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行政许可法的原则解读
www.110.com 2010-07-19 14:58

  「内容提要」《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)在总则中创造性地规定了 一套行政许可的原则体系,这些原则同行政法的一般原则一样,旨在高屋建瓴地指导和 规范行政许可的设定与实施,解决行政许可权与公民权益保障、行政许可中的具体法律 规则的价值导向以及应用等问题。

  「关 键 词」行政法,行政许可法,法律原则

  行政许可法的原则,大体也可称之为行政许可的原则(二者尽管在提法上有所区别,但 实际所指基本一致),即行政许可法所规定的适用于行政许可设定与实施的基本规则。 根据《行政许可法》总则以及相关条文的规定,我们将这些原则概括为许可法定原则、 许可公开原则、许可公正原则、许可公平原则、许可诚信原则、许可无偿原则、许可效 率与便民原则以及许可参与原则。

  一、许可法定原则-行政许可的法治底限

  许可法定原则,是指行政许可的设定、行政许可的范围、行政许可的机关及其权限、 行政许可的条件和标准、行政许可的程序及其法律后果等都必须依据法律,符合法律, 不能同法律相抵触。《行政许可法》第四条明确规定:“设定和实施行政许可,应当依 照法定的权限、范围、条件和程序”。就许可法定原则的内容来说,具体包括以下几个 方面的要求:

  1.许可的设定主体必须法定。行政许可不能由行政机关擅自设定,更不能仅凭长官意 志甚至是掌握行政管理权的官员个人决定。由于行政许可常常涉及到公民的权利行使问 题,特别是政治权利、人身权利、财产权利等基本权利的行使,如果设定不当,极易造 成对公民基本权利的侵害;而众所周知的事实是,行政权天然具有扩张的秉性,行政机 关又掌控着从个体胚胎管到坟墓的强大的行政权,如果它们还能充分享有能够限制公民 权利行使的行政许可权,那么,“为人民服务”只能成为天真的梦呓!除行政机关具有 设定行政许可的偏好之外,几乎一切拥有行政管理权限的组织也有此倾向,因此,设定 行政许可的主体必须有所选择,最为可靠的办法就是通过民主的手段,由人民借助自己 选举出来的代表来行使许可设定权。作为最高国家权力机关,全国人大及其常委会有权 设定行政许可(但即使如此,其设定权的行使也必须符合宪法、立法法以及相关的法律 规定)。当然,我们也应当清楚,在我国民主机关也是有层次的,并非所有的权力机关 都适宜行使许可设定权。地方性法规的制定主体有一定的行政许可设定权,对于法律、 行政法规已设定行政许可的,地方性法规就只有具体的规定权。另外,为了更好地维护 公共安全,更有效地配置稀缺资源,特别是针对现实政治经济生活中突然出现的重大问 题进行有效控制,从实事求是的角度出发,还是有必要发挥行政机关反应迅速、措施得 力的优势,赋予行政机关一定的许可设定权,只是需要对其加以严格限制,《行政许可 法》将其限制在国务院和省级地方政府之内。

  根据《行政许可法》第十四条、第十五条、第十六条、第十七条的规定,行政许可的 具体设定主体包括:

  (1)全国人大及其常委会。最高国家立法机关是国家法律的制定者,行政许可一般情况 下是由法律设定的,所以,全国人大及其常委会是行政许可的当然设定主体,可以针对 《行政许可法》第十二条规定的事项,通过立法程序设定行政许可。也就是说,全国人 大及其常委会不仅可以设定《行政许可法》已经明确的五类许可事项,而且还可以根据 社会政治、经济、文化等形势变化而自主“设定行政许可的其他事项”。

  (2)国务院。作为国家最高权力机关的执行机关,国务院统管全国的行政工作,因此, 为适应日益复杂的行政管理需要,特别是基于防范社会危险的考量,国务院应当有权设 定事先预防性的许可,以及时保障公共利益和维护社会秩序。不过,国务院在设定行政 许可事项时,应当首选行政法规形式。行政法规既可以针对《行政许可法》第十二条规 定的五类事项中尚未制定法律的事项来设定许可,也可以根据行政管理的现实需要来“ 设定行政许可的其他事项”;但这种自主设定须受到《立法法》第八条的限制和第九条 的约束,不得违反法律保留原则。除此之外,国务院在紧急情况下还可以采用发布决定 的方式设定必要的行政许可事项,以应对现实迫切需要许可、但又难以及时制定法律、 行政法规的难题。当然,国务院以发布决定的方式设定的行政许可只是权宜之策,因此 ,国务院在实施该行政许可后,除临时性的行政许可事项外,应当及时提请全国人大及 其常委会制定法律,或者自行制定行政法规。
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