山西省临汾市X区人民法院
行政判决书
(2003)尧行初字第X号
原告山西钜鎏房地产开发有限公司。
法定代表人罗某，经理。
委托代理人武某明，男，山西日月明律师事务所广州分所律师。
被告临汾市X区国土资源局（简称尧都国土资源局）。
法定代表人王某，局长。
委托代理人郝某，尧都国土资源局用地股长。
委托代理人董绍君，山西朋朋律师事务所律师。
第三人北京铁路X路分局（简称太铁分局）。
法定代表人杨某，分局长。。
委托代理人王某，男，太原铁路分局临汾地亩所副所长。
委托代理人田某苑，女，北京铁路X路分局法律顾问。
第三人临汾市X区X路办事处。
法定代表人史某，主任。
委托代理人张某，男，临汾市尧都国解放路办事处（简称解放路办事处）副主任。
原告山西钜鎏房地产开发有限公司（简称钜鎏公司）不服被告尧都国土资源局土地行政撤销一案，原告于2003年2月19日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，于2003年2月25日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。被告于2003年3月3日递交答辩状及作出被诉行政行为的证据和依据。本院于2003年3月7日向原告送达了答辩状。本院依法级成合议庭，于2003年3月28日公开开庭审理了本案。原告法定代表人罗某及其委托代理人武某明、被告委托代理人郝某和董绍君、第三人太铁分局的委托代理人王某和田某苑、第三人解放路办事处的委托代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
2002年11月5日，尧都国土资源局印发临尧国土资（2002)X号文件，函告太铁分局认为临汾市X区人民政府尧区政发（2000）X号文件批复将原临汾铁路分局（现太铁分局）青狮北街X号铁路家属院3329.37平方米国有土地使用权收口不妥经请示尧都区政府同意，青狮北街X号铁路家属院3329．37平方米国有土地使用权仍归铁路分局，临国用第（略）号国有土地使用证仍然有效。
原告诉称，被告临尧国土资（2002）X号文件违反临汾市人民政府2002年8月1日关于城区国有土地使用权收归市政府统一审批的规定，超越职权。原告办理了该片土地的拆迁许可证、建设用地规划许可证等相关手续，准备开发施工。由于被告的行为使开发工程被迫停工，给原告造成极大损失。请求法院判决撤销被告作出的临尧国土资（2002）X号文件。
被告辩称。原被告双方不存在利益关系和法律上的利害关系。临尧国土资（2002）X号文件符合法律规定，程序合法，没有超越职权。请求法院驳回原告的起诉。
第三人太铁分局认为，原告既不是该片土地的使用权人，又没有取得与该土地有关的建设手续，也不是被告行政行为的相对人。原告无权提起本案诉讼。被告临尧国土资（2002）X号文件尊重事实，尊重法律，理应得到司法保护。
被告提供的证据和依据有：1、尧都国土资源局临尧土管字（2000）X号文件；2、临汾市X区人民政府尧区政发（2000）X号文件；3、拆许字（2000）第X号房屋拆迁许可证；4、原临汾市X乡建设规划局颁发的X号建设用地规划许可证；5、2002申8月1日临汾市人民政府关于加强临汾市X区规划范围辟国有土地管理的通告；6、2001年10月24日晋建监字（2001）X号建筑工程施许可证；7、山西省国土资源厅临汾铁路土地管理分局晋临铁分土（2001）X号文件；8、山西省国土资源厅临汾铁路土地管理分局晋临铁分土(2002)X号文件；9、1999年11月25日晋土管函字(1999)引第X号函；10、国家土地管理局、中华人民共和国铁道部（1992）国土（建）字第X号文件；11、山西省人民政府晋政发（1989）X号文件；12、尧都国土资源局临尧国土资（2002）X号文件；13、山西省国土资源厅临汾铁路土地管理分局晋临铁分土（2002）X号文件（该证据与被告提供的X号证据相同）。被告庭审中还提供了2001年4月4日解放路办事处的委托书。
原告2003年2月19日提供的证据有：l至7……（分别与被、告提供的1、2、7、12、3、4、X号证据相同）；8、2000年4月20日临汾市X路办事处关于引资对青狮北街进行旧城改造的请示报告；9、原临汾市人民政府临市政发（2000）X号文件；10、2000年6月6日临汾市X路办事处与山西钜鎏房地产开发有限公司签订的旧城改造开发合同书。11、原临汾市计划委员会临市计基（2000）X号文件；12、原临汾地区行署计划委员会临地计投（200）X号文件；13、原临汾市土地管理局临市土管字（2000）X号文件；14、原临汾市X乡建设规划局临市城规（2000）X号文件；15、原临汾市人民政府临市政发（2000）X号文件；16、原临汾市人民政府关于青狮北街改造工程的通告（临市政通字2000第X号）；17、山西钜鎏房地产开发有限公司企业法人营业执照；18、山西钜鎏房地产开发有限公司房地产开发企业资质证书；19、原临汾市人民政府秘书处临市政秘发2000）X号文件；20、解放路X路宿舍小区工程拆迁户搬家费、躲迁费、补偿费发放一览表；21、行政事业单位收款收据等办理青狮北街相关手续的缴费票据；22、原临汾市X区土地管理局与山西钜鎏房地产开发有限公司签订的临尧土出字（2001）X号国有土地使用权出让合同；23、原告缴纳土地出让金的（略）号专用票据；24、临国用（2001）字第（略）号国有土地使用证；25、2002年8月21日太铁分局民事诉状；26、山西省临汾市中级人民法院（2002）临民初字第X号民事判决书。
