【导言】为了公共利益，提前收回出让的国有土地使用权的，是否需要对土地使用权人予以补偿?如何补偿?在这个问题上，可谓是百家争鸣，众说纷纭。我国法律对之作出了怎样的规范?如何从应然意义上和实然意义上对待土地使用权的补偿问题?本文通过大量的办案实践经验，结合我国法律规定，试图对阐明并解决这一问题进行有益地探索。

　　【关键词】收回 出让 国有土地 使用权 补偿

　　【正文】

　　随着经济发展，我国各地政府经常以公共利益为名提前收回已经出让的国有土地使用权。出让期限届满之前收回国有土地使用权的，是否需要对土地使用权人予以补偿?如何对土地使用权人进行补偿，成为一个无法回避的法律课题。然而，我国土地市场法律体系仍然处于逐步完善的过程之中，现有法律对提前收回出让的国有土地使用权补偿问题进行了规范，但规范得比较笼统，缺乏可操作性，甚至法律规范之间相互冲突，致使出让人和受让人要么无所适从，要么矛盾不断，难以取得一致意见。各地政府在土地补偿问题上态度各异，乱象丛生，既不利于维护我国土地法治的统一建设，也不利于土地市场的科学发展。随着我国改革开放的深入进行，我国经济已经进入了新一轮发展周期，在这一过程中，势必将有更多出让的国有土地使用权被以公共利益之名提前收回。如何在提前收回出让的国有土地使用权补偿问题上平衡各方利益，既保障法律得到正确贯彻实施，又有利于土地市场的可持续发展，笔者试图在解决这一问题上进行有益地探索。

　　一 从一个案例说起

　　2008年10月，笔者接受江苏某市市民陶先生的委托，代理其与该市国土资源局关于提前收回出让的国有土地使用权补偿问题的法律事务。陶先生受让的土地上有上千平方米的建筑物，提前收回出让的国有土地使用权涉及地上物拆迁。隶属于该市国土资源局的土地储备机构在给予陶先生房屋补偿款时明示不包含土地补偿款项，有关出让土地补偿问题另行解决。该市国土资源局提前收回出让给陶先生的国有土地使用权，却拒绝给予陶先生任何土地补偿，认为房屋补偿款已经包含了土地补偿。在陶先生据理力争并委托律师进行交涉的情况下，该市国土资源局虽然同意给予土地补偿，但是只同意给予剩余年限的土地出让金，并说自己是严格依据我国物权法的规定给予补偿的。

　　二 走出补偿问题的误区

　　提前收回出让的国有土地使用权，究竟是否需要补偿?如何补偿?在这一问题上，众说纷纭。我国各地政府在收回出让国有土地使用权进行补偿实践上也是乱象丛生。有的地方只对土地使用权人的房屋给予补偿，拒绝对土地使用权进行补偿。有的地方同意对土地使用权进行补偿，但是认为土地使用权补偿已经包含在被征收房屋补偿中。有的地方同意对土地使用权进行补偿，但以退还剩余年限的土地出让金为限。有的地方同意在退还剩余年限的土地出让金的同时，给予同期银行利息。有的地方对剩余年限的出让土地使用权进行市场价评估，根据评估价给予补偿。有的地方根据土地使用权市场评估价给予适当补偿。有的地方将土地使用权补偿纳入房屋补偿中，认为所谓的土地使用权补偿问题就是被拆迁房屋市场评估时考虑的“区位”因素。有的地方缺乏这方面的统一规定，是否给予补偿，给予多少补偿，因人而异，因事而异，完全由出让人单方面决定。根据我国相关法律规定，笔者认为，为了公共利益提前收回出让的国有土地使用权的，应当给予补偿。补偿数额应当根据剩余年限的土地使用权的市场评估价格确定。提前收回的出让国有土地使用权涉及房屋拆迁的，土地使用权补偿应当包含在被拆迁房屋补偿中，作为被拆迁房屋补偿的一部分。出让人在就土地使用权对土地使用权人依法补偿的基础上，向土地使用权人退还剩余年限的土地出让金。

