海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审第三人)文昌市X镇X村第二东经济合作社。
法定代表人符某甲，社长。
上诉人(原审第三人)文昌市X镇X村第二西经济合作社。
法定代表人符某乙，社长。
上诉人(原审第三人)文昌市X镇X村第三经济合作社。
法定代表人符某丙，社长。
上诉人(原审第三人)文昌市X镇X村第四经济合作社。
法定代表人符某丁，社长。
上诉人的共同委托代理人马立、李亚雄，海南日新律师事务所律师、律师助理。
被上诉人(原审原告)文昌市X镇X村经济联社。
法定代表人符某戊，社长。
被上诉人(原审原告)文昌市X镇X村第六经济合作社。
法定代表人符某己，社长。
被上诉人(原审原告)文昌市X镇X村第七经济合作社。
法定代表人符某庚，社长。
被上诉人的共同委托代理人林祥，海南瑞来律师事务所律师。
原审被告海南省人民政府。
法定代表人卫某某，省长。
委托代理人成国忠，海南省人民政府公职律师。
上诉人文昌市X镇X村第二东、第二西、第三、第四经济合作社(以下总称吉水村四经济社)因被上诉人文昌市X镇X村经济联社、第六、第七经济合作社(以下总称全美村三经济社)诉海南省人民政府(以下简称省政府)土地确权行政复议决定一案，不服海南省海南中级人民法院(2005)海南行初字第X号行政判决，于2005年6月17日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于同年7月25日立案，依法组成合议庭，并于9月6日在本院第二审判庭公开开庭审理，上诉人吉水村四经济社的法定代表人符某甲、符某乙、符某宏、符某海及其共同委托代理人马立、李亚雄，被上诉人全美村三经济社的法定代表人符某戊、符某梧、符某强及其共同委托代理人林祥，原审被告省政府的委托代理人成国忠到庭参加诉讼。本案报经最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现己审理终结。
经审理查明，争议地位于文昌市X镇赤筠山良坑，面积790．4316亩。土改和四固定时争议地没有确权和分配给农民。上世纪70、80年代全美和吉水的村民在争议地上进行过零星种植。1991年8月13日，在原文昌县国土局的主持下，吉水管区与全美管区就双方土地界限签订了《土地权属界限核定书》(以下简称《核定书》)，确定双方的土地界限为：＂……赤筠坑中间点处，再拐向东北向走，直延伸至西所坑尾坎处，再拐向东北沿后进坑西北边田坎圯……＂，同时制作附图，附图中，西所坑与后进坑之间的关系为南北相接首尾相连的关系，界限以西属吉水村，界限以东属全美村，双方在核定书上签字盖章。1991年10月12日，原文昌县国土局在《核定书》上级主管机关一栏签章，对该核定书予以确认。此后双方未发生权属争议。2003年5月吉水四经济社将其部分土地发包给他人退耕还林，全美三经济社提出权属异议。文昌市政府经现场走界等，在调解无效的情况下于20o4年6月1日作出文府[2004]X号《土地权属争议处理决定书》(以下简称X号决定)，认为《核定书》对土地界限的表述是清楚、真实的，而附图对西所坑和后进堆坑位置的注记与实地不符。根据《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(三)项、第八条第一款、第二十九条规定，决定争议土地所有权归国家；土地使用权以赤筠坑中间点处与西所坑南端坑尾坎圯处的两点连线为界限，界限西边的168．2948亩归吉水四经济社共同共有；界限东边的622．1368亩归全美三经济社共同共有。X号决定所附《争议地勘界图》所标西所坑与后进堆坑的位置为东西方向，互不相连。决定作出后，争议双方均不服，向省政府申请行政复议。2004年12月7日省政府作出琼府复决字[20o4]119／12o号《行政复议决定书》(以下简称省政府复议决定)，认为：X号决定确定争议地所有权属国家正确。1991年《核定书》附图所示西所坑与后进堆坑南北相邻，《核定书》与附图位置界线一致。X号决定认为《核定书》与附图确定的界线不一致，属于认定事实不清。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款笫(三)项规定，决定撤销X号决定。全美村三经济社不服，向海南中级人民法院提起诉讼，请求撤销省政府复议决定。
原审法院认为，文昌市政府作出X号决定的主要依据是《核定书》，附图与实地位置不一致，不予采信，从而重新确定争议地的界限。省政府作出的行政复议决定认定《核定书》与附图标明的界限一致，附图是有效的证据。因附图与《核定书》互相分离，附图上没有争议双方的签字、盖章，当事人也提出异议。因此，对附图本院不能确认其合法性和真实性，属无效的证据。省政府作出认定土地权属界线核定书与附图确定界限一致的事实，显属证据不足。全美村三经济社请求判决维持X号决定，因该决定不属于本案审查范围，其请求应予驳回。随判决：一、撤销省政府作出的琼府复决字[2004]119／X号《行政复议决定书》；二、责令省政府重新作出复议决定；三、驳回全美村三经济社要求维持X号决定的诉讼请求。
