已具备休闲消费快速发展的基础。
（四）引导休闲发展已刻不容缓
在休闲大发展的同时，也要清醒地认识到，由于休闲长期缺乏部门归口，引导与管理跟不上，出现了需要 引起注意的若干问题。例如，休闲市场需求猛、社会投资规模大，但产业政策不够明晰，开发建设存在盲目性；休闲产品特色不鲜明，一般化、低档次休闲产品多， 特色化、主题性休闲产品缺乏；受经济利益的驱动，一些机构打着休闲旗号随意举办活动，把休闲经济变成了“唐僧肉”；受社会价值观多元化影响，个别青少年存 在“网瘾”等不良嗜好，少数居民沉溺麻将等“小赌”和“灰色调”生活，需要发动舆论力量加以引领。2008年下半年，国务院赋予国家旅游局“引导休闲度 假”职能，正是恰逢其时，势所必然。
二、积极引导休闲发展必须解决认识问题
解决思想认识问题，是引导休闲发展必要的前提，也是这次会议的重要任务。
去年以来，为把握情况，履行好职能，国家旅游局做了一些调查研究。先后到浙江、山东等省征求对休闲纲要编写框架的意见，对广东省“先行先试”旅游休闲计 划予以研究，对海南等省贯彻国务院41、44号文件进行了解，对中介机构举办的各种休闲活动进行跟踪，也听取了业界专家对引导休闲发展的意见，大致摸清了 各地对休闲的认识现状。
（一）发展大休闲是时代进步的要求
休闲的概念、内涵、范围等，是当 前关注和研究休闲较常遇到的问题，也是无法绕开和回避的问题。例如，“大休闲”与“小休闲”的问题；生活性休闲与产业性休闲的问题；是旅游涵盖休闲，还是 休闲包含旅游的问题等。不同专家对此有不同的看法，我们鼓励开展长期的潜心的研究，不轻率予以取舍或定论，这有益于理清发展思路。我们研究认为，国务院要 求引导发展的“休闲”和正在编制的《国民旅游休闲纲要》 的“休闲”，既非仅指一种旅游产品或业态，也非仅指休闲产业，而是涵盖生活性与产业性在内的大休闲。如果仍是以往的旅游产品意义上的休闲，新的“三定”方 案就不会重新加以表述；国发41号文件也不会将“休闲纲要”冠以“国民”。经过一个时期的研究思考，有些认识现已比较明确，可以向全行业和业界加以介绍。 例如，休闲与旅游密切相关，旅游是休闲的先导，休闲是旅游发展的必然，两者既有重合的内涵，也有各自的外延；休闲发展的最大动力是市场需求，既有人民群众 提升生活质量之需，也有休闲发展内在动力的驱动；从时代发展进步的要求看，惠民利民是休闲发展的最终目的，生活性与产业性休闲应置于同等重要位次。
（二）休闲发展的市场动力势不可挡
休闲从最初被作为旅游产品形态提出，到发展成为以乡村旅游、假日旅游为代表的大众休闲，再成长为覆盖广泛、种类繁多、发展迅猛的休闲产业，走过了约20 年时间。与旅游、文化、体育等产业相比，休闲很少得到政府部门的参与或扶持，也较少受到社会的关注，却“忽如一夜春风来，千树万树梨花开”，一个涵盖领域 广泛的大休闲就悄然崛起了。基础性原因是改革开放以来经济社会发展、人民安居乐业、业余闲暇增多，快速孕育了庞大的休闲市场需求。最主要原因是市场机制发 挥了作用，不论是最初阶段的自发发展，还是以后的竞相发展，以及当前的自觉发展，市场机制都发挥了基础性作用，显示出蓬勃发展的市场活力。由此形成了不同 地域和人群特征的休闲生活，培育了具有区域色彩的休闲产业集群，打造了异彩纷呈的休闲城市形象。生活休闲的自主化、产业休闲的市场化、投资主体的社会化、 发展水平的差异化，说明市场机制对休闲发展发挥了重要作用。但休闲发展市场化程度高，政府部门参与少，只是初始阶段的特征，随着休闲市场需求和产业规模进 一步扩大，这种发展格局也必然会转变。例如，市场公平秩序问题，消费者权益保障问题，公共服务问题等，都是单靠市场机制所无力解决的，必需依靠政府部门适 度和适当的介入，这将成为我国休闲发展下一阶段的特征。
（三）引导休闲发展是义不容辞之责