　　三 法律规范之间的冲突

　　我国多部法律对提前收回出让的国有土地使用权补偿问题都作出了规定。但是这些规定有的相互一致，有的却彼此冲突，成为我国收回出让国有土地使用权补偿方面矛盾频发的制度诱因之一。《中华人民共和国物权法》第一百四十八条规定“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”我国物权法将退还相应的出让金和补偿问题作出了区别性规定，退还出让金不等同于依法补偿，而是在依法补偿的基础上再退还出让金。但是，我国不少地方政府对之作出了错误理解，作出了不少和物权法相冲突的地方性规定，认为提前收回出让的国有土地使用权，只需要退还相应的出让金即可，不需要再进行补偿。这显然大错特错。我国物权法规定出让人需要退还出让金给受让人，同时规定了对受让人在土地使用权之上的不动产也要依法补偿，而对不动产补偿本身应当依法包括对土地使用权的补偿。由此可见，提前收回出让的国有土地使用权，土地使用权人至少享有三个方面的权益：一是对地上不动产的补偿，二是对土地使用权的补偿，三是要求退还相应的出让金。只不过，按照我国法律规定，对土地使用权的补偿和对地上不动产的补偿统一以对地上不动产补偿的形式出现。如此以来，土地使用权人的权益就表现在两个方面，对地上不动产的补偿和退还相应的出让金。分析到这里，我们就不难理解，为什么对土地使用权的补偿不是指退还相应的出让金，也不是可有可无，而是隐含于地上不动产补偿之中真实存在着。至于被拆迁房屋补偿估价应当包含土地使用权补偿估价，被拆迁房屋货币补偿款应当包含对土地使用权的补偿，《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》和《对北京市人民政府法制办公室〈关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示〉的答复》(国法秘函【2002】15号)均对之作出了明确规定。我们来看看它们是如何规定的。《中华人民共和国国家标准房地产估价规范》规定：“依法以有偿出让、转让方式取得的土地使用权，根据社会公共利益需要拆迁其地上房屋时，对该土地使用权如果视为提前收回处理，则应在拆迁补偿估价中包括土地使用权的补偿估价。此种土地使用权补偿估价，应根据该土地使用权的剩余年限所对应的正常市场价格进行。”《对北京市人民政府法制办公室〈关于城市私有房屋拆迁补偿适用法律问题的请示〉的答复》(国法秘函【2002】15号)规定：“2001年11月1日起施行的现行《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定：‘ 货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。’根据上述规定，2001年11月1日以后实施的拆迁，货币补偿款中包括对土地使用权的补偿。今后，对被拆除房屋的补偿应当按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定执行。”既然被拆迁房屋评估价应当包含土地使用权的评估价，而被拆迁房屋又必须依法根据市场评估价确定(《城市房屋拆迁管理条例》第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。”)，那么土地使用权的评估价显然也是市场评估价，土地使用权的补偿也就必须根据市场评估价确定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条规定：“国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。”根据我国城市房地产管理法的规定，为公共利益提前收回出让的国有土地使用权的，在确定土地使用权补偿时应当考虑两个因素：一是土地使用者使用土地的实际年限，二是土地使用者开发土地的实际情况。而且，根据我国城市房地产管理法的规定，出让人只需要给予土地使用权人相应的补偿，如何认定这里的“相应”?如何理解“土地使用者开发土地的实际情况”?这显然与我国物权法规定的土地使用权补偿根据剩余年期土地使用权市场评估价确定不相一致。我国土地管理法的规定与物权法、城市房地产法的规定也不一致。《中华人民共和国土地管理法》第58条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”如何理解这里的“适当补偿”?补偿多少才“适当”?给予适当补偿参考的因素是哪些?是否需要参考土地使用者使用土地的实际年限，开发土地的实际情况或者土地使用权的评估价?剩余年限的土地出让金如何处理?提前收回出让的国有土地使用权和收回划拨的国有土地使用权在补偿方面有何区别?我国土地管理法没有给出这些问题的答案。实际上，我国土地管理法关于收回国有土地使用权的粗线条的描述，不但使其规定不具有可操作性，而且其和物权法、城市房地产法规定的不一致，导致了我国土地补偿秩序的严重混乱。实践中，出让人和受让人在补偿方面出现分歧，往往“各说各的理”，一方引用物权法的规定，另一方就引用土地管理法的规定。这些互相冲突的规定也经常为仲裁庭上和法庭上的律师提供了唇枪舌战的“机会”，给法官和仲裁员审理案件适用法律增加了难度。