壹、前言

　　去年年底选举之前，行政院人事行政局要求常任文官不得介入选举，替特定政党或候选人从事辅选行为。人事行政局局长甚至表示，希望所有公务员能自我克制，即使在下班后也不要参与辅选。由於人事行政局的要求，目前并无法律明文规定，因此引发各界的议论。对於参与选举活动等具有政治性的行为，公务员是否与一般人民相同，均得为之？抑或须受到较多之限制？倘若如此，其宪法上的依据又为何？此等问题的釐清，当有助於化解争议。

　　以日本为例，对於一般职的公务员，依国家公务员法第一O二条规定，除行使选举权外，禁止从事同条列举之行为，以及人事院规则所定之「政治行为」。最高裁判所於昭和四十九年十一月六日，就有关限制公务员政治活动之「猿 事件」，作出相关法令并未违宪之判决。以下即以该判决为讨论之中心，期能寻出可供我国借镜之处。

　　贰、事实概述

　　被告乃北海道宗谷郡猿扎村任职於邮局之事务官，同时为该地区劳动团体协议会事务局长，於昭和四十二年众议院议员选举之际，依据该协议会之决定，以支持日本社会党为目的，除於公共揭示场张贴该党提名之候选人海报六张外，另散布该海报计一四八张。以违反国家公务员法第一O二条及人事院规则十四─七第六项第十三号规定，适用国家公务员法第一一O条第一项第十九款之罚则，由稚内简易法庭处罚金五OOO元，被告於收到命令后，请求正式裁判。第一审判决认为，被告系非管理职之现职公务员，其职务内容仅止於机械性的提供劳务，在非勤务时间，未利用国家之设施，且职务之利用并未有明显妨害公正之意图。而人事院规则十四─七第六项第十三号规定之行为，属劳动团体活动之一环，国家公务员法第一一O条规定对此科予利罚，於适用此等行为之限度内，已逾合理必要之最小程度，以违反宪法第二十一条及第三十一条，判决被告无罪。第二审驳回检察官之上诉，维持第一审判决。检察官不服，对之提起上诉。

　　最高裁判所於昭和四十九年十一月六日出判决，以「对被告本案行为应适用国家公务员法第一一O条第一项第十九款之罚则，并未违反宪法第二十一条及第三十一条，且就第一审判决及原判决所列之事实关系，前述罚则亦适用於被告之行为，并未违反上述宪法条文。第一审判决及原判决对前述宪法条文之解释，显有误解」，据此为理由，废弃第一、二审判决，判处被告罚金五OOO元。

　　本判决在宪法上主争点有四：

　　一、基於国家公务员法第一O二条授权，所订定人事院十四─七第五项第三款、第六项第三款规定，禁止揭示、散布以支持特定政党为目的之文书的政治行为，此一禁止是否违反宪法第二十一条所保障的表现自由？

　　二、国家公务员法第一一O条第一项第十九款规定，对违反上述政治行为之禁止，所为之制裁，除惩戒处分，尚设有刑罚，此是否违反宪法第三十一条规定？

　　三、授权人事院规则规范政治行为，是否合宪？

　　四、第一、二审判所举适用违宪之见解，究否妥适？

　　以下即就上述问题，分别加以讨论。

　　参、公务员政治活动限制之根据

　　本判决之多数意见认为，得表明受宪法第二十一条保障之政治意见的公务员，禁止其为政治行为，「并未逾越合理的必要程度」。依国家公务员法第一O二条及人事院规则对政治行为之禁止，是否未逾其范围？拟从以下三点予以讨论：

　　一、 禁止之目的。

　　二、 目的与所禁止政治行为之关连。

　　三、 禁止所得之利益与所失利益之衡量。

　　首先就禁止之目的而言，本判决的多数意见认为：「倘若放任公务员为一切政治行为，必然损及公务员的政治中立性，而此将导致公务员执行职务，以及其所属行政机关之公务运作，形成党派之偏向，则不免损及国民对行政的中立运作之信赖。再者，公务员的党派倾向，反容易造成政治党派对行政的不当介入，使得扭曲行政中立运作的可能性更进一步扩大。此种倾向一旦扩大，原本应保持政治中立，对国民全体负服务之责的行政机关，於其内部将酿成深刻的政治对立，此必妨害行政有效、安定的运作，进一步对经由议会民主主义政治过程所决定的国家政策，其忠实执行产生重大的阻碍。此等情况的行政组织倘若增加，终至发生以组织内部规律亦无法防止之弊害。因此，为防止此等弊害之发生，确保国民对行政中立运作之信赖，防止公务员为损及政治中立性之政治行为，此诚符合宪法之要求，亦为维护包含公务员在内全体国民之公共利益的必要措施，此一目的系属正当」。