三、政党法制的形式与实质规范

　　各国宪法只是提供了有关政党法制的根本法依据与一般原则，进一步的政党活动则需要普通法律加以规范。宪法有关政党活动的一般原则与议会规范政党活动的各种法律相结合，共同构成了政党法制体系。政党立法既包括形式法律规范，也包括实质法律规范。政党实质法律规范主要包括政党组织与活动的原则、政党内部的民主、政党的公平竞争、政党的财政收支、政党的选举规则、政党纪律等内容。除宪法以外，政党形式法律规范的内涵及强度也有所不同，形式法律规范主要可区分为以几种情况。

　　（一）政党基本法

　　政党基本法是立法机关针对政党活动制定的专门立法，它全面规范政党活动，适用于一个国家境内的所有政党。政党基本法的主要内容是对政党的政治和组织进行法律控制。政治控制表现为法律规定任何政党不得危害现行的国家体制和统治秩序，只能在宪法原则的范围内活动。组织控制是指政党的组织体制必须纳入到统一的法律轨道，不允许自由选择，如必须以民主方式组织政党等。德国1967年7月24日根据宪法第21条第3款制定了《德意志联邦共和国政党法》。该法就政党在宪法中的地位、作用、内部组织、选举、帐目、取缔违宪政党等方面一一做出了规定。20世纪50年代，实行政党基本法的还只是个别国家，目前，已有十多个国家通过了关于政党的基本法律。[③]除德国外，韩国（1962年）、印度尼西亚（1975年）、墨西哥（1977年）和土耳其（1983年）等国都已制定了政党法。2001年7月12日，俄罗斯总统普京也批准了《政党法》。

　　（二）专项政党立法

　　专项政党立法是议会针对某个特定政党的立法，其效力只适用于某一政党。它又可以分为两种：一种是对某一政党的领导作用和执政地位以专门立法予以阐明和规定，例如，缅甸1974年通过了《保障党的领导作用法》，该法具体规定了缅甸社会主义纲领党对国家和社会进行领导和权力及其行使方法。另一种是以专项立法对某一政党实行管制或取缔，例如，美国1950年制定了《国内安全法》（麦卡伦法），该法专门针对共产党活动进行控制，规定共产党各组织的成员不得领取出国护照。另有美国《1954年共产党管制法》，[④]该法规定共产党不受法律保护，视其为法外之组织，剥夺美共作为政党享有的各种权利，并对有共产党渗入的其他组织也做出了相应规定。依据该法律，美国政府在50年代对美国共产党实施了严厉的镇压。

　　（三）以相当法律规范政党活动

　　这是指有关政党活动的立法不是规定在政党基本法中，而是散见于其他法律之中。如日本的《国会法》中有关于政党活动的内容，该法规定委员会之选任以“会派”为基础、公职人员选举法承认政党可以参加选举、政治资金规制法规范政党的政治资金。在联邦一级，美国以《竞选经费使用法》、《总统选举法》、《政党政治活动及联邦公务人员法》等对政党进行规范。在州一极，美国各州立法机关在选举法中制定了一系列确定党员身份的规则和政党组织在初选中的活动程序，并以立法形式控制政党的竞选费用。我国台湾地区也没有统一的政党法，有关政党活动的法律规范散见于“中华民国宪法”、“宪法”增修条文、“国家”安全法、人民团体法、公职人员选举罢免法，及司法官大法官会议法等法律之中。[⑤]

　　四、 对政党活动的司法审查

　　除了议会以立法方式规范政党活动以外，对政党活动开展司法审查也是政党法制的内涵之一。对政党活动采取何种方式进行审查，取决于政党的宪法地位。政党宪法地位具有双重性，政党既是公民宪法上的政治性结社，又不同于私法上的公民结社即私法人。作为一个私法人，政党应服从私法自治的一般原则，按照诚实信用与公序良俗原则约束政党的内部行为。同时，政党性质又使政党的宪法地位不仅局限于此，政党在具备私法人属性的同时，还具备了公法人的特性，被视为“公器”（public utility），形同“准政府机关”，[⑥]也可称为非公权力团体。[⑦]该意义上的政党必须接受政党法制原则与规范的约束，政党的内部与外部行动必须符合国家民主的理念与原则。政党宪法地位的双重属性是开展对政党内部与外部活动司法审查的理论根据。因此，对政党活动的司法审查包括两部分内容：一是对政党内部行为进行司法判断；一是对政党外部活动进行司法审查。前者以私法自治与国家民主理念为原则对政党内部行为进行司法上的考量；后者则以自由民主国家的宪政秩序为标准对政党外部活动进行司法审查，看其活动是否构成违宪，及是否取缔这一组织。