海南省高级人民法院
行政判决书
(2006)琼行终字第X号
上诉人（原审原告）黄某某，女，４１岁，黎族，三亚市人，在三亚市社会福利院工作，现住（略）。
委托代理人翟某某，男，三亚市崖城法律事务所法律工作者。
被上诉人（原审被告）三亚市人民政府。（简称三亚市政府）住所三亚市X路１号
法定代表人陆某某，市长。
委托代理人蒙某某，男，３８岁，汉族，三亚市河东区管委会干部。
原审第三人欧某甲，女，５１岁，黎族，三亚市人，无业，现住（略）。
委托代理人陈某某，男，海南言必信律师事务所律师。
黄某某因其诉三亚市人民政府宅基地纠纷处理决定一案，不服三亚市中级人民法院作出的（２００６）三亚行初字第１２号行政判决，于２００６年９月１日通过该院向本院提起上诉。本院于２００６年１０月１６日受理后，依法组成合议庭，于２００６年１２月１８日在本院第二审判庭公开开庭审理了本案。黄某某及其委托代理人翟某某、三亚市政府的委托代理人蒙某某，欧某甲及委托代理人陈某某均到庭参加诉讼。本案经报最高人民法院批准，延长审限至２００７年２月１６日。现已审理终结。
原审认定，争议地位于三亚市河东区红郊社区居委会，地上有一株芒果树，该树是欧某甲的胞哥种植的，除此之外没有任何物证证实该地属于黄某某或欧某甲。在二人为争议地起纠纷后，河东区司法所、信访办派出工作人员去调查，调查人员记录下证人欧某乙、张某某、蒲某某、李某某、吕某丙人的证言证词后，将争议地确权给欧某甲所有。另查，由于黄某某不配合调查，致使调查人员无法测量争议地的面积与四至。
原审认为，市政府派出的调查人员陈某勇、黄某兴所作的调查笔录虽因只有一个调查人员签名存在瑕疵，但调查人员是以调查组而非单个人的形式出现，故对证人欧某乙、张某某、蒲某某、李某某、吕某丙人所作的调查笔录应视为合法有效。三府［２００５］１３０号决定（简称１３０号决定）只是将争议地确权给第三人欧某甲，至于面积多少、四至如何，应在国土部门发证时具体予以解决。１３０号决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款的规定，判决予以维持。诉讼费１００元由黄某某承担。
上诉人黄某某上诉称：一、被上诉人三亚市政府作出被诉具体行政行为存在程序违法：１、被上诉人在一审诉讼期间没有提交诉讼证据，应视为作出具体行政行为时没有证据。被上诉人作出确权决定没有经过调查，一审以第三人提供的证据代替被上诉人的举证责任，并作为认定事实的依据，采信证据违法；２、对证人的调查笔录均为一个人单独取证，取证行为违法，不能作为本案认定事实的依据。二、１３０号决定没有认定争议地的面积、四至，确权的基本事实不清。请求撤销一审判决，撤销１３０号决定。
被上诉人三亚市政府答辩称：被上诉人确权前通过下级行政单位已做了大量的调查工作，在一审时已提交五份证人证言，一审庭审也已进行质证，庭审笔录中清楚记载质证过程，上诉人所称不符合客观事实；对争议地的调查是组成调查组去的，由多人组成，所做调查笔录真实有效，足以认定确权的基本事实。调查笔录上只有单个人签名是工作疏忽；因为上诉人不配合，无法对争议地进行丈量，所以１３０号决定不能明确记载争议地的面积和四至，但大体方位是清楚的，经调查在证据充分的情况下作出的确权决定。具体的面积、四至可由国土局在颁证时予以测量。
第三人欧某甲答辩意见与被上诉人基本一致，其还补充称：法律没有明确规定政府确权调查取证必须两个以上工作人员进行，本案被上诉人的取证程序没有违法之处。因上诉人不配合无法测量，被上诉人确权时没有强制执行权，所以１３０号决定不能明确记载争议地的面积和四至，应由国土部门颁证时予以勘验测量。
二审庭审着重从被上诉人作出１３０号决定认定的事实是否清楚、程序是否合法两方面进行了调查。各方当事人对上诉人与第三人发生纠纷，第三人请求被上诉人处理的经过予以认可。对１３０号决定没有对争议地的具体面积、四至作出明确认定、被上诉人所作的调查笔录上只有一个调查人员签名的事实均没有异议。上诉人上诉称被上诉人一审诉讼期间没有提交据以作出具体行政行为的证据。经查，据一审庭审笔录记载，被上诉人一审期间提交了据以作出１３０号决定的五份证人证言，并在法庭的主持下进行举证质证，各方当事人均发表了质证意见。
又查，上诉人与第三人发生宅基地权属争议后，第三人请求被上诉人进行处理。被上诉人在作出１３０号决定即土地使用权确权前未组织双方当事人进行先行调解。
本院认为，第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查。本案中，被上诉人在一审诉讼期间提交了据以作出具体行政行为的证人证言，并且法律也没有明文规定由单个工作人员作出的调查笔录具有非法性。但被上诉人在作出１３０号处理决定时没有认定具体的确权面积和四至，属认定事实不清。另外，《海南省经济特区土地管理条例》第九条第三款规定：＂土地所有权和土地使用权争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人民政府根据具体情况决定其归属。＂国土资源部第１７号令发布的《土地权属争议调查处理办法》第二十三条规定：＂国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，…＂。被上诉人在作出１３０号决定确权决定前，没有组织争议双方进行先行调解，程序严重违法。综上，被上诉人作出１３０号决定认定事实不清，程序违法，应予以撤销。一审没有对被上诉人的具体行政行为作全面的合法性审查，认定事实不清，适用法律错误，依法亦应予撤销。上诉人上诉部分有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（三）项、第五十四条第（二）款第三项、《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第六十条第一款、第七十条的规定，判决如下：
一、撤销三亚市中级人民法院（２００６）三亚行初字第１２号行政判决；
二、撤销被上诉人三亚市人民政府作出的三府（２００５）１３０号《关于欧某甲与黄某某宅基地权属纠纷的处理决定》，三亚市人民政府应在本判决生效后六十日内重新作出处理决定；
一、二审案件受理费人民币２００元由被上诉人三亚市人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长赵立
审判员钱冰
代理审判员叶珊茹
二００六年十二月二十一日
书记员容泽清
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