发布文号: 黑政办发〔2003〕20号
各行政公署，各市、县人民政府，省政府各直属单位：
经省政府领导同意，现将省体改办、计委、财政厅、人事厅、编办、物价局、劳动保障厅、地税局、建设厅、水利厅制定的《黑龙江省水利工程管理体制改革实施方案》印发给你们，请结合本地、本部门实际，认真贯彻执行。
二○○三年六月十六日
黑龙江省水利工程管理体制改革实施方案
为建立健全水利工程管理（以下简称水管）体制，从根本上解决水管中存在的突出矛盾和问题，保证水利工程安全运行和效益的充分发挥，促进水资源的可持续利用，保障经济社会的可持续发展，根据《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发〔2002〕45号）精神，结合我省水管实际，制定本实施方案。
一、水管体制改革的必要性和紧迫性
水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施。50年来，我省兴建了一大批水利工程，形成了200多亿元的水利固定资产，初步建成了防洪、排涝、灌溉、供水、发电等工程体系，在抗御水旱灾害，保障经济社会安全，促进工农业生产的持续稳定发展，提高人民生活水平和保护水土资源、改善生态环境等方面发挥了重要作用。在兴建各类水利工程的同时，一大批水管单位也应时而生，为水利工程的安全运行和效益的充分发挥做出了一定贡献。
随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，事业单位体制改革的推进，以及农村改革的进一步深化，我省水管体制已不能适应新形势的要求。水管单位存在的体制不顺、职能不清、权责不明，事企不分、机制不活，机构臃肿、管理粗放，供水价格形成机制不合理，水利工程运行管理和维护经费无稳定的来源渠道、经费短缺，国有水利经营性资产管理运营体制不完善等问题愈加突出。这些问题造成了大量的水利工程得不到正常的维修养护，不仅效益严重衰减，而且给国民经济和人民生命财产带来了极大的隐患，因此，水管体制改革势在必行。
二、水管体制改革的任务目标和原则
水管体制改革的任务目标：通过划分水管单位类别，明确水管单位性质，调整和规范水管单位管理、维护和经营关系，畅通经费来源渠道，推行管养分离，力争用3年左右的时间，建立职能清晰、权责明确的水利工程管理体制；建立管理科学、经营规范的水管单位运行机制；建立市场化、专业化和社会化的水利工程维修养护体系；建立合理的水价形成机制和有效的水费计收方式；建立规范的资金投入、使用、管理与监督机制；建立较为完善的政策、法律支撑体系。初步建立起符合省情、水情，充满生机活力的水管体制和运行机制，保证水管单位的正常运转，保证工程的安全运行，保证工程效益的充分发挥。
水管体制改革的原则：正确处理水利工程的社会效益与经济效益的关系。既要确保水利工程社会效益的充分发挥，又要引入市场竞争机制，降低水利工程的运行管理成本，提高管理水平和经济效益。正确处理水利工程建设与管理的关系。既要重视水利工程建设又要重视水利工程管理，在加大水利工程建设投资的同时加大水利工程管理的投入，从根本上解决“重建轻管”问题。正确处理责、权、利的关系。既要明确政府各有关部门和水管单位的权利和责任，又要在水管单位内部建立有效的约束和激励机制，使管理责任、工作绩效和职工的切身利益紧密挂钩。正确处理改革、发展与稳定的关系。既要从水利行业的实际出发，大胆探索，勇于创新，又要积极稳妥，充分考虑各方面的承受能力，把握好改革的时机，确保改革顺利进行。正确处理近期目标与长远发展的关系。既要努力实现水管体制改革的近期目标，又要确保新的管理体制有利于水资源的可持续利用和生态环境协调发展。正确处理普遍性与特殊性的关系。既要研究水管体制改革涉及的带有共性的问题，又要考虑各地水管单位的特殊性。
三、水管体制改革的主要内容和措施
水管体制改革的范围是：在财务上实行独立核算的国有的水库、河道、水闸、灌区、涝区、机电排灌工程和在建的大中型水利工程及其管理单位。
（一）明确权责，规范管理。
各级政府要积极推进对本区域内水管体制改革。各级水行政主管部门对各类水利工程负有行业管理责任，负责监督检查水利工程的管理养护和安全运行，对直接管理的水利工程负有监督资金使用和资产管理责任。
