重庆市第一中级人民法院
行政判决书
(2004)渝一中行初字第X号
原告重庆市北碚蔡家岗镇灯塔屠场，住所地北碚区灯塔兽医站。
负责人张某。
委托代理人周立太，重庆立太律师事务所律师。
委托代理人常尚杰，重庆立太律师事务所律师。
被告重庆市X区人民政府，住所地重庆市X区双元大道X号。
法定代表人吴某，区长。
委托代理人王鹰，重庆盛世文辉律师事务所律师。
委托代理人李登峰，重庆盛世文辉律师事务所律师。
原告重庆北碚蔡家岗镇灯塔场不服重庆市X区人民政府于2004年6月20日所作出的关闭屠宰场的具体行政行为，于2004年9月14日向本院提起行政诉讼。本院于2004年9月16日受理后，于2004年9月16日向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2004年10月28日公开开庭审理了本案。原告重庆北碚蔡家岗镇灯塔屠场负责人张某及诉讼代理人周立太，被告重庆市X区人民政府法定代表人吴某委托的诉讼代理人王鹰与李登峰到庭参加诉讼。休庭后，因被告重庆市X区人民政府提供的证据尚不足以证明案件的真实情况，本院根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条的规定，要求被告重庆市X区人民政府补充有关证据。被告重庆市X区人民政府于2004年12月20日补充了有关证据。本院于2004年12月21日组织原、被告进行了证据质证，原告重庆北碚蔡家岗镇灯塔屠场负责人张某及诉讼代理人周立太，被告重庆市X区人民政府诉讼代理人李登峰到庭参加了质证。本案审限届满日期为2004年12月16日，因要求被告补充有关证据，故依法申请延长审理期限三个月，并经重庆市高级人民法院批准。本案现已审理终结。
被告重庆市X区人民政府于2004年6月20日，向原告北碚蔡家岗镇灯塔屠场送达《关闭屠宰场决定书》，该《决定书》以原告不符合国家现行生猪定点屠宰厂的基本条件，实施《重庆市生猪定点屠宰厂(场)设置规划》后未被审批确定为生猪定点屠宰厂。根据《重庆市人民政府关于进一步规范生猪屠宰管理工作的补充通知》的有关要求，依照《生猪屠宰管理条例》、《重庆市生猪屠宰管理办法》、《猪屠宰与分割车间设计规范》的有关规定，决定灯塔屠场自2004年6月30日起停业关闭，原颁发的定点屠宰标志牌、证书、检验印章由重庆市X区商业委员会注销作废。
被告于2004年10月9日向本院提供了作出被诉具体行政行
为的证据、依据(均为复印件)：1、作出关闭屠场具体行政行为的证据：(1)2004年6月15日，重庆市X区人民政府《关于规范生猪屠宰和猪肉流通秩序的通告》；(2)2004年6月15日，向原告北碚蔡家岗镇灯塔屠场送达的《拟关闭屠宰场告知书》及送达回证；(3)2004年6月20日，被告重庆市X区人民政府向原告北碚蔡家岗镇灯塔屠场送达的《关闭屠宰场决定书》及送达回证；(1)-(3)号证据用于证明其作出撤回原颁发给原告灯塔屠场定点屠宰场资格的具体行政行为的事实，以及作出撤回决定时程序上符合行政法的基本原则；(4)2003年6月16日北碚区人民政府北碚府发(2003)X号文重庆市X区人民政府《关于同意授予北碚区北龙食品有限公司机械化屠宰厂国家二级生猪定点屠宰厂标志牌的批复》，用以证明被告的行政区域内，已经有了一家机械化定点屠宰场且达到相应的标准。2、作出关闭屠宰场具体行政行为所依据的行政法规、规章和规范性文件：(1)国务院1997年12月19日颁发的《生猪屠宰管理条例》；(2)2000年8月31日颁发的《重庆市生猪屠宰管理办法》；(3)《重庆市生猪定点屠宰厂(场)设置规划》(渝府发[2001]X号)；(4)2004年5月25日，重庆市人民政府渝府发(2004)X号文件《关于进一步规范生猪定点屠宰管理工作的补充通知》；(5)2004年9月10日，重庆市人民代表大会财政经济委员会渝人财经(2004)X号《关于周立太律师申请的答复》。(1)-(5)号行政法规、规章和规范性文件用以说明被告作出关闭屠宰场的具体行政行为符合法律、法规、规章和上级有关规范性文件的规定，被告是依法行政，没有违法之处。