吉水村四经济社上诉称：文昌市政府在参加省政府行政复议程序中明确表示，附图是《核定书》的附图，只是由于该附图标注界限地名错误(实际标注是正确的)，因而没有作为确权的证据。原审判决认定《核定书》与附图分离，附图是无效证据，定性错误。省政府复议决定确认《核定书》与附图一致，所标明界限位置与实地相符，该复议决定应予维持。请求撤销一审判决，维持省政府复议决定。
全美村三经济社答辩称：经过文昌市政府查实，附图标明的界限与实地不符，且附图没有争议双方当事人签字确认，文昌市政府重新确定土地界限正确。原审法院认为附图与权属界线核定书相分离，不予确认其效力，并认定省政府复议决定采信证据错误，判决撤销该复议决定，符某事实和法律规定。请求驳回上诉，维持原判。
省政府未作书面答辩，庭审中同意吉水村四经济社意见。
庭审中，本院针对各方争议的焦点西所坑位置的事实进行审查。省政府出具《核定书》及其附图、《文昌林业规划图》、《龙楼镇农业规划图》，证明西所坑位置在后进堆坑的北面，与后进堆坑首尾相连。吉水村四经济社同意省政府的意见。全美村三经济社对《核定书》无异议，但对附图及另两份图的真实性提出异议，同时以2003年8月26日吉水村四经济社签章认可的《龙楼镇X村委会与吉水村委会权属核定界线图》(以下简称《核定界线图》)为证，证明该图标明的西所坑与后进堆坑是平行位置。省政府认为《核定界线图》行政复议阶段文昌市政府未举证，不予认可。吉水村四经济社补充称，《核定界线图》盖章系对图中标明的双方界限的认可，图中西所坑等手写地名以及图左上角手写题注＂对图上标明各田坑的地名位置认定无异议者签名如下＂为四经济社盖章后补添，对此不予认可。庭审后，本院前往文昌市政府核实庭审中各方当事人存有异议的相关证据。首先核对《核定书》及附图。经与原件核对，省政府所举《核定书》及附图与原件无异，附图系《核定书》附件。同时，本院还对《核定界线图》的原件进行核对，通过观察，《核定界线图》左上角的文字题注墨迹明显压盖在印章印记之上，可以证明吉水村四经济社提出的先盖章后填写左上角文字题注的事实成立。本院认为，《核定书》与附图经与原件核对，系同一份文件，这是不争的事实，文昌市政府对此亦予认可。同时《核定书》的文字说明中标明的附图编号与附图本身的编号一致，均为e－49－6－(56)、e－49－6－(64)，亦可证明。因此，本院对《核定书》及附图的证明效力予以确认。一审判决以《核定书》与附图分离，附图无权属界线核定参与人的签章，全美村三经济社以否认为由，否定附图的证明效力，缺乏事实根据。省政府出具的《文昌林业规划图》、《龙楼镇农业规划图》因无原件核对，对其证明效力本院不予确认。全美村三经济社出具的《核定界线图》右上角题注系吉水村四经济社盖章后添加；图的名称与内容不符，图中没有明确标明双方权属界线；图中标明的＂西所坑＂位置和＂吉水村委会＂位置，与各方认可的《核定书》表述矛盾，根据《核定书》表述，吉水村应在西所坑的东面，而图中将吉水村的位置标在了西所坑与后进堆坑之间。鉴于《核定界线图》存在上述诸多疑点，且与《核定书》及其附图比较，《核定书》及其附图系政府主管部门对当事人认可的土地权属界线的确认文件，属于政府公文，而《核定界线图》仅为一般书证，根据《行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第(一)项：＂国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证＂的规定，《核定界线图》与《核定书》及其附图相互矛盾，应当不予采信。根据《核定书》及其附图，可以证明西所坑与后进堆坑的关系是南北相连、首尾相接的关系。
本院认为，省政府复议决定确认土地权属争议双方所签订《核定书》与附图标明界限一致，并据此撤销文昌市政府作出的X号决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符某法定程序，应当予以维持。一审判决否定《核定书》附图的证明效力，进而认定西所坑与后进堆坑为东西向并列关系，属于认定事实不清，该判决一、二项撤销省政府复议决定，并责令省政府重新作出复议决定的内容应当予以撤销。全美村三经济社请求维持文昌市政府作出的X号决定，因该决定不属于本案审查范围，一审判决驳回该项诉讼请求正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、第五十四条第(一)项之规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院(2005)海南行初第X号行政判决第一、二项内容；维持该判决第三项内容。
二、维持海南省人民政府作出的琼府复决字[2004]119／X号《海南省人民政府行政复议决定书》。
一、二审案件受理费共计（略）元，由全美村三经济社共同负担。吉水村四经济社己预付的二审案件受理费7176元，由全美村三经济社在收到本判决书之日起十日内直接付给吉水村四经济社。
本判决为终审判决。
审判长郭修江
审判员林玉冰
代理审判员郑月涛
二00五年十月二十六日
书记员石磊
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