跨省的骨干水利工程原则上由流域机构负责管理；省内重要水利工程和受益及影响范围在两个市（地区）以上的水利工程由省水行政主管部门负责管理；受益和影响范围在一个市（地区）范围内跨县（市、区）的水利工程，由市（地区）水行政主管部门负责管理；受益和影响范围在一个县（市、区）范围内的水利工程，由县（市、区）水行政主管部门负责管理。
农垦、森工、电力、监狱、劳教、矿区等部门及乡镇集体经济组织兴建的水利工程自行管理，但应接受水行政主管部门的指导和监督。
现有省内水利工程管理不符合上述分级管理要求的，应在核清债权债务、固定资产和人员等情况的基础上，由接收水利工程的当地政府协调，做好工程管理权的移交工作，移交材料同时报上一级水行政主管部门备案。
水管单位具体负责水利工程的管理、运行和维护，保证工程安全和发挥效益。各级水行政主管部门要按照政企分开、政事分开的原则，转变职能，改善管理方式，提高管理水平。
各级水行政主管部门管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究水行政主管部门、水管单位和当地政府负责人的责任；其它单位管理的水利工程出现安全事故的，要依法追究业主责任和水行政主管部门的行业管理责任。
（二）划分水管单位类别和性质，严格定编定岗。
1.划分水管单位类别和性质。根据水管单位承担的任务和收益情况，水管单位分为纯公益性、准公益性和经营性三类。
第一类是指承担防洪、排涝、环境供水等水利工程管理运行和维护任务的单位，为纯公益性水管单位，定性为事业单位。
第二类是指承担既有防洪、排涝等公益性任务，又有供水、水力发电等经营性功能的水利工程管理、运行和维护任务，兼有社会效益和经济效益的水管单位，界定为准公益性水管单位。准公益性水管单位依其经营收益情况确定性质，不具备自收自支条件的，定性为事业单位；具备自收自支条件的，定性为企业，目前已转制为企业的，维持企业性质不变。
第三类是指承担城市及工业供水、水力发电等水利工程管理、运行和维护任务的水管单位，界定为经营性水管单位，定性为企业。
水管单位的具体机构性质由水行政主管部门提出意见，由?痘?贡嘀撇棵耪髑笸?恫普?棵乓饧?笕范ā?br> 2.严格定编定岗定额。《水利工程管理单位定岗标准》（简称《定岗标准》）和《水利工程维修养护定额标准》（简称《定额标准》）是落实国务院办公厅国办发〔2002〕45号文件的重要配套性文件，是核定水管单位岗位、人员编制和经费的基本依据。《定岗标准》和《定额标准》在国家正式颁布之前，各地可参照《定岗标准》和《定额标准》征求意见稿，结合本地实际，按照省水利厅、省财政厅《关于做好水利工程管理单位经费测算工作的通知》（黑水发［2003］18号）认真做好经费测算工作，在《定岗标准》和《定额标准》颁布实施后再行调整。经各级水行政主管部门、财政部门审核同意的测算成果，应作为安排经费计划的依据。事业性质的水管单位，其编制由水行政主管部门提出意见，由同级机构编制部门征求同级财政部门意见后核定。
（三）全面推进水管体制改革，严格资产管理。
1.严格实行人事、劳动、工资等内部改革。事业性质的水管单位，要按照精简、高效的原则，严格控制人员编制，撤并不合理的管理机构；破除干部身份终身制和固定用工制度，引入竞争机制，全面推行聘用制度，按岗聘人，竞争上岗，并建立严格的目标责任绩效考核制度；水管单位负责人应采取多种方式选拔，按干部管理权限呈报、任命，定期考评，实行优胜劣汰。事业性质的水管单位执行国家统一的事业单位工资制度，鼓励在国家政策指导下，探索符合市场经济规则，按岗位、责任、艰苦程度和贡献大小等灵活多样的按劳动等要素进行分配的机制，将职工收入和责任、工作绩效紧密结合起来。
企业性质的水管单位，要按照产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的原则建立现代企业制度，完善和构建高效的法人治理结构，做到自主经营，自我约束，自负盈亏，自我发展；要按照《中华人民共和国劳动法》的有关规定，实行劳动合同制度；水管单位负责人由企业董事会或上级机构依照相关规定聘任，其他职工由水管单位择优聘用并签订劳动合同；要积极推行以岗位工资为主的基本工资制度，明确岗位职责，以岗定薪，岗变薪变，合理拉开各类人员收入差距。建立人员能进能出，岗位能上能下，工资能增能减的机制。
要努力探索多样化的水管模式，逐步实行社会化和市场化。对于新建工程，应积极探索通过市场方式，委托符合条件的单位管理水利工程。