根据本院的要求，被告补充提供了(1)依据(复印件)：中华人民共和国国家标准《猪屠宰与分割车间设计规范》(（略）—2000)文件，证明关闭前，原告在工艺部局、房屋建筑、机械设备、检验设备等与屠宰加工技术直接相关的达不到国家标准第1、2、3、4、5、6、7、8、10、13、14、款的规定；(2)证据(复印件)：2004年7月1日《新北碚》报第21期证据，该报上登载了重庆市X区商业委员会公告，从2004年7月1日起注销原告生猪定点屠宰标志证书(（略）号)，生猪定点屠宰标志牌(（略）号)，肉品检验合格印章(（略）号)，以及重庆市北碚人民政府《关于规范生猪屠宰和猪肉流通秩序的通告》，用以证明被告的具体行政行为经过了公告，向行政相对人进行了送达。
原告重庆市北碚蔡家岗镇灯塔屠场诉称，原告于多年来经营生猪屠宰加工，并依法取得重庆市工商行政管理局颁发的营业执照，北碚区商业委员会颁发定点屠宰许可证，北碚区卫生局颁发卫生许可证，北碚区农业委员会颁发动物防疫合格证，北碚区X镇企业管理局颁发企业登记等证书。原告严格依法经营，从未受过处罚。2004年6月28日，北碚区商业委员会等部门到原告所在屠场，宣布被告于2004年6月20日作出关闭原告屠宰场的决定，并向原告送达《关闭屠宰场决定》，限于6月30日停业关闭，其依据为渝府发(2004)X号文。该行政决定作出后，给原告造成重大经济损失。重庆市人民政府渝府发(2001)X号文及渝府发(2004)X号文均系市政府颁发的一般规范性文件，并未向社会公布，被告以上述依据作出关闭原告屠宰场的决定属适用法律、法规错误。请求人民法院依法撤销被告重庆市X区人民政府于2004年6月20日所作出的关闭屠宰场的具体行政行为。
原告重庆市X区X镇灯塔屠场向本院起诉时递交的
证据有(均为复印件)：重庆市X区X镇灯塔屠场的营业执照；(2)张某身份证；(3)重庆市X区X镇灯塔屠场的卫生许可证(碚卫监字第[2002]第X号)；(4)动物防疫合格证。证据(1)—(4)用以证明原告重庆市X区X镇灯塔屠场系依法建立。(5)2004年6月20日重庆市X区人民政府作出的《关闭屠宰场决定书》；(6)2004年6月15日重庆市X区人民政府向原告作出的《拟关闭屠宰场告知书》。证据(5)和证据(6)用以证明被告作出关闭原告屠宰场的具体行政行为并向原告进行了送达。庭审中，原告出示了被告北碚区人民政府1998年为其颁发的渝BBQ屠准字第X号《生猪定点屠宰场》的标志牌，以证明其屠宰经营合法。
被告重庆市X区人民政府答辩称，1、我国对生猪定点屠宰采取行政审批准入制是由国务院行政法规设定的。我区政府以此作为行政许可的法律依据，合法有效。国务院颁发的《生猪屠宰管理条例》第二条、第五条、第五条第三款的规定，确立了我国生猪定屠宰行业采用的是审批准入制度，从事生猪屠宰活动需要得到行政部门行政许可。因此，作为定点屠宰资格的行政审批部门，既可对行政相对人的申请决定是否授予定点屠宰资格，也可以用法律、法规、规章修改或者客观情况发生重大变化，对行政相对人作出变更或者撤回生效行政许可的决定。2、区人民政府依据国务院《生猪屠宰条例》第五条第一款、《重庆市生猪屠宰管理办法》第五条第二款的规定，区人民政府作为本行政区域生猪定点屠宰的法定审批机关，具有撤回生效行政许可的主体资格，故对原告作出《关闭屠宰场决定书》主体合法。3、适用法律法规正确。区政府依据行政法规国务院颁发的《生猪屠宰管理条例》第四条、重庆市人民政府颁发的政府规章《重庆市生猪屠宰管理办法》第五条的授权，重庆市人民政府制订了《重庆市生猪定点屠宰厂(场)设置规划》(渝府发[2001]X号)。根据规划的要求，在我市X区内北碚区等地原则上只设置1个生猪屠宰厂(场)，负责当地城乡动物的鲜肉供应，同时该屠宰场的设置规模还应当达到国家Ⅱ级标准。目前，在北碚区内，已经有一家机械化屠宰场获得了本地区的定点屠宰资格，而且该屠宰场规模也达到了相应的标准。所以，如果还允许其他屠宰场继续存在，那么，必然会违反《设置规划》的相关规定。4、北碚区政府作出的该具体行政行为，程序上符合行政法的基本原则。进行了听证程序，在充分听取了行政相对人的申辩意见后，才最终作出是否撤回的决定。上述行政行为不存在违法的情形。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。
