第三，行政复议机关要作出撤销原具体行政行为，责令原处理机关重新作出具体行政行为处理的，必须要有正当理由，不得仅仅因为原行政处理决定畸轻或者复议过程中申请人的申辩，为加重复议申请人的负担而责令重作。

　　第四，在不损害复议申请人和第三者既得权益的情况下，行政复议机关认为确有变更必要的，不受不利变更禁止原则的限制。另外，如若行政复议机关发现具体行政行为不予变更将会严重损害国家、集体或他人的合法权益的情况下，得依行政应急性原则（注：行政应急性原则是现代行政法治原则的重要内容，指在某些特殊情况下，根据国家安全、社会秩序或公共利益的需要，行政机关可以采取没有法律依据或与一般性法律相抵触的行政行为。参见：罗豪才。行政法学[M].北京：中国政法大学出版社，1996.54.）的规定予以变更，而不受不利变更禁止原则的限制。但此时，合法权益被侵害者有获得行政补偿的权利。

　　第五，不利变更禁止原则只适用于针对具体行政行为的复议，而不适用于针对的复议。这主要是因为抽象行政行为一般是经常或长期适用的规范，与政府的政策有关，如果对它的撤销或变更受不利变更禁止原则的限制，就可能会因为妨碍政策的及时调整而影响行政效能。

　　（二）具体适用（以行政处罚复议为例）

　　由于行政法律、法规的多样性和行政实体内容的复杂性，对各种专门的行政复议（如行政许可复议、复议、行政征收复议等等）中不利变更禁止的适用无法一一列举和阐述，在此仅以行政处罚复议为例来论述不利变更禁止原则在行政救济程序中的适用。

　　1.对于受行政处罚的行政相对方申请复议的案件，行政复议机关不能将原处罚决定变更为对复议申请人更为不利的决定。这其中主要包括：不能加长拘留期限；不能提高罚款数额；不能将行政处罚种类由一种变更为几种或由较轻的处罚变为较重的处罚，如将警告变更为行政拘留，将罚款变为吊销许可证等执照，等等。

　　2.对于同案中共同违法而被行政处罚的相对人中只有部分被处罚人申请行政复议的，行政复议机关应当对原行政机关所作的具体行政行为进行全面审查，一并处理。经过审查，认为原行政处罚决定不当应予变更的，不仅对提出复议申请的被处罚人不能加重处罚，而且也不能对没有提出复议申请的被处罚人加重处罚。

　　3.对于原行政处罚决定为数个违法行为的合并处理，复议机关在审理时，确需变更原处罚决定的，也应当贯彻适用不利变更禁止原则。这是因为数个违法行为并罚的执行是以各个违法行为的分别处罚为基础的，加重对其中某一违法行为的处罚，必然会导致整个违法行为并罚裁决的实际执行加重，这就违背了不利变更禁止原则。如果在不改变原处罚决定数个违法行为并罚的执行情况下，加重对整个违法行为中的一个违法行为或几个违法行为的处罚，也是不符合不利变更禁止原则的要求的。另外，如果行政复议机关只认定了数个违法行为的一个违法行为，否定了其他违法行为，而认为原行政处罚决定对这一违法行为处罚过轻，数个违法行为合并处罚决定的执行较为恰当时，也不能维持原处理机关所作出的数个违法行为并罚的行政处罚决定，而只能维持该处罚决定中对这一能够认定的违法行为所确定的行政处罚决定。否则，也是违背不利变更禁止原则的。

　　4.对于事实清楚，证据确实、充分，但原处理机关的行政处罚决定畸轻的案件，一般应维持原行政处罚决定，不能直接变更加重对复议申请人的处罚，也不得以事实不清或证据不足为由撤销后责令原处理机关重新作出加重的行政处罚决定。否则，也属于违反不利变更禁止原则。

　　5.对于原处理机关处罚决定严重影响社会公益和他人合法权益的情形，则复议机关应适用行政应急性原则予以撤销或变更，而不受不利变更禁止原则的限制。

　　五、回应可能的质疑

　　目前的中国，在行政复议程序中确立不利变更禁止原则，还要面临不少可能的质疑。

　　第一个可能的质疑是，这一原则与宪法和政府组织法的规定相悖。现行宪法和政府组织法都明确规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变和撤销所属各工作部门和下级人民政府不适当的决定。由这些规定可以看出，只要复议机关认为原决定是“不适当”的，就可以改变或撤销，而无需考虑是否因此而加重了申请人的负担或置申请人于更加不利的境地等其它因素。因此，这一原则与宪法和政府组织法的规定相悖。笔者认为，在这个问题上，我们要注意两点，其一，宪法和政府组织法都是原则性很强的规范性文件，“不适当”的概念和内涵在此并不明确，仅凭复议机关的单方解释是不妥当的，在行政执法中仅考虑行政机关的利益而置相对人既得利益于不顾的做法也很难说是“适当的”；其二，尽管现代社会已不再绝对地强调社会本位或个人本位，但在绝对主义和利益衡量中，仍偏重对个人利益的保护。[5]当复议机关审查申请人的复议申请时，发现原机关的决定虽不适当，但变更或撤销可能置申请人于复议之前更加不利的境地时，复议机关应注意保护申请人的权益，因为“公民的基本权利、基本人权才是宪政和法治的核心”。[6]可见，该原则与宪法和组织法的立法宗旨并不相悖。

　　第二个可能的质疑是，这一原则会冲击依法行政原则。有人可能会认为，如果在行政复议程序中确立了不利变更禁止原则，必然对一部分在复议机关看来应当变更或撤销，但撤销或变更却又可能会将申请人置于较原决定更加不利的境地的行政行为无法实施有效的监督，这将会冲击依法行政原则。对此，笔者认为，其一，在适用不利变更禁止原则时，尽管形式上的依法行政原则可能会受到一定程度的弱化，但如果此时行政复议制度的功能得到了充分的发挥，相对人的复议申请权得到了有效的保护，则这一原则用得其所。因为此时实质上的依法行政原则得以遵循。因此适用该原则与依法行政原则并不相悖。其二，现代行政法已不再是简单的“管理法”，我们不能仅注重对下级行政机关和相对人的强有力管理而忽视行政复议法的平衡精神和对行政相对人民主权利的保护。因为现代行政法制的发展趋势已经明，行政法已成为平衡国家权力和公民权利的“平衡法”，为行政相对人的权益提供及时、充分、有效的保护，已成为现代行政的基本理念。[7]可见，上述观点不仅没有全面理解依法行政原则，而且有违现代行政的基本理念，因而是不可取的。