海南省高级人民法院
行政判决书
(2005)琼行终字第X号
上诉人(原审第三人)儋州市X镇X村委会。
法定代表人陈某某，村委会主任。
委托代理人李某甲，儋州市X镇X村委会党支部副书记。
被上诉人(原审原告)儋州市X镇X村委会。
法定代表人梁某某，村委会主任。
委托代理人高毕章，海南大华园律师事务所律师。
原审被告儋州市人民政府。
法定代表人邱某某，市长。
委托代理人李某乙，儋州市协调办主任。
委托代理人李某丙，儋州市协调办副主任。
上诉人儋州市X镇X村委会(以下简称英均村委会)因被上诉人儋州市X镇X村委会(以下简称英进村委会)诉原审被告儋州市人民政府(以下简称市政府)土地权属处理决定一案，不服海南省海南中级人民法院2004年11月2日作出的(2004)海南行初字第X号行政判决，于2004年11月22日通过海南中级人民法院向本院提起上诉。本院于同年12月21日受理，依法组成合议庭，并于2005年3月9日下午公开开庭审理，上诉人英均村委会的法定代表人陈某某及其委托代理人李某甲，被上诉人的法定代表人梁某某及其委托代理人高毕章，原审被告的委托代理人李某乙、李某丙等到庭参加诉讼。本案在二审审理期间，经报请最高人民法院批准，延长审理期限两个月，现已审理终结。
经审理查明：争议地位于英进村委会与英均村委会用地界线中间，四至为：东至垅坎，南至耕地坎边，西至拦水坝坎，北至原第三盐场界线。面积40．15亩。争议地解放前为盐田，解放后至1962年期间，由英进、英均、英隆、英栏等多个村在上面蓄海水制盐，之后一直丢荒。1962年四固定时没有划分给任何一个集体经济组织。1992年英进村委会与英均村委会因争议地曾发生过纠纷。2002年12月7日英进村委会向儋州市国土资源局(以下简称国土局)申请处理土地纠纷，国土局于同年12月10日立案受理。英进村委会在申请书及受理表上＂争议地界线范围及面积＂一栏中只写有四至没有面积，四至为：东至英进第二经济社咸滩田，南至英进长滩田，西至梁某棠蟹池，北至英进第一经济社咸滩田。尔后，国土局召集双方当事人到场指界，英均村委会所指界线四至为：东至坡坎，南至排水沟，西至人行道，北至盐田，通过GPS定位测量，面积为56．1348亩，英进村委会所指界线面积为27亩。2002年12月13日国土局向英均村委会发出儋土环资纠通字[2002]第X号《土地权属争议案件通知书》，要求英均村委会提交答辩状和有关证据。2003年3月26日国土局组织双方进行协商调解，调解协议的内容为：一、双方同意将位于点榄海滩(又称海滩田)，东至垅坝，南至旧栏淡坝，西至坝坎，北至场界，面积约30亩的土地使用权进行平均分配，北边划归英进村委会，南边划归英均村委会。二、分地后，双方都要除出排水沟及道路供共同使用。英均村委会同意调解意见，但英进村委会不同意。2003年10月30日，市政府作出儋府[2003]X号《关于新州镇X村委会与英均村委会土地权属纠纷的处理决定》(以下简称X号《决定》)，《决定》认为，双方纠纷的土地解放前后至今还属于荒芜的海滩地，土地所有权应属国家，但考虑到纠纷地的东南面是耕地，西北面的海滩也全部开发成养殖基地，为了连片使用，统一管理，避免双方因土地权属纠纷出现不良后果，根据《海南省确定土地权属若干规定》第三条、第六条第(一)项和第十八条规定，作出以下处理决定：一、双方纠纷的40．15亩海滩地，所有权I／]国家，使用权除已使用挖成池外，剩下土地按南北划分，各分百分之五十，北面属于英进村委会，南面属于英均村委会使用。二、双方在使用各分得的土地中，必须按水务部门的规定留出土地面积作为排水沟使用。英进村委会不服，向海南省人民政府申请复议，省政府于2004年4月9日作出琼府复决字[2004]第X号《行政复议决定书》，维持了市政府的X号《决定》。
另查明：1992年开展土地利用现状调查(简称土地详查)，当时英进管区(现英进村委会)与英均管区(现英均村委会)的有关人员及新英镇政府、土地详查队于1992年12月28日，参加了两个村委会之间的土地权属界线核定，并制作了《土地权属界线核定书》(以下简称核定书)，核定书中有参与核定人员签名。通过双方指界核定界线，并附有1986年航测的1／（略）正射投影图蒙绘的附图，图中标有双方争议地，该争议地在1992年的土地详查成果图中也有标明。市政府所指争议地面积系从该图测量而来。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五条规定，本案审查的具体行政行为是X号处理决定。首先，X号处理决定认定事实不清。