抗诉机关福建省人民检察院。
原审上诉人俞某某，男，X年X月X日出生，汉族，莆田市荔城区城建监察大队工作人员，住所（略）。
委托代理人许任宇，福建众益律师事务所律师。
委托代理人江卫东，福建万得律师事务所律师。
原审被上诉人莆田市荔城区建设局，住所地莆田市荔城区政府大院。
法定代表人林某某，局长。
委托代理人蔡德火、吴某某，福建壶兰律师事务所律师。
原审上诉人俞某某与原审被上诉人莆田市荔城区建设局(下称荔城区建设局)因不予办理企业资质年检一案，莆田市中级人民法院于2006年6月1日作出（2006）莆行终字第X号行政判决，已经发生法律效力。荔城区建设局不服，向莆田市人民检察院申诉，莆田市人民检察院提请福建省人民检察院抗诉。福建省人民检察院于2008年8月13日作出闽检行抗(2008)X号行政抗诉书，向本院提起抗诉。本院于2008年10月13日作出(2008)闽行监字第X号行政裁定，对本案进行提审，并依法组成合议庭，于2008年12月12日公开开庭审理了本案。福建省人民检察院委派检察员刘某玉、助理检察员徐惠兵出庭。原审上诉人俞某某及其委托代理人许任宇、江卫东、原审被上诉人荔城区建设局的委托代理人蔡德火、吴某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
本院再审查明：1993年3月24日莆田县X乡建设局(下称莆田县建设局)将其主管的莆田县建筑工程公司(下称建筑公司)发包给原审上诉人俞某某承包经营，承包期三年。1995年5月24日莆田市建设委员会以莆市建综[1995]X号文件发出《关于一九九四年度施工企业资质年检有关问题的通知》，通知规定：三级以上建筑施工企业资质年检材料经县、区建委（建设局）审核后于6月10日前送我委审查签章后统一报省建委年检。企业无故不参加年检的，资质等级证书自行失效。未进行年检的企业，不得承接施工任务。年检前企业应及时上缴上级管理费和定额测定费，对不按规定交纳的企业不予年检。1995年6月，原审上诉人俞某某承包经营的建筑公司向原审被上诉人荔城区建设局的前身莆田县建设局报送申请办理企业资质年检的相关材料，莆田县建设局以建筑公司未交足上级管理费为由，不予签署意见，不向上一级建设行政主管部门报送资质年检的有关申请材料。至2004年下半年，原审上诉人俞某某向莆田市荔城区人民政府申请行政复议，请求依法认定荔城区建设局不予办理其承包的企业资质年检行为违法并承担赔偿责任。2004年12月20日莆田市荔城区人民政府作出荔政行复决[2004]X号行政复议决定书，认为莆田县建设局作为莆田建筑工程公司的基层建设行政主管部门，仅在资质年检期间，对建筑公司交纳上级管理费的情况进行审查把关，其行为并没有违反《建筑业企业资质管理规定》的要求，不构成违法，也不可能给申请人俞某某造成经济损失。
2005年2月21日，原审上诉人俞某某向荔城区人民法院提起行政诉讼。2005年6月9日，荔城区人民法院作出（2005）荔行初字第X号行政裁定书，认为原告俞某某不是行政相对人，其作为原告主体不适格，本案不可诉，同时，原告起诉超过起诉期限，据此，裁定驳回原告起诉。俞某某不服提起上诉，莆田市中级人民法院于2005年9月19日作出（2005）莆行终字第X号行政裁定书，认为荔城区建设局不予报送企业资质年检材料，至俞某某承包的建筑企业不能对外承接建筑工程，造成承包经营利益受损，为此，俞某某具有原告主体资格。俞某某在接到行政复议决定之日起15日内提起行政诉讼，故本案是可诉的。一审法院裁定驳回原告俞某某的起诉是错误的，应予撤销。据此裁定：撤销荔城区人民法院（2005）荔行初字第X号行政裁定书，本案由荔城区人民法院继续审理。
上述事实有随案移送本院的《莆田县建筑工程公司企业经营责任制承包合同书》、莆田市建设委员会的莆市建综（1995）X号文件、莆田县X乡建设局的荔城建综（95）第X号文件、《施工企业资质等级证书》（副本）、荔城区人民政府荔政行复决（2004）X号《行政复议决定书》、证人陈维光出庭作证证言、证人刘某某证言等证据材料佐证，并有莆田市中级人民法院（2005）莆行终字第X号行政裁定书和荔城区人民法院（2005）荔行初字第X号行政裁定书证实。