经庭审质证和休庭后交换证据，本院对以下证据作如下确认：
1、关于被告重庆市X区人民政府2004年6月15日公布的《重庆市X区人民政府关于规范生猪屠宰和猪肉流通秩序的通告》及2004年7月1日《新北碚》报(复印件)刊登该《通告》和北碚区商业委员会公告注销了原告屠宰标志证书、屠宰标志牌、肉品品质检验印章号。当庭被告出示了《通告》原件，原告陈述未见《通告》张贴，但承认北碚区商业委员会的注销行为。以上二证据客观、真实。应作为认定本案事实的证据。2、被告区政府提供的《重庆市X区人民政府关于同意授予北碚区北龙食品有限公司机械化屠宰厂国家二级生猪定点屠宰厂标志牌的批复》的证据，证明事实客观存在，应作为认定本案事实的证据。3、被告当庭出示了《关闭屠宰场告知书》、《送达证》、《关闭屠宰场决定书》证据的原件。这三份文件，原告起诉时，向本院也作为证据提供。因此，应当作为本案证据采信，证明被告的具体行为存在及作出具体行为的程序合法。至于《关闭屠宰场决定书》中未适用行政法规、规定以规范性文件的条文，属行政行为瑕疵。由于未涉及原告的实体权利，对此，不作为适用法律错误认定，4、原告提供的营业执照、卫生许可证、动物防疫合格证，定点屠宰标志牌，被告无异议，应作为认定本案事实的证据。
原、被告双方向本院提供的证据来源合法，证据所证明的内容客观、真实，具有关联性，本院予以采信。本案庭审、质证笔录中原、被告陈述应作为认定案件事实的证据采信。
经审理查明，原告重庆市X区X镇灯塔屠场(以下简称灯塔屠场)，1997年5月5日依法取得重庆市工商行政管理局北碚区分局颁发的营业执照，经营范围为生猪自宰、代宰加工、销售，经营期限至2006年5月30日。1998年被告重庆市X区人民政府(以下简称北碚区政府)为灯塔屠场颁发生猪定点屠宰场牌(渝BBQ屠准字第X号)。2002年3月18日灯塔屠场取得了由重庆市X区卫生局颁发的卫生许可证，有效期至2005年3月18日。2003年5月13日重庆市X区农业委员会为灯塔屠场颁发了动物防疫合格证。1998年至2001年灯塔屠场正式取得了北碚区商业委员会颁发的屠宰标志证书(（略）号)，肉品品质检验合格验讫印章(（略）号)，经营生猪屠宰手续齐全、合法。
1998年1月1日国务院《生猪屠宰管理条例》开始实施，该《条例》中确定实行生猪屠宰许可制度，明确由省、自治区、直辖市人民政府结合本地区实际情况制定定点屠宰厂(场)的设置规划，规定生猪屠宰定点屠宰厂(场)必须具备符合国家规定要求的屠宰间，待宰间，急宰间以及生猪屠宰设备和运载工具。重庆市人民政府为了加强生猪屠宰管理，保证生猪产品质量，保证人民身体健康，根据《生猪屠宰管理条例》和国家有关规定，结合本市实际，于2000年8月31日发布第X号令《重庆市生猪屠宰管理办法》。2001年3月国家开始实施《生猪屠宰与分割车间设计规范》(（略）--2000)，将《生猪屠宰管理条例》第七条二项所指的“国家规定要求”做了具体的规定。同年10月，重庆市人民政府根据国务院行政法规《生猪屠宰管理条例》，政府规章《重庆市生猪屠宰管理办法》以及国家强制性标准《猪屠宰与分割车间设计规范》(（略）—2000)有关法规，结合重庆市实际情况，制定《重庆市生猪屠宰定点屠宰厂(场)设置规划》(渝府发[2001]X号)。对我市X区域内设置屠宰厂(场)的选址条件、定点数量、等级标准、工作进度、政策措施等作了明确的规定，特别是对城市X区范围内设置屠宰企业按照高标准严要求的原则进行规划建设，规定在城市X区范围内，除渝中区外，其他八区只设一个二级机械化屠宰厂，限期在2003年前建成投产，同步关闭城市X区范围内的其余屠宰厂(场)。