法国、意大利环境法制建设的现状

【正文】
     应法国和意大利议会有关环境委员会的邀请，以曲格平主任委员为团长的全国人大环资委立法项目考察团一行8人，于2002年元月14日至28日赴法国和意大利进行友好访问。此次出访，系全国人大环境与资源保护委员会承担的世界银行技援项目“《中国环境与资源保护法》立法前期研究”的工作计划安排，世界银行和财政部给予了经费支持。法国、意大利在国际环境保护领域居于十分重要的地位，其环境立法起步早，较为全面系统，对我国家有借鉴意义。
  
  
  
  一、法国环境法制的主要状况
  
  
  
  元月15日至19日，考察团对法国进行了访问。考察团先后与法国国民议会分管环境事务的生产与交换委员会负责人和法国环境部负责人等举行了会谈，并就中、法两国在环境保护合作方面的问题交换了意见。在考察期间，还参观了法国城市环境基础设施。
  
  
  
  （一）法国环境法制建设的现状
  
  
  
  1、环境立法的法典化
  
  到目前，法国是世界上为数不多的颁布了环境法典的国家。据介绍，在公元14世纪，法国的查尔斯六世(Charles Ⅵ)就发布国命令，禁止在巴黎“散发臭味和令人厌恶的烟气”。从1917年开始，法国就开始制定单项污染防治的法律。
  
   20世纪五十年代以后，法国先后制定了大量的环境保护法律，如《水资源法》、《大气与气味污染法》、《废弃物与资源回收法》等。由于环境立法的迅速发展，单项环境立法不断增多，从而导致环境保护法律在适用上出现麻烦。政府在执法、公民在守法方面也显得烦杂困难，各种相关规定不易查找。为了使环境保护法的体系趋于合理和便于实施，符合当代环境法制建设的发展趋势，法国从90年代初开始编撰法国历史上第一部环境法典。
  
  《环境法典》于1998年5月27日颁布。它把所有的环境保护法律法规进行重新编撰后形成的法典，也是法国多年来环境保护法律法规的集大成之作。编撰《环境法典》的基础是法国实施多年的多项环境保护的法律法规，它涵盖了所有的环境保护领域，如大气、水体、噪声、固体废弃物、振动、放射性、危险化学品的污染等，也重申了法国所有重要的环境管理制度，如环境影响评价、公众参与、环境信息的调查与使用、许可证管理、总量控制、废弃物的回收处理、特定化学品的禁用制度等。这一工程浩大的环境法典编纂工作的完成，表明法国环境立法已基本稳定，环境法制建设步入了较为完善的阶段。
  
  环境法典确立了环境法的一些主要原则，包括预防原则、谨慎原则、污染者负担原则、情报公开原则、公民参与原则等。在内容上，环境法典只将涉及环境保护方面的法律（如1992年水法、污染防治法等规定），而对诸如森林、城建、矿产资源的立法则不包括在环境法典内，只进行单项立法。
  
   由于法国至今没有确立“危害环境犯罪”的罪名，因此法国环境法典中没有刑罚的规定。但是据介绍法国有“环境恐怖主义”之说，如果犯罪一旦成立，当然就不是危害环境的犯罪问题那么简单了。但是，在法国环境法典中有轻犯罪的规定，例如在环境法典中的每一章后都有针对违反环境法典规定的处罚规定，但这种处罚类似于中国的行政处罚，而不是制裁犯罪。
  
  在环境污染损害的赔偿责任方面，法国环境法典目前也没有涉及，因为与之相关的法国著名的《民法典》已经实施了数百年。据悉欧盟目前正在研究这个问题，即将环境污染损害赔偿单独进行立法。法国也在研究是否将其规定到环境法典之中。另外，到底由谁对污染损害负责也是需要研究的课题。目前如果出现城市许多人受到空气污染的话，这是只能找政府，因为政府没有很好地保护公民。
  
  
  
  2、法国政府环境管理的现状
  
  法国环境部成立于1970年。在设立之初，环境部部长的权力来源于其他部。其主要做法：一是新成立的环境部将其他部的相关机构吸收进来，这是为了预防环境部与其它部门产生职责和权力交叉，以免引起职责不清，互相扯皮；二是在环境部设立之时，法国还同时成立了公交部、农业部等部门，所以这时从其他部门分担职责和权力并不困难。
  
  目前，法国环境部的行政职权来源于两个方面，一是环境部部长职权法，二是环境部组织法。这两部法律可以保障其他部不致于凌驾于环境部之上。另外，在法国法律体系中有一个权限法规，如果其他部一定要行使环境部的权力就会构成权限违法。
  
  环境部的授权主要有两个方面，一是保护水质；二是根据设施的危险程度进行分级管理。在某项工程进行之前，必须事先获得政府的许可。在可能出现潜在的对环境有危险的行为之前，要求进行环境影响评价。
  
  值得注意的是，由于水质保护管理涉及的部门较多，因此强调一体化的行政管理在水质保护方面显得更为重要。在水质保护方面，法国法律规定由环境部负责。其他部门有卫生部（主管饮用水）以及各级市政府（主管公共水资源的供应）。水质管理的问题在中央方面比较简单，但是在地方就比较复杂。为此，环境部设有专门的机构，派出专员从事监督各地方排污情况的工作。如果地方有违法行为，则直接向环境部报告。这就是法国著名的水质监督特派员制度。此外，法国目前还设立有水土整治中心，按照河流流域跨越大区的情况在各大区的某一省设立分中心，以协调各省的关系。
  