第三人太铁分局2003年3月20日提供的证据有：l、原临汾市人民政府核发的临国用（95）字第（略）号国有土地使用证；2001年1月3日原临汾市土地管理局送达临尧土管字（2000）X号文件的送达回证；3、原临汾市X区土地管理局临尧土管字（2000)X号文件；4至9分别与被告提供的2、7、8、12、10、9证据相同；10、山西省国土资源厅晋国土资函（2000）X号关于太原、大同、临汾铁路土地管理分局更名及其职责的通知；11、与被告提供的11证据相同；12、太原铁路分局计划统计分处2002年修建计划；13、山西南铁集团房地产开发有限公司关于对铁路国有土地进行核审的报告。
经庭审质证，原告对被告的l—X号证据适用本案没有异议，但认为这些证据不能证明原告没有诉讼主体资格。原告认为，被告的X号证据不能证明区政府授权被告作答复；被告的X号证据不能说明临铁土地分局的职权范围；被告的X号证据不能扩大解释和断章取义来。证明本案；被告的X号证据超越职权，违反市政府的规定；被告提供的2001年4月4日解放路办事处的委托书超边举证期限，不能作为本案证据采用。第三人太铁分局和解放路办事处对被告提供的证据均无异议。被告对原告提交的证据存有如下异议：原告的2、6、9、13、15、X号证据与原告无关，不适用本案；原告的l、11、12、X号证据与原告所诉无关，不适用本案；原告的8、14、17、18、21、23、X号证据与案件无关，不适用本案；原告的X号证据不能证明原告对太铁分局铁路用地享有拆迁、开发权；原告的X号证据不能证明被告行政行为违法；原告的X号证据不能证明收回了原土地用户的使用权；原告的X号证据违反法律规定，涉及太铁分局铁路用地内容无效；原告的X号证据内容不涉及太铁分局铁路用地，不适用本案；原告的X号证据证明原告对太铁分局铁路用地没有使用权，其强行开发是违法的。第三人太铁分局和解放路办事处同意被告对原告证据的质证意见。原告对第三人太铁分局提交的证据存有如下异议：第三人提出的土地使甩权是太铁分局，那么太铁分局土地管理局无权提出异议，尧都国土资源局不能对无权提出的函回复。被告及第三人解放路办事处对太铁分局提交的证据没有异议。
本院认为，被告庭审中提供的2001年4月4日解放路办事处的委托书，因超过举证期限，本院不予采纳。原告提供的X号、X号证据，因其效力仍需司法审查具有不确定性，本院亦不予采纳。当事人提供的其它证据，符合法定形式，来源合法，是对太铁分局土地使用权收回和退还过程中不同阶段，不同侧面一定程度的客观反映，符合法律对证据的要求，本院予以采纳。每个证据的证明力，应综合全案证据统一认定。
根据以上有效证据，本院认定如下事实。
2000年4月20日，解放路办事处就引资对青狮北街进行旧城改造一事向原临汾市委、原！隔汾市政府进行书面请示报告,内容包括项目概况、资金来源、运作方式、拆迁安置、时间安排、优惠政策、监督机制、项目可行性共八部分。其中资金来源部分主要内容是，整个工程运作资金全部由钜鎏公司投入。运作方式为钜鎏公司派员参加指挥部工作，侧重负责资金筹措、运转等工作；解放路办事处负责办理一切手续，拆迁安置，公用设施等工作。2000年6月2日，原临汾市人民政府发文对解放路办事处的请示报告子以批复，原则同意解放路办事处采用引资方式改造青狮北街。2000年6月6日，钜鎏公司与解放路办事处就合作开发青狮北街签定了《旧城改造综合开发合同书》。合同合作方式部分约定，解放路办事处不出资金但为该项目提供一系列特殊优惠政策，以政府行文为依据。解放路办事处为钜鎏公司合作办理规划、设计、施工建设等开发过程中的手续，其费用由钜鎏公司支付。钜鎏公司负责资投资以及合同规定的开发项目的规划、设计。施工建设、商品房销售和售楼资金回笼等开发过程中的全部工作。合同还明确了双方的权利义务。2000年6月19日，原临汾地区行署计划委员会以临地计投（2000）第X号文件，下发了《关于临汾市X街旧城改造可打性研究报告的批复》。2000年6月28日，原临汾市计划委员会以临市计基（2000）X号文件对青狮北街改造项目正式立项，确定项目建设单位为解放路办事处，资金由解放路办事处筹措。2000年6月23日，原临汾市X乡建设规划局以临市城规（2000）X号文件向原临汾市人民政府汇报关于青狮北街改造规划方案的意见，认为青狮北街的开发改造符合城市总体规划的要求，提出了青狮北街改造规划方案意见及图纸。2000年6月26日，原临汾市人民政府发文原则同意原临汾市X乡建设规划局关于青狮北街改造规划方案。