为什么抓休闲、凭什么抓休闲？这是在调研中时常听到的声音。这个问题很重要，回答不了它，就不能理直气壮地抓休闲。我们可以从这几方面加以思考：其一，由 旅游部门引导休闲发展是国务院赋予的职能。其二，旅游与休闲的密切关系是任何行业和部门无法取代的。近20年来旅游业对休闲一直发挥了积极的先导作用，旅 游与休闲具有发展条件的共同性、发展业态的重合性、发展前景的一致性。20世纪90年代初，国家旅游局就提出通过发展度假休闲，逐步优化旅游产品结 构；1992年，国家旅游局提请国务院批准了12个国家旅游度假区；1996年，国家旅游局把当年确定为“休闲度假游”主题宣传年；2001年，国发9号 文件要求大力发展休闲度假旅游。其三，引导休闲发展是旅游业发展转型的客观需要。既包括一般意义的旅游产品结构优化，推动旅游产品从较单一的观光向休闲度 假转变，也包括积极引导生活性休闲和产业性休闲，使旅游业由较多的发挥经济功能向全面发挥综合功能转变。引导休闲发展固然暂时缺乏硬性手段、存在休闲资源 分割化等困难，但同时也有许多有利的因素。一是休闲纳入了国家发展战略，41号、44号文件公布了若干方针政策。二是休闲已纳入新修订的《全国旅游业标准体系表》（2009 版），休闲度假与旅游区、旅游产品、旅游住宿、旅行社、旅游车船等相关设施与服务被列为“旅游标准的重点领域”。目前已颁布的和正待审批的休闲标准近20 项，包括国际邮轮口岸旅游、游览船、游乐园（场）、旅游娱乐场所、旅游度假区、民族民俗文化旅游示范区、温泉服务质量等，今年又新立项了城市休闲公共服务 与管理、城市中央休闲区、度假社区、社区休闲、休闲农庄等6个休闲标准。三是一些省市创造了成功引领休闲发展的经验，例如，广东省先行先试国民旅游休闲计 划，杭州市引导发展10大特色潜力产业等。四是旅游行业也有很多推动新业态发展的成功案例。譬如，20年前起步的乡村旅游所依托的“三农”资源，也属于明 显的资源分割、部门交叉，经过坚持不懈的努力，终于从少数地区旅游“脱贫”的具体行动，扩展为大规模的旅游开发利用“三农”资源，如今已成为大众休闲的主 力产品，成为传统农业创新发展的新业态。这说明，引导休闲发展不是难以作为，关键在于各地的认识和行动，只要认识提高了，责任强化了，就一定能够打开工作 局面。
（四）因势利导是促进休闲发展的关键
贯彻好国务院要求的引导休闲发展，关键是重点把握几条原则。一是以“职”引导。就是 立足于国务院赋予的职能去引导，“引导”不同于行政色彩较重的审批、管理、整顿、执法，而是通过适当的推动和促进以履行职能。二是因“市”引导。要充分尊 重和遵循休闲发展的市场化特征，处理好政府引导与市场机制的关系。三是因“势”引导。要加强对休闲发展规律的把握，根据发展趋势加以引导，即因势利导。四 是以服务引导。旅游部门引导休闲发展，不是要加剧现有市场竞争，而是要向休闲业界提供急需的服务。只要把服务作为立足点和出发点，就会赢得各方面的合作与 支持，进一步把休闲“蛋糕”做大做好。
三、积极引导休闲发展必须开展的工作
按照我国总体的发展战略，2020年将实现人均gdp翻两番和全面小康目标，这将为休闲及相关产业发展创造更加有利的环境。在“十二五”即将到来之际，明确休闲发展的目标和任务极为必要。经过一定的研究论证，我们提出以下发展目标：通过大力开展休闲宣传教育，实施《国民旅游休闲纲要》， 普及和增强国民休闲意识，提高国民休闲参与度，加快推进休闲公共服务建设，建立引导休闲发展的有效工作体系，大力推动休闲产业发展，初步形成较完善的休闲 产品体系，培育一批与国际接轨的休闲城市、休闲企业、休闲品牌，推动旅游发展转型迈出实质性步伐，为提高国民幸福指数和经济社会发展做出应有贡献。
为切实履行好工作职能，实现“十二五”休闲发展目标，各地应着重抓好以下工作。
（一）切实履行好引导休闲发展的职能
积极引导休闲发展，首先在于落实好这项职能。各地必须清醒地认识到，国务院所赋予的这项职能，不是既有旅游业态的扩展，更不是一项资源隶属分散的事务性 工作，而是一项具有战略意义的开创性工作。目前，一些省市已经落实了这一职能，还有一些省市受机构改革进度影响而未落实。各地要从更有利于履行这一职能出 发，不简单比照国家旅游局的机构设置，也不把它作为临时性任务轻易追加给某个处室，一定要研究确定最合适承担该项职能的处室。机构和职能设置不恰当的，应 适时加以调整。为了争取各级政府和城市的重视与支持，各级旅游部门应及时向分管领导汇报这个情况和休闲工作。
（二）确保把引导休闲发展纳入“十二五”规划