2.规范经营活动，严格资产管理。财政全额拨款的纯公益性水管单位不得从事经营活动；准公益性水管单位要在科学划分公益性和经营性资产的基础上，对内部承担防洪、排涝等公益职能部门和承担供水、发电及多种经营职能部门进行严格划分，将经营部门转制为水管单位下属企业，做到事企分开、财务独立核算；事业性质的准公益性水管单位在核定的财政资金到位情况下，不得兴办与水利工程无关的多种经营项目。企业性质的准公益性水管单位和经营性水管单位的投资经营活动，原则上应围绕与水利工程相关的项目进行，并保证水利工程日常维修养护经费的足额到位。水管单位要加强国有水利资产管理，明确国有资产出资人代表，分清水利资产使用权和经营权界线。水管单位要积极培育具有一定规模的国有或国有控股的企业集团，负责水利经营性项目的投资和运营，承担国有资产的保值增值责任。
（四）积极推行水利工程管理和维修养护分离（以下简称管养分离）。水管单位要积极推行管养分离，精简管理机构，提高维修养护水平，降低运行成本。在对水管单位科学定岗和核定管理人员编制基础上，将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来，独立或联合组建专业化的维修养护企业，具体承担水利工程维修养护工作。
各水管单位要把水利工程的维修养护工作推向市场，逐步推行公开招标投标，通过自由竞争确定维修养护企业，以合同的形式明确水利工程的维修养护范围、维修养护费用和达到的技术及效益标准，从而降低维修养护费用，提高维修养护水平。
为保证管养分离的顺利实施，各级财政部门应保证经核定的水利工程维修养护资金投入并足额到位；水管单位要尽快从管理单位中分离组建水利工程维修养护企业；各级政府和水行政主管部门及有关部门要努力创造条件，培育维修养护市场主体，规范维修养护市场环境。
（五）建立合理的水价形成机制，强化计收管理。
1.逐步理顺水价。水利工程供水水费为经营性收费，是水管单位的主要收入来源。供水价格要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定，对农业用水和非农业用水要区别对待，分类定价。农业用水水价按补偿供水成本的原则核定，不计利润；非农业用水（不含水力发电用水）价格在补偿供水成本、费用、计提合理利润的基础上确定。水价要根据水资源状况、供水成本及市场供求变化适时调整，分步到位。
除中央直属及跨省级水利工程供水价格由国务院价格主管部门管理外，我省水价制定和调整工作由省价格主管部门直接负责，或由地市、县（市、区）价格主管部门提出调整方案报省价格主管部门批准。
2.强化计收管理。要改进农业用水计量设施和方法，逐步推广按立方米计量，定额管理，超额加价的计收办法。积极培育农民用水合作组织，改进收费办法，减少收费环节，提高缴费率。严格禁止乡村两级在代收水费中任意加码和截留。
供水经营者与用水户要通过签订供水合同，规范双方的责任和权利。要充分发挥用水户的监督作用，促进供水经营者降低供水成本。
（六）规范财政支付范围和方式，严格资金管理。
1.根据水管单位的类别和性质的不同，采取不同的财政支付政策。纯公益性水管单位，其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出，由同级财政负担。工程日常维修养护经费在水利工程维修养护岁修资金中列支。工程更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排。
事业性质的准公益性水管单位，其编制内承担公益性任务的在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出以及公益性部分的工程日常维修养护经费等项支出由同级财政负担，依据各级财政部门、水行政主管部门审核的测算结果列入同级财政预算；更新改造费用纳入基本建设投资计划，由计划部门在非经营性资金中安排；经营性部分的工程日常维修养护经费由企业负担，更新改造费用在折旧资金中列支，不足部分由计划部门在非经营性资金中安排；事业性质的准公益性水管单位的经营性资产收益和其他投资收益要纳入单位的经费预算。各级水行政主管部门应及时向同级财政部门报告该类水管单位各种收益的变化情况，以便财政部门实行动态核算，并适时调整财政补贴额度。
企业性质的水管单位，其所管理的水利工程的运行、管理和日常维修养护资金由水管单位自行筹集，财政不予补贴。企业性质的水管单位要加强资金积累，提高抗风险能力，确保水利工程维修养护资金的足额到位，保证水利工程的安全运行。
