潘波:论社会主义法治理念与行政文化建设

发布日期：2009-05-18 文章来源：互联网

社会主义法治理念，是中国人民在中国共产党的领导下，在社会主义法治实践中针对现实问题和社会环境作出的历史选择。其内容包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。五个方面的要求相互补充、相互支持、协调一致，体现了党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。

行政文化是伴随着人类的行政实践活动产生的，是社会文化在行政活动中表现出来的一种独特的文化形式。作为行政管理体制中的软件要素，行政文化直接影响和制约着政府职能的履行、管理方式的调整、人员素质的提高等。改革开放以来历次行政管理体制改革的经验和教训充分说明，单纯的政府机构改革不足以从根本上治疗政府低效、人治的弊病，忽视行政观念、行政心理、行政作风等软件要素的配套变革，行政管理体制改革难以真正推进。在依法行政、建设法治政府的时代趋势下，在行政文化建设中牢固树立和贯彻落实社会主义法治理念，是行政管理工作顺利进行的基本要求。

一、我国传统行政文化的特点分析

几千年来形成的中国传统行政文化有着有利于政府进行科学管理的精华部分。例如，廉洁公道、以民为本、为官一任造福一方等行政观念，直至今天都是我们所倡导的主流行政文化的重要内容。在改革开放和社会主义现代化建设新时期，通过兼收并蓄、积极探索，我们初步形成了适应现代行政管理的优秀行政文化。如积极上进、开拓进取的政府理念；集体主义、大公无私的奉公原则；解放思想、实事求是的行为准则等。但由于封建集权体制的历史惯性，传统行政文化中也有一些消极方面的内容。

一是重人治而轻法治。中国缺乏法治的土壤，传统的自然经济和封建等级制度造就了独特的人治文化，法治传统的缺乏对我国现行行政体制影响至深。受“天子”、“君权神授”等思想的制约，行政文化中的人格化取向严重。这在行政管理活动中表现为人格化的权威服从关系和交往关系，常见的上行下效、唯上是从、只对人不对事等思想以及由此带来的人情交易、裙带关系等就是典型表现。

二是重等级而轻平等。平等思想缺乏导致“官本位”而不是“民本位”，也使得个体的独立意识和价值被窒息在等级本位中，个体甚至只能通过听话、盲从、逆来顺受等泯灭个性的方式换取社会的肯定和赞许。

三是重保守而轻创新。传统中庸思想的一个重要特征就是不求有功、但求无过。这使得行政系统及其活动中，谨小慎微、畏首畏尾、按部就班的思想盛行。人们不敢、不愿、也不善于提出新观点、尝试新举措，对于上级机关的红头文件或领导的讲话，几乎完全不折不扣地执行，只唯上不唯实。

四是重自律而轻他律。自律是依靠道德规范自身行为，他律则是依靠制度、规范等强制性外在力量约束自己。我国社会是典型的伦理社会，强调伦理是整个封建社会的核心价值，重心性、重修养、重至善，调整人们之间关系和建立良好的社会秩序都要靠人的道德意识。这种道德自觉精神实质上就是只注重道德教育而忽视制度、规范等手段。

二、传统行政文化中的消极因素对行政管理工作的制约

传统行政文化中的消极因素对目前行政文化的形成和塑造发挥着负面影响，从而制约着行政管理工作的顺利开展。这集中表现在以下几个方面：

一是阻碍政府职能转变。政府职能转变是行政管理体制改革的关键环节，主要目标是使计划经济时代的全能政府转变为市场经济条件下权力有限的政府。在传统行政文化里，行政权力是至高无上的，甚至是无所不在的。一些行政机关和工作人员依然把对社会实行全能管理当作政府天经地义的职能，直接干预市场和企业经营的行为也屡见不鲜。不少企业、事业单位、社会团体乃至公民个人也仍然与政府保持着或多或少的“依附”关系，以至于政府管了很多管不了、管不好也不该管的事务。

二是制约权力配置调整。在市场经济深入发展、多元化社会结构日益形成的趋势下，行政权力调整成为行政管理活动顺利开展的必然要求。这种调整在纵向上要求在各级政府之间实行自上而下的适度放权，在横向上要求政府和社会、市场、公民之间的合理分权。而传统行政文化中的集权思想、效忠服从思想却仍然发挥着作用，阻碍行政权力的调整和分化，在一些领域还有进一步集权的趋势。正如小平同志所说，我国权力过分集中现象，“同我国历史上封建专制主义的影响有关”，“旧中国留给我们，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。

三是影响人事制度改革。传统行政文化中的官本位思想导致的跑官、要官、买官等，已经成为当前行政管理领域中十分腐败和丑恶的现象。在传统宗法思想的影响下，一些政府机关内部的人际关系网络显得十分复杂，既影响行政管理及社会生活的交往关系，也阻碍公务员队伍的建设。

