上诉人（原审被告）任ｘｘ，女，1978年出生。
委托代理人吕进，河南洛太律师事务所律师。特别授权。
被上诉人（原审原告）职ｘｘ，女，X年X月X日出生。
委托代理人高ｘｘ、何ｘｘ，洛阳市西工148法律服务所法律工作者。一般代理。
上诉人任ｘｘ因与被上诉人职ｘｘ转让合同纠纷一案，不服洛阳市涧西区人民法院（2009）涧民初字第X号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2009年7月2日公开开庭审理了本案。上诉人任ｘｘ的委托代理人吕进，被上诉人职ｘｘ及其委托代理人高ｘｘ、何ｘｘ等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原审法院查明，被告任ｘｘ于2008年4月1日作为承租方与出租方邓ｘｘ（与房屋所有权人盛ｘｘ系母子关系）签订房屋租赁合同。被告承租位于涧西区X号X门面房1间，租赁期为一年，2008年4月1日至2009年3月31日。双方约定“在承租期间，如承租方经营不善，必须经出租方得知同意方可转让。”2008年4月21日”该房屋所有人盛ｘｘ作为业主之一，向洛阳市涧西区政府签订承诺书，载明：“我们是涧西区X－1一楼的业主，我们同意市、区政府对12－1问题未解决前停止一切装修的要求。现承诺在经营中或转让房屋经营权中，不进行任何装修（包括门头）。”2009年2月15日，被告任ｘｘ与原告职ｘｘ达成对该房的转让协议，收取原告转让费x元，该转让费包括门面房的装修费、转让手续费和原告使用门面房后一个月（2009年3月）的租金，被告出其收条，“今收到职ｘｘ转让费x元”。后职ｘｘ与出租方盛ｘｘ于当日对该房签订房屋租赁合同，租赁期为一年，2009年4月1日至2010年4月1日，双方约定“承租方保持现门面房状况，如需改装须经出租方同意方可进行改装“。2009年2月19日，邓小五作为该房业主之一向洛阳市涧西区政府签订承诺书，载明：“我们是涧西区X－1一楼的业主。我们同意市、区政府对l2－1问题未解决前停止一切装修的要求。承诺在经营中不准许转让、转租和任何装修（包括门头）”。2009年3月7日。在原告对该门面房进行装修时受到制止，装修门头被拆除。2009年3月9日原告职ｘｘ与房屋出租人解除房屋租赁协议，内容为“因12－1－8－X门面房存在争议，房管局已通知该房不能再转让、转租、装修，现双方解除2009年2月15日签订的房屋租赁协议，房东盛ｘｘ退还所收租金及押金x整”。
原审法院认为，被告任ｘｘ将其转租的租赁物明知政府对其有明确禁止性规定，而隐瞒事实，非法转让给原告职ｘｘ，并收取转让费x元，给原告造成了经济损失，使协议目的不能实现。因此，该转让协议违反了国家强制性规定，属于无效协议。对原告的诉讼请求，予以支持。被告任ｘｘ经传票传唤，无正当理由，拒不到庭。依照《中华人民共和国民法通则》第五十八条第三、五、七项、第五十九条第二项、《中华人民共和国合同法》第七条之规定，判决：一、被告任ｘｘ于判决书生效后10日内返还原告职ｘｘ转让费x元；二、被告任ｘｘ于判决书生效后10日内赔偿原告职ｘｘ经济损失2300元。案件诉讼费683元，由被告任ｘｘ承担。
上诉人任ｘｘ诉称，一、一审判决对所谓的“政府”有“明确禁止性规定”这一主要事实的认定不清楚。一审判决书认定对本案房屋政府有明确禁止性规定，但是没有明确其所谓的禁止性规定的内容。1．原告在诉状中称：3月1日，原告对门面房进行装修时，涧西区房管局告知该门面房从2008年起不能转让、租赁和装修。但是原告并没有提供任何涧西区房管局作出这一明确禁止性规定的证据。2．根据原告在一审中提供的证据，本案房屋出租人曾经对涧西区政府作出过承诺。承诺内容为：同意区政府要求，在经营中或转让中不进行任何装修。出租人作出的承诺，不能被认定为政府的禁止性规定。更何况，根据该承诺，转让是可以的，装修是不可以的。3．根据原告提供的两份洛阳市委信访办文件的内容，对破窗开店问题的处理意见，仅限于房屋加固和对破窗开店者的经济处罚（见洛市信领字［2007］X号第2页第1条），没有禁止转让或禁止装修的内容，更不要说有禁止门头装修的内容。