2004年5月，重庆市人民政府根据国家有关规定和重庆市实际情况，对渝府发[2001]X号文《设置规划》作了补充完善，制定了渝府发(2004)第X号《重庆市人民政府关于进一步规范生猪定点屠宰管理工作的补充通知》，该通知要求：从实施“放心肉”工程以保障人民群众的身体健康、加强环保、促进现代化生产以提升产业水平，以维护正常的市场经济秩序等原则出发，用机械化、规模化、工厂化、达到国家二级以上标准的生猪定点屠宰厂取代手工屠宰场，将主城规划区达不到国家规定《猪屠宰与分割车间设计规范》(（略）—2000)的生猪屠宰厂(场)，关闭期限规定为2004年6月30日。2003年6月16日，被告重庆市X区人民政府(以下简称区政府)，批准了北碚区北龙食品有限公司机械化屠宰厂为国家二级生猪定点屠宰厂。由于灯塔屠场地处重庆市X区内，屠场的基本条件不符合国家规定要求，北碚区商业委员会在2002年至2004年期间，批准灯塔屠场经营生猪屠宰为临时过渡期。北碚区政府为了切实贯彻执行国家和重庆市人民政府有关生猪屠宰、动物防疫、食品卫生、环境保护等法律、法规、规章及其相关技术标准和规范性文件，确保屠宰环节和流通消费领域的猪肉卫生质量，保障人民群众身体健康和生命安全，于2004年6月15日发布了《关于规范生猪屠宰和猪肉流通秩序的通告》，即：“本区城市规划范围内不符合国家现行生猪屠宰资质条件、未依法取得定点屠宰资格的生猪屠宰厂(场)自2004年6月30日起停业关闭。”《通告》自2004年7月1日起实施。同日，区政府向灯塔屠场送达《拟关闭屠宰场告知书》，区政府告知灯塔屠场在近期关闭及听证权利。灯塔屠场在规定的期限内未申请听证。2004年6月20日，北碚区政府以灯塔屠场已经不符合有关条件为由，作出《关闭屠宰场决定书》，决定自2004年6月30日起关闭原告北碚区灯塔屠场。被告区政府授权北碚区商业委员会于2004年7月1日在《新北碚》报上刊登“从2004年7月1日起注销灯塔屠场的屠宰标志证书、标志牌、品质检验印章”。原告灯塔屠场对北碚区政府作出的关闭屠宰场决定不服，于2004年9月14日向本院提起行政诉讼。
本院认为，在本案中，双方对事实认定没有异议，争执的焦点主要集中在法律适用等方面。
关于本案具体行政行为的法律性质问题。根据国务院颁布的《生猪屠宰条例》第二条规定，“国家对生猪实行定点屠宰，集中检疫，统一纳税，分散经营的制度。”第五条规定“定点屠宰厂(场)由市、县人民政府根据定点屠宰厂(场)的设置规划，组织商品流通准入主管部门和农牧部门以及其他有关部门，依照本条件规定的条件审查、确定，并颁发定点屠宰标志牌。”第五条第三款规定：“未经定点，任何单位和个人不得屠宰生猪。”上述法律规定确立我国生猪定点屠宰行业采用的是审批准入制度，从事生猪屠宰活动需要得到行政部门的行政许可，因此，原告享有定点屠宰资格，被告区政府作为定点屠宰资格的行政审批部门既可以对行政相对人的申请决定是否授予定点屠宰资格，也可以因法律、法规、规章修改或废止或者客观情况发生重大变化，对行政相对人作出变更或者撤回生效行政许可的决定。本案是由于客观形势发生变化，原告灯塔屠场已经不满足继续从事生猪屠宰经营的条件而被被告撤回了行政许可，故关闭屠宰场的具体行政行为是撤回行政许可，而不是行政处罚，原告认为被告的具体行政行为应属行政处罚的理由不成立。
关于区政府以《关闭屠宰场决定书》作出撤回原告灯塔屠场已取得的定点屠宰场资格主体是否合法的问题。根据《生猪屠宰条例》第五条第一款“定点屠宰厂(场)由市、县人民政府根据定点屠宰厂(场)的设置规划，组织商品流通行政主管部门和农牧部门以及其他部门，依照本条例规定的条件审查、确定，并颁发定点屠宰标志牌”的规定，确定了区政府享有监督管理职责。《重庆市生猪屠宰场管理办法》第五条第二款规定，被告北碚区政府作为北碚区域生猪屠宰的法定审批机关，同样享有撤回生效行政许可的主体资格，故被告区政府作出《关闭屠宰场决定书》主体合法。