2000年8月25日，原临汾市X乡建设规划局给解放路办事处颁发了X号建设用地规划许可证，确定青狮北街两侧6.9亩商住用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续。2000年8月29日，原临汾市土地管理局以临市土管字（2000）第X号文件，给解放路办事处发文《关于青狮北街旧城改造工程建设用地的意见》，同意青狮北街拓宽改造工程按市人民政府批准的规划方案总用地规划控制在20亩。认为直接用地者暂时无法确定，同意将20亩土地由解放路办事处统一拆迁，一待全部改造工程完毕后，再依法办理有关用地审批手续。2000年10月15日，解放路办事处在原临汾市拆迁办办理了拆许字（2000）年第X号《房屋拆迁许可证》。2000年10月23日，原临汾市人民政府发布临市政通字（2000）X号关于青狮北街改造工程的通告，青狮北街改造工程进入拆迁阶段。2000年12月11日，原临汾市X区土地管理局以临尧土管字（2000）X号文件，就关于收回临汾铁路分局、区房地产局和居民段中立等十三户国有土地使用权请示临汾市X区人民政府。2000年12月14日，临汾市X区人民政府以尧区政发（2000）X号文件同意收回临汾铁路分局位于青狮北街的3329.37平方米国有土地使用权及何二胡同居民等的国有土地使用权。2000年12月21日,原临汾市X区土地管理局作出临尧土管字（2000）X号《尧都区土地管理局关于收回临汾铁路局、区房产局和居民段中立等十三户国有土地使用权的决定》。2001年7月10日，原临汾市X区土地管理局与钜鎏公司签订临尧土出字（2001）X号国有土地使用权出让合同，将收回土地使用权的位于青狮北街以西，何二胡同以北面积603.89平方米的国有土地出让给钜鎏公司。钜鎏公司缴纳13.8381万元土地出让金后，原临汾市X区土地管理局给钜鎏公司核发了临国用（2001）字第（略）号国有土地使用证，将合同出让的603．89平方米土地使用权登记给钜鎏公司。在此期间，原临汾铁路分局2001年1月3日收到《尧都区土地管理局关于收回临汾铁路局、区房产局和居民段中立等十三户国有土地使用权的决定》（简称收回土地决定）后，2001年1月4日，山西省国土资源厅临汾铁路士地管理分局以晋临铁分土（2001)X号文件致函原临汾市X区土地管理局，不同意收回铁路土地使用权。2002年10月28日，山西省国土资源厅临汾铁路土地管理分局以晋临铁分土（2002）X号文件致函临汾市X区人民政府，认为根据《中华人民共和国士地管理法》、《中华人民共和国铁路法》、（1992）国土（建〕字第X号《铁路用地管理办法》、山西省人民政府晋政发（89）X号“关于加强铁路用地管理的通知”的有关规定，尧区政发（2000）X号文件及临尧土管字（2000）X号文件收回青狮北街X路宿舍范围内的国有土地使用权不妥，要求尧都区人民政府及其士地部门，依法撤销尧区政发（2000）X号文件及临尧土管字（2000）X号文件中有关收回国铁路国有土地使用权的决定。区长宿青平在该晋临铁分土（2002）X号文件上批示：“百龙同志审定”。一副区长许百龙批示；“请土地局先答复，随后再作裁定”。尧都区土资源局根据以上区领导批示，2002年11月5日，以临尧国土资（2002）X号文件致函山西省国土资源厅临汾铁路土地管理分局，青狮北街X号铁路家属院3329．37平方米国有土地使用权仍归铁路分局，临国用第（略）号国有土地使用证仍然有效。
本院认为，在临汾市X区人民政府计离都国上资源局收回青狮北街X路家属院3329．37平方米国有土地使用权的前置程序中，原告既是参与者。又是资金投入者，因此，尧都国土资源局对已收回的位于青狮北街X号面积3329．37平方米国有土地使用权的处置行为，同原告具有直接的利害关系。原告对此具体行政行为不服，有权提起行政诉讼。依照有关规定，具体行政行为一经作出并生效，就具有法定的效力。非经法定程序，不得变更或撤销。具体行为的变更或撤销只能由原行为机关或原行为机关的上级机关以及人民法院依法定程序作出。下级行政机关无权变更或撤销上级机关的具体行政行为，亦无权认定其上级机关的具体行政行为无效。被告提供的证据不能证明临汾市X区人民政府同意并授权其变更尧区政发（2000）X号文件，故被告临尧国土资（2002）X号文件超越职权，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第4目的规定，判决如下：
撤销被告临汾市X区国土资源局2002年11月5日临尧国土资（2002）X号关于铁路分局使用土地的函。
案件受理费100元，其它诉讼费用300元，两项共计400元，由被告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交企诉状，并按对方当事人的人数提出副本）上诉于临汾市中级人民法院。
审判长张林
审判长郭广社
审判长卫俊祥
二00三年四月十五日
书记员刘俊平
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