各地要抓住当前大好时机，摸清当地休闲发展现状，提出未来五年休闲发展目标、工作重点和保障措施等，纳入当地“十二五”发展规划。“十二五”期间，各地 应加强对休闲专项规划的编制，深入宣传贯彻国民休闲纲要，推动休闲公共服务建设，全面提升乡村旅游、民俗旅游、海滨度假等大众休闲产品，重点引导温泉滑 雪、高尔夫、邮轮游艇、海上运动、康体保健、体育休闲、文化娱乐、森林生态、露营房车等休闲新业态，打造一批特色休闲城镇，培育一批休闲精品，壮大一批创 新性的休闲企业，探索建立行之有效的引领休闲发展的工作体系。
（三）研究确定引导休闲发展的工作目标
我国地域辽阔，发展很不平衡，推动休闲发展也难以齐头并进，关键是各地要研究确定符合实际的发展计划和工作目标。本次会议交流经验的6个省市，虽然主题 不同、各有特色，但都选择了适合当地实际的发展道路和工作目标，值得各地很好地学习。要深入学习领会41号文件精神，抓紧贯彻落实与休闲相关的工作部署。 要认真学习44号文件精神，深刻把握国家支持海南国际旅游岛建设和大力发展休闲的政策导向，在休闲产品体系构建、海岛休闲度假目的地建设、休闲产业政策等 方面，结合当地实际加以借鉴和探索。要学习把握正在编制的《国民旅游休闲纲要》的指导思想和工作目标，有条件的省市可以根据其有关原则、精神和内容，进行探索性的先行先试。要充分发挥休闲技术服务标准的规范引导作用，积极贯彻实施国家和行业的有关休闲标准，鼓励有条件的省市制定和实施地方休闲标准，争取赢得休闲发展更好的局面。
（四）在加强协作与服务中发挥引导作用
休闲领域极其宽广，市场化程度高，要积极引导休闲发展，必须调动和团结一切积极因素。首先要主动把握发展局面，积极发挥引领作用。可采取一些广泛覆盖的 手段，逐步树立统筹、引导、协调和促进的形象，逐步体现对休闲业的统领。其次要突破产业、行业和部门的界域，积极加强与文化、体育等相关部门的合作。在改 善民生、惠及民生的目标和前提下，凡是有益于提升城乡居民休闲水平的工作，都要大力支持和积极参与，推动休闲及其延伸产业发展。其三要密切关注休闲发展动 态，加强对各类休闲组织和机构的引导。目前，各种名目的休闲组织、休闲联盟、休闲机构很多，也极其活跃，发动城市和企业搞了很多活动，对营造休闲氛围、宣 传休闲理念发挥了一定作用，但也存在鱼龙混杂、过多过滥、急功近利的现象。要采取参与和主动牵头等方式，支持相对规范的机构举办的活动，扶持公益性、社会 性效益突出的一些休闲活动。可充分发挥行业协会的自律功能，根据休闲业发展特点，推动组建与休闲相关的专业协会，广泛吸纳文化娱乐、休闲运动、养生保健、 休闲商业等各类休闲企业加入，通过专业协会团结和凝聚广大业者，发挥引导休闲发展的桥梁纽带作用。
（五）加强对引导休闲发展经验的交流与学习
相互学习、相互交流是促进休闲发展的重要经验。我们举行全国休闲工作会议，目的之一就 是为各地提供学习交流的平台。这次会议放在广东，一个原因是它先行探索了国民休闲计划，有不少值得借鉴的经验。有这类工作基础的省市还不少，如海南建设国 际旅游岛的大量工作举措，北京市大力推进休闲公共服务建设，上海市积极推动都市旅游和市民休闲，重庆市对温泉旅游的开发利用等，都值得认真总结和学习借 鉴。今后这类会议每年都要举办，规模不一定是全国性的，主题可以是专题性的，也可以开成现场交流会。省市之间要加强交流、相互学习，国家旅游局在这方面也 要做好服务：可以根据各地共性的或专项的需求，组织一些专业性的国内外考察和交流活动；要加强对各地休闲发展成功经验的总结，选编系列性的《全国休闲发展成功案例》， 为各地学习提供鲜活生动的素材；要积极支持各地举办各类休闲活动，可以采取联合举办、派人参加、协调服务等方式，给予各地力所能及的支持；要加强对各地休 闲引导手段、发展模式、重大举措等的跟踪，对确有创新和示范意义的地方，要及时发现、定期调研、认真总结，对于典型性较为突出的，应组织主流媒体予以集中 宣传，逐步树立休闲发展的若干模式和先进典型。
“十二五”是我国全面建设小康社会的关键时期。党中央、国务院把坚持保障和改善民生作 为加快转变经济发展方式的根本出发点和落脚点，将进一步完善保障和改善民生的制度安排，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，使发展成果惠及全 体人民。可以相信，“十二五”期间，休闲发展环境将更加优化，休闲市场需求将进一步扩大。让我们积极担负起引导休闲发展的光荣而艰巨的使命，为早日实现建 设休闲大国的宏伟目标而奋斗！