关于被告作出的具体行政行为是否合法的问题。首先，国务院《生猪屠宰管理条例》属行政法规，至今有效，根据〈中华人民共和国行政诉讼法〉第五十二条，应当适用。其次，《重庆市生猪屠宰管理办法》是重庆市人民政府根据国务院《生猪屠宰管理条例》，结合本市实际情况而制定的，属地方性政府规章。属于人民法院参照的范围。根据最高人民法院《关于法律适用若干问题座谈会纪要》的有关规定，在参照规章时，应当对规章的规定是否合法有效进行判断，对于合法有效的规章应当适用。《重庆市生猪屠宰管理办法》应当参照，理由在于，国务院颁发的《生猪屠宰管理条例》第二条规定：“国家对生猪实行定点屠宰，集中检疫，统一纳税，分散经营的制定”。第四条：“定点屠宰厂(场)的设置规划由省、自治区、直辖市人民政府按照统一规划，合理布局，有利流通，方便群众，便于检疫的管理的原则，结合本地实际情况制定。”该条第三款规定：“未经定点，任何单位和个人不得屠宰生猪……。”因此，《重庆市生猪屠宰管理办法》是结合重庆地区实际对《生猪屠宰管理条例》的具体化，未超出上位法《条例》规定的条件，该规章合法有效，应当适用。同理，《重庆市生猪定点屠宰厂(场)设置规划》渝府发[2001]X号文及《重庆市人民政府关于进一步规范生猪定点屠宰管理工作的补充通知》渝府发[2004]X号是重庆市人民政府根据《生猪屠宰条例》和重庆市《生猪屠宰管理办法》出台的规范性文件，这两个规范性文件均是为了执行上位法赋予的职责，合法、有效、合理和适当，具有上位法依据，也应承认其效力。因此，被告北碚区政府的《关闭屠宰场决定书》是依据《重庆市生猪定点屠宰厂(场)设置规划》(渝府发[2001]X号文)第一条、第二条及《重庆市人民政府关于进一步规范生猪定点屠宰管理工作的补充通知》(渝府发[2001]X号文)作出的具体行政行为，具有法律依据。
需要指出的是，被告北碚区政府的《关闭屠宰场决定书》的具体行政行为没有罗列该具体行政行为的所依据法律的具体条、款、项，属明显的行政瑕疵，被告应当在今后的具体行政行为中给予改正。
关于区政府作出的具体行政行为的程序是否合法的问题。区政府告知了原告有要求听证权利，但原告未申请听证，且撤回行政许可程序无相应的法律规定，故被告的具体行政行为没有违反法律对行政许可的强制性规定，应认定为该具体行政行为程序合法。
关于是否应当给予原告补偿的问题。原告灯塔屠宰场系已经取得了生猪定点屠宰许可的企业，其合法从事生猪屠宰的活动得到了国家的认可，依法应受国家法律的保护。重庆市X区政府2004年6月20日作出具体行政行为，决定原告北碚蔡家岗镇灯塔屠宰场自2004年6月30日起停业关闭，同年7月1日正式注销生猪屠宰证、牌、章手续，致使原告的合法权益自2004年7月1日起受到该具体行政行为的实际影响。因此，被告北碚区政府应当根据《中华人民共和国许可法》第八条的规定对原告因关闭屠宰场而遭受的正当损失给予相应的补偿。
综上，被告重庆市X区政府作出关闭屠宰场决定的具体行政行为主体合法，适用法律、法规正确，程序合法，无明显不当之处，对原告灯塔屠宰场请求撤销其关闭屠宰场决定的具体行政行为不予支持。但是，由于被告北碚区政府关闭屠宰场的具体行政行为对原告灯塔屠场的合法权益造成实际损害，被告区政府应给予原告灯塔屠场经济补偿，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(一)项、最高人民法院《关于执行(中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第五十六条(四)项、《行政许可法》第八条二款之规定，判决如下：
一、驳回原告重庆市X区X镇灯塔屠场的诉讼请求；
二、责令被告重庆市X区政府在判决发生法律效力后三个月内，给予原告重庆市X区X镇灯塔屠场相应的经济补偿。
本案受理费100元，其他诉讼费500元，共计600元，由原告重庆市X区X镇灯塔屠场和被告重庆市X区政府各负担300元。
如不服从本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。
审判长钟敏
代理审判员文林华
代理审判员周琦
二00五年三月十六日
书记员苏福
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