水利工程日常维修养护经费数额，由财政部门会同同级水行政主管部门依据国家财政部门和水行政主管部门指定的《定额标准》确定。
2.积极筹集水利工程维修养护岁修资金。为保证水管体制改革的顺利实施，各级政府要增加对水管的投入，合理调整水利资金支出结构，积极筹集水利工程维修养护岁修资金。各级水利工程维修养护岁修资金来源为：水利建设基金（还没有建立开征水利建设基金的地市、县（市、区），必须尽快建立并开征水利建设基金）和河道工程修建维护管理费，其不足部分由同级财政给予安排。各级维修养护岁修资金用于所属水利工程的维修养护。
省级水利工程维修养护岁修资金主要用于非经营性水利工程的维修经费的补助。
3.严格资金管理。所有水利行政事业性收费均实行“收支两条线”管理。经营性水管单位和准公益性水管单位所属企业必须按规定提取工程折旧费。工程折旧资金、维修养护和更新改造经费要做到专款专用，严禁挪作他用。各有关部门要加强对水管单位各项资金使用情况的审计和监督。
（七）妥善安置分流人员，落实社会保障政策。
水行政主管部门和水管单位要在定编定岗的基础上，广开渠道，妥善安置分流人员。支持和鼓励分流人员大力开展多种经营，特别是旅游、水产养殖、农林畜牧、建筑施工及渠系维修养护等具有行业和自身优势的项目。利用水利工程管理和保护区域内的水土资源进行生产或经营的企业，要优先安排水管单位分流人员。在清理水管单位现有经营性项目的基础上,把部分经营性项目的剥离与分流人员的安置结合起来。现有水管单位所属的学校、医院应移交当地政府管理，人员成建制划转。在分流人员安置过程中，应严格按照黑龙江省事业单位人事制度改革的有关规定办理。
各类水管单位应按照国家和省的有关规定、法规和政策参加所在地的基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育等社会保险，并按规定缴纳各种社会保险费。在国家统一的事业单位养老保险改革方案出台前，保留事业性质的水管单位仍维持现行养老制度。在本实施方案出台前已经参加机关事业单位养老保险统筹并保持事业性质的水管单位，暂维持现行养老保险办法不变，待国家新的养老保险政策出台后，再按国家政策予以调整。已经参加企业基本养老保险的，仍按企业基本养老保险规定执行。
本实施方案出台后转制为企业的水管单位，可参照国家和省对转制科研机构、工程勘察设计单位参加企业基本养老保险有关政策规定执行（具体办法另行制定）。
参加社会保险的水管单位，可为职工建立养老、医疗补充保险，以提高养老金的水平并弥补基本医疗保险费的不足。
事业性质的水管单位，编制内的人员按照各级财政部门预算的安排参加社会保险；编制外的人员按国有企业性质有关规定缴纳社会保险费。
（八）税收扶持政策。
在实行水管体制改革中，为安置水管单位分流人员兴办的多种经营企业，符合国家有关税法规定的，经税务部门核准，执行相应的税收优惠政策。
（九）完善新建水利工程建设管理体制。
进一步完善新建水利工程的建设管理体制。全面实行建设项目法人责任制、招标投标制和工程监理制，落实工程质量终身责任制，确保工程质量。
进一步完善新建水管体制，实现水利工程建设与管理的有机结合。在制定水利基建工程的项目建议书和可行性研究报告的同时，水利基建工程的项目管理部门必须制定管理方案，核算管理成本，明确工程的管理体制、管理机构和运行管理经费来源。对没有明确水利工程项目管理体制、没有同级编制部门会同同级财政部门核定的管理机构和运行管理经费来源的管理方案的工程不予立项。在工程建设过程中要将管理设施与主体工程同步实施，管理设施不健全的工程不予验收。
（十）小型水利工程管理体制改革。
为了更好地保障小型水利工程安全运行，充分发挥其效益，要积极探索小型水利工程管理体制。
小型农村水利工程要明晰所有权，探索建立以各种形式农村用水合作组织为主的管理体制。要因地制宜，采用承包、租赁、拍卖、股份合作等灵活多样的经营方式和运行机制。
（十一）加强水利工程的环境与安全管理。
1.加强环境保护。水利工程的建设和管理要遵守国家环保法律法规，符合环保要求，着眼于水资源的可持续利用。进行水利工程建设，要严格执行环境影响评价制度和环境保护“三同时”制度。水管单位要做好水利工程管理范围内的防护林（草）建设和水土保持工作，并采取有效措施，保障下游生态用水需要。水管单位开展多种经营活动应当避免污染水源和破坏生态环境。环保部门要组织开展有关环境监测工作，加强对水利工程及周边区域环境保护的监督管理。