X号处理决定认定争议地的四至面积为：东至垅坎，南至耕地坎边，西至拦水坝坎，北至原第三盐场界线，面积40，15亩。而市政府的土地管理部门在处理本案时召集双方当事人代表到场指界，通知书上确认的四至面积为：东至坡坎，南至排水沟，西至人行道，北至盐田(养鱼池)，面积56．1348亩。两者之间不一致。因此，《土地权属界线核定书》不能作为认定争议地面积的依据。其次，《土地权属界线核定书》是1992年制作的，本案受理的时间是2002年12月13日，时间相差10年。此外，核定书上无涉及单位及负责人以及上级主管机关签章确认，显然前者不能作为处理争议地的依据。其三，X号《处理决定》确认＂双方纠纷的40．15亩海滩地，所有权属国家，使用权除已使用挖成池外，剩下土地按南北划分，各分百分之五十，北边属于英进村委会使用，南面属于英均村委会使用＂，但没有认定＂已使用挖成池＂的土地四至及面积，＂剩下土地＂的具体四至及面积，以及＂各分百分之五十＂的面积，也没有确认，属认定事实不清。因此，被诉具体行政行为认定事实不清。其次，市政府作出的X号《处理决定》违反法定程序。根据《海南省确定土地权属若干规定》第十五条＂土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在7日前通知各方当事人按时到指定地点指界，当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书。凡被通知的当事人不到场指界的可参考所到方指定的的界线核定界线；被通知的当事人均不到场指界的，由调查人员按土地使用现状及用地习惯核定土地权属界线，并由县级以上土地主管部门将土地权属界线核定结果书面通知当事人。当事人如无异议，必须在核定书上签章；如有异议，可在书面通知送达15日内，向土地所在地县级以上土地行政主管部门申请重新核定土地权属界线＂，以及第十七条＂实地核定土地权属界线后，指界各方应按要求当场在土地权属核定书上签章。凡无正当理由拒不签章的，在县级以上土地行政主管部门送达核定书签章通知书后15日内，由法定代表人或某位负责人补办签章手续，期满仍未签章又未提出书面异议的，由土地行政主管部门在核定书上注明原因，核定书即可生效＂。市政府未能提供证据证实在处理本案土地权属争议过程中，其依法核定土地权属界线以及将土地权属界线核定结果书面通知当事人。因此，被诉具体行政行为违反了上述程序方面的规定。综上，市政府作出的X号《处理决定》认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1、3目之规定，判决撤销被诉具体行政行为；责令市政府重新作出具体行政行为。
英均村委会上诉称：争议地面积40．15亩，地处上诉人西北边，东至垅坑、南于耕地坎边、西至拦水坝坎、北至原第三盐场界线，英均村委会称＂点榄海滩＂，英进村委会称＂咸田滩＂。1992年政府确定界线时两村发生争议，英进村委会于2002年10月29日向市政府申请处理权属争议，同年12月10日市政府立案受理。市政府依法立案、调查、调解、实地勘查，访问历年在本地工作的老干部、相邻村庄的知情人，对照纠纷地各个年代的地形图、航片及有关资料，都证明争议地为海滩地属于国有。同时为了当地治安稳定，避免双方之间土地争议出现流血事件，影响生产，将争议地中未使用的按南北划分，各分百分之五十，合情合理，市政府所作出的儋府[2003]X号《决定》正确。一审判决没有对争议地的权属进行审查，回避主要问题去抓四至面积问题。一审以X号处理决定所指面积与土地管理部门处理本案时通知书上所指面积不一致为由，认定X号处理决定事实不清是错误的，实际上，通知书上所指面积是根据申请人提出要求处理时所填表格中尚未最后确定的＂争议地范围界线和面积＂一栏填写的面积。处理决定中所指按百分之五十进行划分，应该说是清楚的，面积多少在具体执行划分时确定。综上，请求二审法院撤消一审判决，维持市政府所作出的X号处理决定以及责令英进村委会拆除在案件审理期间强行在争议地内建起的房屋。