荔城区人民法院一审判决认为，莆田县建筑工程公司作为建筑三级企业，负责其资质年检的机关是省级建设行政主管部门，莆田县建设局无权对原告企业进行年检；莆田市建设委员会莆市建综[1995]X号文属内部文件，并没有对外公开，对外没有约束力。原告在被告要求其交纳上级管理费和定额测定费，否则不予报送企业资质年检材料的情况下，可以直接向省建委说明情况并报送企业资质年检材料。因此，原告俞某某要求确认被告不予原告承包经营企业办理企业资质年检行为违法，没有法律依据，理由不能成立，不予支持。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决：驳回原告俞某某要求确认被告莆田市荔城区建设局不予办理建筑公司企业资质年检行为违法的诉讼请求。案件受理费人民币100元由原告俞某某承担。
莆田市中级人民法院二审判决认为，上诉人俞某某、被上诉人荔城区建设局是否适格的原、被告及俞某某起诉是否超过诉讼时效，已在本院2005年9月19日就作出的（2005）莆行终字第X号行政裁定书中认定。按照福建省建设委员会关于施工企业资质年检的要求和莆田市建设委员会莆市建综[1995]X号文件的规定，上诉人俞某某承包经营的建筑公司的资质年检必须逐级上报，荔城区建设局（原莆田县建设局）应根据莆市建综[1995]X号文件通知，将建筑公司的资质年检材料上报，至于该公司是否通过资质年检，应由福建省建设委员会决定。但被上诉人荔城区建设局却以上诉人俞某某未缴足上级管理费等为由，不予报送建筑公司资质年检材料，致上诉人俞某某承包的原莆田县建筑工程公司没有年检，是行政不作为。上诉人俞某某上诉有理，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款第（二）项第5目和第六十一条第一款第（二）项和《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十七条第二款第（一）项的规定，判决：确认被上诉人荔城区建设局不予报送建筑公司企业资质年检材料的行为违法。一、二审案件受理费各人民币100元，二审其他诉讼费用人民币200元均由被上诉人莆田市荔城区建设局负担。
福建省人民检察院抗诉认为，俞某某在1995年即已知道莆田县建设局的不予报送企业资质年检资料的具体行政行为，却在2004年才向相关部门提出行政复议申请，已明显超过法律规定的提起行政复议申请的期限。行政复议机关应不予受理俞某某的复议申请，却违反法律规定作出复议决定。该复议行为实质不是对具体行政行为的复议，而是以复议的形式使得已远远超过起诉期限的起诉行为规避了法律对起诉期限的限制。本案中，虽然俞某某在收到复议决定书之日起15日内提起诉讼，但是因为该复议行为明显违法，不应产生相应的法律效力。法院对违法的复议决定不应予以采纳，即应当视为俞某某没有经过复议程序。因此，俞某某2005年才提起行政诉讼，已超过法律规定的起诉期限。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款规定，法院应裁定不予受理，已经受理的应裁定驳回起诉。二审判决采信违法的复议决定认定俞某某的起诉未超过法定起诉期限，适用法律错误。
根据本案当事人的诉讼主张，以及检察机关抗诉意见，对本案有关争议焦点作如下分析认定：
(一)关于原审上诉人俞某某是否具有原告主体资格。本院认为，本案被诉具体行政行为是莆田县建设局不予办理企业资质年检的行为，该行政管理行为指向的是企业的权利义务，企业若不服该具体行政行为，应由企业提起行政诉讼。而原审上诉人俞某某虽是企业的承包人，但其起诉的是不予办理企业资质年检行为，该行为并非针对俞某某个人的权利义务，其不能以个人名义代替企业直接提起行政诉讼。因此，原审上诉人俞某某个人不具有原告主体资格。莆田市中级人民法院作出的(2005)莆行终字第X号行政裁定确认俞某某个人具有原告主体资格不当。
