从政策层面看，中央政府一直重视对农民工权益的保护，2003年1月国务院办公厅发出《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》。《通知》内容主要包括：（1）各地区、各有关部门要进一步提高对做好农民进城务工就业管理和服务工作的认识；（2）取消对农民进城务工就业的不合理限制；（3）切实解决拖欠和克扣农民工工资问题；（4）改善农民工的生产生活条件；（5）做好农民工培训工作；（6）多渠道安排农民工子女就学；（7）加强对农民工的管理。上述七项内容涉及到农民工权益从就业、工资支付到教育的方方面面。

　　从理论上讲，我国有如此完善的法律制度和政策规定，农民工权益理应得到保障。然而从实践来看，事实恰恰相反。据新华社报导，中国建设部部长汪光焘2003年12月在一个新闻发布会上称，单在建筑行业，拖欠民工的工资金额就超过400亿美元。这种“悖论”就不能从体制、特别是制度供给上找原因，而只能从制度实施中找原因。我国现在的问题是很多保护劳动者权益的法律制度和政策规定还处于文本形态，没有起到规范的社会作用。

　　（二）变化对比

　　2003年10月温家宝总理在视察三峡工程途中亲自替民工讨债，之后在全国范围内掀起了一场清欠农民工工资的风暴。在这个过程中政府及政府有关部门为此采取了一系列措施，如北京市政府有关部门的规范性文件规定，拖欠农民工工资的公司将被处以相当于拖欠额25%的罚款，并将这些公司驱逐出当地建筑市场。结果2003年在8.85亿美元拖欠款中，90%已经得到偿付；天津市于2004年4月实施了《建筑业农民工工资支付管理办法》，规定在天津市施工企业务工的农民工，全部实行月支付、季结算的工资制度。施工企业必须以货币形式支付工资，不得以实物或有价证券等抵付；建设部出台了《房屋建筑和市政基础设施工程施工分包管理办法》，按照这一管理办法，分包工程发包人和分包工程承包人要依法签订分包合同，分包合同必须明确约定支付工程款和劳务工资的时间、结算方式以及保证按期支付的相应措施，确保工程款和劳务工资的支付；财政部下发文件要求各级财政部门清理和取消针对农民工就业的不合理收费，包括取消农民工子女入学的借读费……

　　导致自2003年底以来农民工权益受保障力度加大的原因，是由于自去年下半年来以来，农民工合法权益保障问题，特别是建设领域大量拖欠农民工工资问题引起了党中央、国务院的高度重视，有关政府部门积极行使职权，加大了对《劳动法》以及国务院制定的一些相关行政法规的实施力度，包括实施抽象行政行为即制定一些规范性文件。这说明农民工权益的保障情况与有关政府部门实施既定法律制度的强度有关 （见图1） .

　　从图1可以看出，在既定的法律、政策下，农民工合法权益得到保障的程度与有关部门实施法律的强度成正相关关系，法律实施越充分，农民工的合法权益越能得到充分保障；反之，法律、政策得不到有效实施，则农民工合法权益得不到保障。

　　通过上述考察我国现行的法律、法规、政策的规定以及分析对比中央加强对农民工权益保障工作前后农民工权益受保障的情况变化，我认为当前农民工权益受损主要原因是既定的法律、政策得不到有效实施。行政机关作为法律、政策的实施机关，存在着“行政不作为”问题，即当出现侵犯农民工权益问题时，没有积极履行查处的职责，更没有事先建立预防机制，甚至自身的一些行政行为也在侵犯着农民工的合法权益，如制定一些规范性文件对农民工从事的工种进行限制。因此，我认为保障农民工的合法权益首先要解决的不是立法问题，而是有关行政执法部门的“不作为”问题。

　　二、关键在打造“负责任的政府”

　　依据行政法的基本原理，政府部门是行政机关，行使着国家权力，而国家权力与国家责任是紧密相联的。某个政府部门行使国家权力的大小、范围取决于其所负的责任。其责任可分为两种情形：第一，积极的责任，即国家必须做出某种行为以保障和促进公民的权利。在这种情形下，国家依法行使权力就是履行责任，不行使权力即意味着不履行责任，就是不作为。第二，消极的责任，即政府不得滥用其权力侵犯公民的权利与自由。在这种情形下，政府不得积极行使权力。因此，“不作为”是相对于有关政府部门的积极责任来说的。在《劳动法》和国务院制定的行政法规等其他一些规范性文件中给劳动监察、工商、公安等部门设定的责任，多数都属于积极的责任。如《劳动法》第九十一条规定：用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金。《工资支付暂行规定》第十八条规定：各级劳动行政部门有权监察用人单位工资支付的情况。用人单位有下列侵害劳动者合法权益行为的，由劳动行政部门责令其支付劳动者工资和经济补偿，并可责令其支付赔偿金。