随着工业化和城镇化的迅速发展，第二、三产业规模的快速扩张，基础设施和公共设施建设速度的加快，被征用的农村土地数量也逐年呈倍数趋势增长，与之紧密相连的征地补偿问题以及由此而引发的社会纠纷等问题也日渐突出，如有些地方征地补偿安置不到位，损害了被征地农民的利益，引发了群众上访，影响了社会稳定。补偿问题是土地征用中的关键性问题，其标准、方式、范围以及目的直接关系民众的切身利益，如果解决不好，势必影响城市化的进程，影响经济社会发展甚至社会的稳定。笔者针对这个问题进行深入地探讨。

　　一、我国农村征地补偿制度存在的问题

　　我国现行征地补偿计算方式通常称为“产值倍数法”，其主要法律依据是《土地管理法》，农村征地补偿的内容主要包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费数额一般为该耕地被征用前3年平均年产值的6至10倍;安置补助费是按照需要安置的农业人口数计算，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4至6倍，但两项之和不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。附着物和青苗的补偿费是对农民被征用土地的劳务补贴。青苗指的是被征用土地上经过人工耕作而生长的各类庄稼、蔬菜、苗木等;附着物则指的是被征用土地上人工形成的与土地不可分离的不动产物，如房屋、树木、鱼塘等。这种征地补偿方式是新中国成立后，在建立土地国家所有和集体所有两种公有制的过程中，根据当时的计划经济条件下生产资料分配及调拨方式形成的，已经不适合市场经济条件下的生产资料分配方式及人们之间的经济关系，是违背市场经济规律的，必然引发各种矛盾。

　　(一)土地征用补偿标准偏低且有失公平。政府规定征用耕地补偿费的倍数和最高限度，这是政府自身主观行为的结果。目前政府确定的土地征用补偿标准，与土地市场毫无关系，未得到市场的检验和认同，纯粹属于市场以外的产物，不符合土地市场的实际情况。按照市场规则，从实践的角度权衡，标准“定”得过低，而直接损害的则是广大农民的利益。以耕地为例，即使一户人家3口人3亩地，补偿最高也只能收取10万左右，但土地被征用后，一无技能、二无特长的农民便失去了赖以生存的依靠，国家又无相应的保障措施，对于在市场经济大潮中本来就处于竞争劣势的农民而言，10万元的补偿能花费多少年呢?而且每个地段的地价又不统一，缺乏平等性，农民拥有的土地是国家统一承包给农民的，并没有“贵贱之分”，但征用的补偿价相差却甚大，这对补偿较低的农民来讲更是有违公平原则。

　　(二)征地目的远远超出“公共利益”的范畴。征地是国家凭借行政权力将农民集体所有的土地征收为国家所有的行为。根据国际惯例，土地征收是政府为“公共利益”而行使的一种特有权利，我国《宪法》也明确规定，政府征地是为了“公共利益的需要”。但实际上，目前征地已成为新增建设用地的唯一来源，征地目的也已大大超越了“公共目的”的范畴，造成了随意扩大征地范围和征地工作的混乱局面。比如政府兴办经济开发区，甚至一些工商企业办公用地和商品房开发，都被某些地方政府作为“公共利益”目的用地而进行征地拆迁。这样，政府就由实现公共利益的监督主体蜕变为一个谋利的市场主体，与其建立、维护市场公平竞争的职能相违背。

　　(三)土地征用的补偿范围偏窄。根据法律法规的有关规定，我国土地征收补偿仅限于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费、房屋补偿费以及搬迁安置费，只体现了土地作为劳动生产资料价值的一面，而对于土地本身养老保障、粮食安全、生态环境保护、社会稳定等价值功能以及土地被征后所产生的连带效应，如残余地分割的损害、经营、租金等损失以及其他因征地所致的必要费用，比如临时租房费用、律师或专家的代理费用等，这些有客观凭证而又有举证责任的具体损失也未列入补偿的范围。通常所受损失的补偿未能有所体现，未能遵循“完全补偿原则”。

　　(四)土地征收的补偿方式单一。我国现行征地补偿安置政策基本上是一种纯粹的经济补偿办法，即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济补偿，如土地补偿费是对农户土地承包经营权的财产补偿，安置补助费是补偿农业从业人员因征地而就业不充分或一时不能就业所承受的损失等等。但在大多数情况下，即便及时足额给付了经济补偿，失地农民在很长时间以后仍会处于贫困状态。在当前整个社会就业压力增大、社会保障制度还不健全的情况下，土地一旦被征占，就意味着农民失去了基本生存保障，部分失地农民种田无地、就业无岗、低保无份，生活在城市的边缘，在就业、子女就学、社会保障等方面又享受不到有关政策，导致失地农民问题越来越突出，甚至影响到城乡社会稳定和经济发展。

　　(五)补偿金额的确定缺乏民主程序。根据《土地管理法实施条例》，市县人民政府土地行政主管部门根据经批准的土地征收方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见;征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后由土地行政主管部门组织实施;对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，争议不影响征收土地方案的实施。这些规定赋予被征地人的是补偿受领权，而不是决策监督权，土地征收补偿、安置方案的决定权是行政机关，法律没有规定征地决定异议权以及征地方案的第二次裁决程序，这就使得本处于弱势地位的被征地者既无事先协商权利，又无事后救济途径，既无针对非“公共利益”征地申诉、抗议的权利，又没有对征地程序进行有效监督的权力，既无对认为补偿费用过低、利益受损害提出异议的权利，更没有通过行政复议或司法程序获得救济的权利，其命运就操纵在政府机关手里，权利与权力之间处于极度不平等和不平衡状态，严重背离了公平原则。

　　(六)征地补偿费的分配依据不合理。一方面，征地补偿费的法律、法规滞后，分配主体在法律上没有规范化和具体化。《土地管理法实施条例》第26条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置的人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”随着市场经济的发展，绝大多数农村集体经济组织已自行解散，有的变成了农民自愿入股的股份制经济组织，有的已转让给了农民个人，成为私营经济，现在再以集体经济组织为单位来实现农民集体利益显然已不现实。事实上，政府部门通常是将征地费用支付给村委会或村民小组，由其管理和使用，而村(组)往往是在保证干部工资和集体花费外，按人头平均分配给农户，由农户自行安排。另一方面，土地补偿费和安置补助费的分配群体有疑义。农村土地补偿费和安置补助费分配纠纷最突出的问题是农村妇女出嫁、大中专在校生、新出生人口、义务兵、服刑人员、外来人员、超生子女户等是否享有村民的同等待遇，现实中这些人由于户口的迁移或者强制规定不能迁移等原因，导致他们征地补偿费分配等有关权益得不到保障。