(二)关于原审上诉人俞某某的起诉是否超过法定期限。本院认为，俞某某于1995年底即应知道莆田县建设局不予办理企业资质年检。根据1991年1月1日实施的《中华人民共和国行政复议条例》第二十九条规定，当事人应在知道被诉具体行政行为之日起15日内申请行政复议，但俞某某却于2004年才申请行政复议。根据1991年7月11日实施的《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第35条规定，当事人应在知道被诉具体行政行为之日起一年零三个月内起诉，但俞某某至2005年才提起行政诉讼，其申请复议和提起行政诉讼均已远远超过法律规定的行政复议申请期限和行政诉讼起诉期限。行政机关的复议行为是具体行政行为，其受理当事人的复议申请不能采取意思自治原则，应受到法律规定的期限约束，其效力也应接受司法审查。虽然复议机关受理了俞某某复议申请并作出复议决定，但该复议决定不符合《中华人民共和国行政复议条例》的规定，存在明显错误。同时，俞某某的起诉也明显超过当时司法解释规定的起诉期限。因此，应当认定原审上诉人俞某某的起诉已超过法定起诉期限。莆田市中级人民法院作出(2005)莆行终字第X号行政裁定确认俞某某的起诉未超过法定起诉期限，与法不符。
综上，本院认为，根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第(二)项、第(六)项的规定，起诉人无原告主体资格和起诉超过法定期限且无正当理由的，法院已经受理的，应裁定驳回起诉。由于原审上诉人俞某某不具有原告主体资格，起诉超过法定期限且无正当理由，依法应裁定驳回其起诉，一、二审法院受理其起诉并作出判决，违反法定程序，应予撤销。此外，本案在诉讼过程中，莆田市中级人民法院作出(2005)莆行终字第X号行政裁定，裁定本案由荔城区人民法院继续审理，违反法定程序，也应予以撤销。荔城区人民法院作出(2005)荔行初字第X号行政裁定，裁定驳回原告俞某某的起诉，是正确的，应予维持。福建省人民检察院关于俞某某已超过法定申请复议期限和起诉期限、莆田市中级人民法院二审判决错误的抗诉意见，本院予以采纳。据此，依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第七十八条规定，裁定如下：
一、撤销莆田市中级人民法院(2006)莆行终字第X号行政判决书；
二、撤销荔城区人民法院(2005)荔行初字第X号行政判决书；
三、撤销莆田市中级人民法院(2005)莆行终字第X号行政裁定书；
四、维持荔城区人民法院(2005)荔行初字第X号行政裁定书。
一、二审案件受理费各人民币50元和二审其他诉讼费用人民币200元由俞某某负担。
本裁定为终审裁定。
审判长王珩
审判员吴某鸣
审判员朱志闽
二ΟΟ八年十二月三十日
书记员贾晓燕
附：本案相关法律法规条文
1、《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》(1991年7月11日起试行)
第35条行政机关作出具体行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过一年。
2、《中华人民共和国行政复议条例》(1991年1月1日起施行)
第二十九条公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。
3、《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(2000年3月10日起施行)
第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：
……
(二)起诉人无原告诉讼主体资格的；
……
(六)起诉超过法定期限且无正当理由的；
……
第七十八条人民法院审理再审案件，认为原生效判决、裁定确有错误，在撤销原生效判决或者裁定的同时，可以对生效判决、裁定的内容作出相应裁判，也可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定的人民法院重新审判。
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