近年来，我院行政案件呈上升趋势，案件增长的主要类型集中在与土地管理相关的案件上，其中又以申请颁发土地使用权证案件居多。由于历史和现实的双重原因，土地管理方面的法律法规多规定得较为原则和笼统，行政诉讼法及相关的司法解释又颁行得较早，难以将现实的种种情况都预见到，造成审判实践中一些具体问题难以掌握，适用法律存在分歧，影响了审判效率的提高。本文将从服务于实践的角度，对申请颁发土地使用权证案件中，政府是否是唯一适格的被诉主体的问题进行一些深入的研究，提出一些自己的观点和看法，以求教于各位同仁。

　　根据《中华人民共和国土地管理法》?熞韵录虺啤锻恋毓芾矸ā罚牭谑?一条的规定，“农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。”“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认使用权”的规定，海南省人民政府于1997年修订定的《海南省城镇土地使用权申报登记发证实施办法》第十一条规定：“土地使用证书须盖市、县人民政府证明专用章才能生效，受法律保护”。在我省大多数地区的审判实践中，一向根据上述两条规定，推出凡是因颁发土地使用权证的案件，一律以政府为唯一适格被告的原则，即土地行政主管部门?熂锤魇小⑾毓?土管理部门?牪荒茏魑?适格的被告，若原告坚持起诉，则按裁定驳回。

　　坚持政府在这一类案件中是唯一适格被告的主要理由是：1?狈?律上已经明确规定土地是政府的职责，而不是其它任何一个行政主体；2?蓖恋匦姓?主管部门中是政府所辖的一个职能部门，承担颁发土地使用权证这一具体行政行为的最后责任者是政府，不是土地行政主管部门；3?倍酝恋厝啡ò渲な钦?府的法定职责，即使土地行政主管部门进行了一些确权工作，也是受政府委托，以政府的名义，土地行政主管部门只负责对土地的监督和管理，因此确权和颁证不是土地行政主管部门的法定职责，不能作为责任主体；4?蓖恋厥褂萌ㄖぶ挥芯?过政府盖章才能对外生效。

　　这一普遍的主流做法是值得商榷的。首先要明确的是，《土法管理法》对于土地管理属于政府职责范围的问题作出了明确界定，这一点是豪无疑问的，然而，政府作为一个综合性的行政主体，其各项法定职责的履行必须由政府的各个职能部门来完成，离开了各个具体的职能部门，作为政府本身无法完成任何一项职责。因此，土地管理法第十一条的规定，是对政府职责范围的原则性规定，不是一项具体的授权，也不是一条具体规则，另一方面，如果将该条规定视为明确、具体的授权规则，政府必然是行使这一职责唯一合法的行政主体，那么政府对于这一明确具体的授权事项就不能再委托他人进行，土地行政主管部门以自己的名义接受确权申报就没有任何的法律依据，而这就与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四条所规定的内容相反，所以该条规定不能也不可能包含在执行土地确权管理这一职责上，政府具有排他地位，是唯一行政主体的内容。实际上，土地行政主管部门取得进行土地确权管理的行政权力的可能性是存在的，《中华人民共和国土地管理法实施条例》?熞韵录虺啤锻恋毓芾矸ㄊ凳┨趵??牭谒奶?“农民集体所有的土地，由土地所有者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请”、“农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请”，不难看出，在有关土地使确权的问题上，法律上给予了土地行政主管部门一定独立的行政权力，实践中，土地行政主管部门也是在以自己的名义从事土地确权颁证的具体工作。《土地管理法实施条例》还在有关土地管理的其它事项上，赋予了土地管理职能部门相当多的独立行政权力，且并不要求以政府的名义进行。大多数的省份也制定了土地确权和其它土地管理的工作由土地行政主管部门负责实施的规定，如：海南、黑龙江、河南、云南、广东、广西、湖南、宁夏等省的规定，需要着重指出的是，没有一条法律或地方性法规规定，土地确权申报及其它一些土地权属争议应当向“政府”而不是“土地行政主管部门”提出。但无论是法律还是地方性法规，对于土地管理职能部门与政府之间在土地管理，尤其是土地确权颁证方面的关系和地位都是笼统和不够明确的，这是立法技术的问题不能不说是个遗憾。即便如此，在现有的法律规范没有规定政府是否是行使土地确权颁证的唯一、排他的行政主体，也未对土地行政主管部门“独立”进行土地确权颁证工作作出禁止性规定，反而还从立法的角度肯定了土地行政主管部门进行土地确权的独立性的情况下，贸然将《土地管理法》第十一条进行限制性解释，排除其它行政主体在土地确权工作中的主体地位，必然导致法律上的矛盾，在实践中也会出现混乱?熞蛭?既然确权颁证的唯一法定主体是政府，那么土地行政主管部门凭什么以自己的名义进行这项工作﹖?牎Ｏ喾矗?如果不对第十一条进行限制性解释和适用，不否认其它土地行政主管部门的行政主体地位，那么这一矛盾就可以避免。