英进村委会答辩称：X号处理决定所认定的面积与土地管理部门处理本案时以通知形式确认的面积不同，且依据1992年制作的《土地权属界线核定书》确认争议地的四至和面积，证据不足。市政府作出的X号处理决定违反法定程序，没有按照《海南省确定土地权属若干规定》(以下简称《若干规定》)第三十一条规定，组织双方当事人及有关单位勘测土地权属争议界线，对已发生变化的土地不重新进行勘测，使用60年代现状图所标界线与实际争议地方位不相符，也没有将土地权属界线核定结果通知当事人。X号处理决定将争议地确定为国有土地错误，英进村委会从60年代改造该地成水田，并种植水稻至90年代，周围都是耕作区，说是＂滩涂＂没有事实根据。90年代后争议地用于蓄水、排洪，根据《若干规定》第七条第(四)项规定，该争议地应属于英进村委会集体所有。且争议地位于英进村委会家门前，周边是英进村委会的土地，离英均村委会的土地甚远。市政府所作出的X号处理决定认定事实不清，主要证据不足。一审判决认定事实清楚，证据确凿，处理结果正确合法，上诉人上诉理由不成立，请求二审维持原判，驳回上诉。
市政府在庭审中表示同意英均村委会的意见。
庭审中，本院针对争议地的四至面积问题进行审查。市政府认为根据英进村委会的确权申请，国土局组织双方当事人对实地进行指界，英进村委会所指界面积为27亩，英均村委会所指界面积为56．1348亩，英进村委会指的面积在英均村委会指的面积内，虽然面积不一致，但是双方所指争议地是同一块地，东边和北边一致，南边和西边不一致是由于双方所指范围不同而形成。在双方所指范围不一致的情况下，只能采纳面积大的作为争议地面积数。至于四至问题，国土局是到实地核对确定的，市政府在双方所指范围不一致的情况下，以核定书上所标明的争议地的位置确定争议地的面积，通过测量得出面积40．15亩作为争议地的面积。本院认为，在双方所指范围不一致的情况下，国土局经过实地核对四至，结合核定书来确定争议地的面积，并无不妥。市政府以此面积作为认定争议地的面积，没有影响英进村委会，如果采用《土地权属争议案件通知书》中英均村委会所指争议地的面积为56．1348亩，对英进村委会更为不利。56．1348亩面积是英均村委会一方指界的面积，不是双方认可的面积，也不能作为国土局认定的面积。一审以双方当事人到现场指界所确认的面积即56．1348亩与X号《决定》认定的面积即40。15亩不一致为由，认定市政府的X号《决定》事实不清是错误的。况且市政府在X号《决定》中，所指40．15亩面积后注明以实地测量为准，详见附图，附图上标有坐标，因此，其四至应该是清楚的。另外，X号《决定》所认定的四至并不是以核定书为依据，核定书上并没有说明四至。
庭审中，本院针对争议地的土地性质和使用情况进行审查。英进村委会认为争议地从上世纪50年代一直由其管理和使用，用于制盐，后改为水田，且在其集体土地界线范围内，根据《海南省确定土地若干规定》第七条第(四)项规定，应属集体所有，但举不出证据予以证明。市政府反驳，认为争议地是海滩地，属于国家所有，有上世纪60年代国家出版的1／（略）、1／（略）及70年代的／（略）地形图，80年代广东省测绘局出版的(83年版)1／（略）地形图，86年版1／（略）航片图。都可以证明争议地为海滩地。解放后至公社化前是盐田，公社化后，闲置荒芜，现在除靠近海边有部分作为养殖池外，大部分仍荒芜。
庭审中，本院针对指界问题进行审查。市政府提出，国土局在处理纠纷时，已通知并组织双方当事人到现场指界，且根据双方的指界也测量出面积，但双方所指面积不一致。本院认为，市X组织双方当事人对争议地进行了勘测，并且根据双方所指界线测量了面积。
本院认为，根据目前的证据，争议地是海滩地，历史上政府没有划分给哪个集体经济组织，争议双方也没有证据证明争议地属于农民集体所有。根据《海南省确定土地权属若干规定》第六条第(一)项规定，应属于国家所有。市政府为了有利于生产，方便生活，妥善处理纠纷，根据《海南省确定土地权属若干规定》第十八条规定，将争议的40．15亩海滩地，除已挖成池养殖的以外，／＼按南北划分，各分百分之五十，北面属于英进村委会，南面属于英均村委会使用。市政府所作出的X号《决定》，并无不当。一审判决撤销X号《决定》属认定事实不清，证据不足，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第(三)项、第五十四条第(一)项之规定，判决如下：
一、撤销海南省海南中级人民法院2004年11月2日作出的(2004)海南行初字第X号行政判决；
二、维持儋州市人民政府2003年10月30日作出的儋府[2003]X号《关于新州镇X村委会与英均村委会土地权属纠纷的处理决定》。
一、二审案件受理费共200元由英进村委会负担。二审案件受理费100元已由英均村委会预付，由英进村委会直接给付英均村委会。
本判决为终审判决。
审判长杨伟余
审判员林玉冰
代理审判员郑月涛
二○○五年四月六日
书记员王华
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