二、一审判决认定上诉人明知其所谓的政府的禁止性规定是错误的。如前所述，所谓政府的明确禁止性规定根本就不存在。一审法院也不知道所谓的禁止性规定的内容，却认定上诉人明知欠当。三、一审判决认定上诉人在转让中隐瞒事实是错误的。虽然一审判决没有明确上诉人隐瞒的事实，但是，从原告起诉状所称，系指不得转让、装修的事实。如前所述，并不存在不得转让或禁止转让的情形。对于不得装修的问题，上诉人并不知情，也不关心。因为上诉人正常经营，并不需要装修。转让后受让人取得承租权，是否装修是受让人的事，与上诉人无关。事实上，被上诉人在接受转让时已经对受让后能否进行装修有充分了解。其在与出租人（房屋所有权人）签订的租赁合同中明确约定了：“承租方保持现门面房状况，如需改装须经出租方同意方可进行改装。如私改出租方有权收回门面房，结束此协议”。本案中，被上诉人在租赁合同中明确约定的内容，是明知、接受的。在此情况下，一审判决却认定上诉人对被上诉人进行了隐瞒，实属错误。四、一审判决将所谓的市区政府的禁止性规定认定为国家强制性规定，严重违反《合同法》第五十二条及其司法解释。根据《合同法》第五十二条第五项的规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。法律是指由全国人大或全国人大常委会制定的规范性文件，行政法规是由国务院制定的规范性文件。这是在《立法法》中已经明确的。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第十四条又进一步规定：合同法第五十二条第（五）项规定的“强制性规定”，是指效力性强制性规定。本案中所涉及的政府仅是涧西区政府和洛阳市政府，无论涧西区政府和还是洛阳市政府都不可能制定行政法规。本案一审判决以转让协议违反了国家强制性规定为由，认定转让协议无效，严重违反上述法律规定。五、一审判决根据其认定的转让协议无效判决上诉人单方返还，违反法律且显失公平。根据《民法通则》第六十一条和《合同法》第五十八之规定，合同无效应当双方返还。一审判决只要求上诉人返还转让费，不要求被上诉人返还房屋承租权，显失公平，是明显偏袒被上诉人的判决。综上所述，一审判决认定事实、适用法律错误，应当依法发回重审或查清事实后改判。
被上诉人职ｘｘ辩称，1、原审法院是针对地方政府法令进行的，在管辖内有约束力和普遍效力。政府的命令通知也属强制性规定；2、从原审提供的证据看，对方是明知不能装修；3、关于房屋，上诉人没有承租权，不存在返还。请求驳回上诉，维持原判。
经审理查明的事实与原审查明的基本相同。
本院认为，2009年2月15日，任ｘｘ将经营的商铺，经房主同意，口头约定转让给职ｘｘ，收取职ｘｘ转让费x元。该转让费包括门面房的装修费、转让手续费和原告使用门面房后一个月（2009年3月）租金。转让双方进行了交接。2009年3月7日职ｘｘ在对该门面房进行装修时，受到有关部门及人员制止，装修门头被拆除。为此，职ｘｘ以受到欺诈等为由，请求任ｘｘ退还转让费及赔偿损失，应视为行使撤销权。原审认定该转让协议无效欠妥，本院予以纠正。该商铺系居民住宅一楼改造而成。对此，楼上多家住户联名向有关部门反映。基于该楼房和楼上居民安全，社区、办事处、区政府等多家单位出面协调，阻止该类商铺转让、出租、装修等。鉴于此，原审法院判决任ｘｘ返还给职ｘｘ转让费并赔偿损失并无不妥。但应当由职ｘｘ将接收的商铺同时退还给任ｘｘ为宜。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第三项之规定，判决如下：
一、职ｘｘ于本判决生效后10日内将受让的商铺退还给任ｘｘ；
二、变更洛阳市涧西区人民法院（2009）涧民初字第X号民事判决第一、二项为：任ｘｘ于收到职ｘｘ退还的商铺后3日内退还职ｘｘ转让费x元，并赔偿职ｘｘ经济损失2300元。
一审案件受理费683元，由被告任ｘｘ承担。二审案件受理费683元，由被上诉人职ｘｘ负担。
本判决为终审判决。
审判长乔书贵
审判员吴健莉
审判员黄义顺
二ＯＯ九年八月五日
书记员许巧红
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