四是拖延行政法治建设。一方面，人治思想的惯性仍然在行政管理工作中发挥着重要影响。不少行政机关依然习惯于依赖政策、文件行政，甚至依赖领导的批示行政，而将法律视为治民的工具而非约束自己权力的准绳。“只唯上不唯法”的现象仍然比较突出。另一方面，在行政管理活动中缺乏权利、义务、责任观念。一些行政机关为了达到行政目的不惜采取任何手段，野蛮拆迁、暴力行政等违法事件屡有发生。

三、中国特色行政文化体系及其主要内容

发挥行政文化的积极作用，抑制传统行政文化中的消极因素，关键是贯彻落实社会主义法治理念，以法治文化为核心，努力构建中国特色行政文化体系。

中国特色行政文化体系是以现代法治文化为核心，结合传统行政文化中的积极内容，与社会主义法治理念中的基本精神和价值追求一脉相承的，包括行政心理、行政价值、行政观念、行政作风等在内的行政文化体系。

一是积极健康的行政心理。在市场经济深入发展和多元化社会结构日益形成的时代趋势，要求提高行政人员对改革和发展的认知程度和承受能力，摒弃存在于内心的权力崇拜、淡薄法治、争权夺利、碌碌无为、以权谋私等庸俗的行政心理，化解失落心理、守旧心理和矛盾心理，在改革和发展的环境中形成适应现代节奏和现代管理方式的良好心理素质。

二是以人为本的行政价值。行政文化要从社会和公民的全新视角来审视政府的地位、性质和作用，考虑公民的需要、利益和权利，关注政府与公民的权力关系、权力关系和利益关系。这要求政府在行政管理工作中，充分考虑人的需求的满足和价值的实现，把为社会、市场和公民提供优质高效的服务作为行政管理工作的基本价值取向，将“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的价值观落实到行政管理各项工作中去。

三是民主法治的行政观念。市场经济深入发展和多元化社会结构日益形成的时代背景，要求行政机关及其工作人员积极发扬民主精神，发挥行政相对人和社会公众的参与作用，保障他们的合法权利。同时，坚持法律是行政管理工作的根本依据，用“有权必有责、用权受监督、侵权须赔偿”的权力观和责任观加强公务员队伍建设。

四是务实廉洁的行政作风。在市场经济条件下，任何行政管理活动都需要行政机关及其工作人员具备相应的专业知识和能力，在深入了解实际情况、调查研究的基础上作出决策。行政权力行使过程中的诸多诱惑和陷阱也要求工作人员坚守法律和道德底线，约束自己的言行，做到为民、务实、清廉。

此外，行政文化体系中的其他方面，如行政道德、行政理想、行政传统等，也应当进行调整，从而形成符合我国国情和历史阶段的中国特色行政文化体系。

四、构建中国特色行政文化体系的主要途径

第一，从法治政府建设着手，确立行政文化建设的目标。在全面推进依法行政、建设法治政府的过程中，应当旗帜鲜明地确立以法治文化作为中国特色行政文化的建设目标。法治文化，是一个国家或民族对于法律以及法律生活所持有的以价值观为核心的思维方式或行为方式。良好的法治文化是培育完善的法律制度的土壤，是国家有效治理的基础，也是行政管理工作顺利开展的保障。我们既没有更多的法治文化传承，又没有更多的现成经验，必须通过中国法治实践和借鉴吸收国外法治文化成果来发展、丰富、提高自己，这就决定了法治文化建设将长期处在一个开放、活跃和不稳定的状态之中。

第二，用社会主义法治理念引导行政机关及其工作人员的行政价值观。中国特色行政文化建设，需要牢固树立和贯彻落实社会主义法治理念，通过学习、教育、培训等各种方式，将积极健康的行政心理、以人为本的行政价值、民主法治的行政观念、务实廉洁的行政作风融入到行政管理工作的各个环节中去，在做好各项工作的同时进一步提高公务员队伍的综合素质。

第三，培养公民的独立人格与民主意识、从外部推动行政文化的转型与建构。除了行政机关及其工作人员外，社会公众也是行政文化建设的重要力量。通过广泛宣传、相互沟通等方式，让社会公众更好地了解政府的权限、职责和作用。通过民主参与、协商等方式，培养公民的权利意识、参政议政的能力，并形成对政府行为进行质疑和制约的民主氛围。

第四，通过法律制度建设推动新型行政文化的建设。从一定意义上说，行政法律制度是行政文化在规范层面的体现，几乎每一部行政性法律的施行都促进了行政文化的转型。比如，《行政诉讼法》、《国家赔偿法》加强了行政机关及其工作人员的责任意识和守法意识，《行政处罚法》、《行政许可法》巩固了行政程序理念在行政管理工作中的重要地位。在法律制度的刚性约束下，行政机关及其工作人员懈怠、渎职、腐败的空间才会越来越小。

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