2.强化安全管理。水管单位要强化安全意识，加强对水利工程的安全保卫工作。利用水利工程的管理和保护区域内的水土资源开展的旅游等经营项目，要在确保水利工程安全的前提下进行。
原则上不得将水利工程作为主要交通通道；大坝坝顶、河道堤顶或戗台确需兼作公路的，需经科学论证和有关主管部门批准，并采取相应的安全维护措施；未经批准，已作为主要交通通道的，对大坝要限期实行坝路分离，对堤防要限制交通流量。
各级政府要按照国家有关规定，支持水管单位尽快完成水利工程的确权划界工作，明确水利工程的管理和保护范围。
（十二）加快法制建设，严格依法行政。
各地市、县（市、区）要加强法制建设，完善水利工程管理的有关规章。各级水行政主管部门要按照管理权限严格依法行政，加大水行政执法的力度。
四、有关要求
水管体制改革工作，要依据国务院办公厅国办发〔2002〕45号文件和本实施方案要求，统一部署，分步进行。各级政府和有关部门要将水管体制改革工作摆上议事日程，积极推进。
此次全省水管体制改革工作，从2003年6月开始至2005年10月结束（具体阶段安排详见附件1）。
（一）加强领导，明确责任。
为了加强对水管体制改革工作的领导，保证本实施方案顺利实施，成立省水管体制改革工作领导小组，（成员名单及成员单位职责详见附件2）。各地市、县（市、区）也要成立水管体制改革工作领导小组，并于2003年6月15日前将领导小组成员名单报省水管体制改革工作领导小组办公室备案。
（二）搞好试点，全面推进。
省有关部门将与各地市、省农垦总局共同协商，按不同区域和不同工程类型，选择一定数量具有代表性的水管单位，作为改革试点单位，开展试点工作。通过改革试点，研究改革中的问题，积累经验；实现以点带面和以点促面，全面推进水管体制改革工作。具体试点工作另行发文。
（三）精心组织，具体实施。
各级政府要切实加强对水管体制改革工作的领导，要结合本地实际，制定具体实施细则或办法，并认真组织实施。按照工作步骤，制定周密的工作计划，完善工作程序，规范工作制度，有计划、有步骤地推进改革，确保水管单位性质分类定性、定岗定编和经费测算工作如期完成。
（四）统筹规划，严格考核。
各地市、县（市、区）要认真做好水管体制改革工作，按时完成阶段性工作和各阶段工作总结。省水管体制改革工作领导小组将对各地工作进行指导和抽查。2005年10月前将对各地改革工作进行验收，对验收不合格的地市、县（市、区）予以通报，并限期整改；对改革工作开展较好的地市、县（市、区）予以表彰。
（五）加强交流，抓好宣传。
各地市、县（市、区）在每季度末，要将水管体制改革工作进展情况及经验、问题上报省水管体制改革工作领导小组办公室。同时各地要抓好改革的宣传工作，利用当地的各种媒体宣传改革的方针、政策和好的典型经验，以推进水管体制改革工作深入进行。
附件：
1、水管体制改革阶段任务安排表（略）
2、省水管体制改革领导小组成员名单及成员单位职责
附件2：
省水管体制改革工作领导小组成员名单及成员单位职责
一、省水管体制改革工作领导小组成员名单
组 长：申立国副省长
副组长：赵 铭 省体改办主任
肖 友 省水利厅厅长
成 员：马 滔 省计委副主任
王庆江 省财政厅助理巡视员
李宗杰 省人事厅副厅长、省编办主任
苏庆中 省物价局副局长
付晓波 省劳动保障厅副厅长
高元猛 省地税局副局长
王 铁 省水利厅副厅长
于子林 省建设厅副厅长
二、省水管体制改革工作领导小组成员单位职责
省体改办：牵头做好协调工作，并定期向省政府汇报。
省计委：负责省水利基本建设资金、更新改造资金核定工作。
省编办：负责水管单位性质、定编核定工作。
省人事厅：负责事业岗位竞聘上岗、工资指标审核和干部管理相关政策工作。
省财政厅：负责审核水管单位经费测算、经费预算及计划下达工作。
省物价局：负责供水水价、堤防维护费等相关政策的出台工作。
省劳动保障厅：负责转制为企业的水管单位人员注册、养老保险、社会保险等相关政策的出台工作。
省地税局：负责经营性项目单位转为企业核定减免税政策的相关工作。
省建设厅：配合完成水管体制改革相关工作。
省水利厅：配合完成经费测算核定工作和水管单位定性、定岗、定编工作，负责完成改革中的一些基础性工作。
领导小组下设办公室（设在省水利厅）,办公室组成人员由各成员单位人员组成，负责与本单位的协调沟通工作。