  在法国，也存在着部门权力交叉和矛盾冲突的问题，包括工会也会介入进来。据环境部官员介绍，目前解决这些问题的方法是通过制定计划、授权、财政这三大手段来协调。其中，制定计划就是确立水资源的流域管理计划；授权就是从1992年开始对工程计划进行考察研究，然后根据流域计划来进行决定；财政方面主要是通过收取水税，即对向河流排放污染物的行为所征收的税种。预计法国每年大约要征收10多亿法郎的水税，然后将其返还到公益事业之中。为此，法国专门成立了流域管理局，主要对水税的征收和使用进行监督。
  
  
  
  （二）法国环境保护的主要特色
  
  
  
  1、重视污染预防和清洁生产
  
  法国是欧洲和世界上较早提出污染预防和清洁生产概念的国家。经过多年的实践，人们逐渐认识到，单纯的尾部控制无法从根本上解决环境问题，而且经济成本极高。引入污染预防的概念，以清洁生产的方式从源头控制环境污染，是解决环境问题的根本性措施。例如，在废弃物管理方面，法国制定有关法律法规的基本原则是，不产生或少产生废弃物比任何废弃物的处理方式都更为经济有效。另外，法国还把污染预防的概念引入到社会消费领域。随着公众的环境意识的提高，消费者日益追求绿色消费从而直接影响着企业的生产行为，促进企业积极实施清洁生产。所有这些，在法国的《环境法典》中都得到反映。
  
  
  
  2、鼓励公众的广泛参与
  
  法国是对于公众参与环境保护活动给予法律保障最为充分的国家之一。即使是《环境法典》颁布之前，在多项法律中对公众保护环境的权利和义务都作出了规定。例如，居民对可能造成当地环境污染的企业有提出异议的权利，并可以自由地发表意见。在此基础上，法国还建立了公众参与调查的制度。在法国，负责统一监督水环境治理和管理的流域委员会成员来源非常广泛，按照法律规定，普通公众的代表必须保持一定的比例，以代表公众就委员会管辖范围内的流域的规划、治理和保护提出意见和建议。
  
  
  
  3、建立合理的能源结构和交通体制
  
  20多年来由于法国发展核电而减少了很多污染，在今后40－50年内，法国主要是发展新一代的压水堆型核电站，以保证核电的安全性。在法国，民用和工业用燃料基本上是电能，法国很少使用煤作为燃料，用油的情况也非常少，城市主要是依靠电力和天然气。
  
   但是，由于机动车数量的不断增加，汽车尾气等交通污染成为法国当前空气污染的主要来源。为此，法国计划在10年后在现有的基础上将机动车污染减少3倍。主要政策是通过税收政策来鼓励和刺激汽车的电动化。同时，还通过制定和完善城市规划来减少汽车尾气的排放。许多城市在城市规划中，尽量使住宅区集中化，鼓励在居民小区与中转站之间使用公共交通工具，以减少使用机动车；在公路上开辟自行车专用道，鼓励使用自行车和步行；在长途运输方面，大力发展铁路交通，以代替汽车运输。
  
  
  
  4、充分运用市场和经济刺激措施
  
  在废弃物处理方面，法国主要执行欧盟的相应标准。为了鼓励循环利用和综合利用，在电力收购方面，国有的法国电力公司将小的发电站、热电联供以及垃圾焚烧发电、小水电等产生的电力购入后供应给居民。这些电力由于收购价格较高，所以其市场价格比核电要贵。然而广大市民仍然能够接受，这表明法国公众对环境保护的措施是积极支持的。
  
   在经济手段方面，通过对排污者建立税收制，对于某些污染少的企业可给予退税处理。例如对核电予以退税，其他可以享受退税优惠的还有中小型企业、风力电站以及“热电联供”的企业。在水污染立法方面，现在主要是实行收费的制度。在农业方面对磷肥使用过多者也实行收费制。
  
  
  
  二、意大利环境法制的主要状况
  
  
  
  元月20日至27日，考察团对意大利进行了访问。考察团与意大利众议院第八委员会主任委员阿尔马尼教授和部分议员就意大利在环境保护方面的法律情况以及意大利在执行《京都议定书》方面的举行了会谈。另外，还与意大利环境部部长马特欧力先生等官员就大气污染防治的立法和管理、中意两国在环境保护合作、以及共同关心的国际环境问题等进行了磋商。同时，还考察了意大利城市环境基础设施。
  
  
  
  （一）意大利环境法制建设的现状
  
  
  
  意大利是具有法制传统的国家。据悉在经济发达时期较早的罗马，公元五世纪就发生了控告城市污水造成泰比亚（Tibia）河严重污染以及抗议反对从城市各处的手工作坊发出臭气等事例。但是，20世纪七十年代以来，意大利政府对环境问题并未采取积极介入的姿态。即使为防止环境污染制定了法律，但是由于中央政府以及各地方政府的权力交叉，并且地方政府的独立性很强，所以国家的环境法在地方予以确立就需要时间，而在适用方面则需要更长的时间。因此在环境法律的实施上困难重重。
  
   八十年代起，受欧共体环境政策的影响，意大利政府对环境问题的重视逐渐提高，有关环境保护的工作也有了很大的发展。例如，1986年设立了环境部，1988年根据欧盟（EC）将环境立法国内法化的指令，意大利制定了一系列新的防止污染对策。并且，意大利还成功地将二氧化硫的排放量从1980年的320万吨减少到1986年的200万吨。
  
  在环境立法方面，意大利环境法的对象也主要是大气、水、废弃物，然而现在的中心是为减低对健康的不良影响而制定管制危险设施的设立场所与作业的法律。这些内容在意大利《综合卫生法》中作出了规定。而对于有关大气、水以及废弃物相关的特定污染，则单独作为对象由单项环境法律进行补充。
  
   在环境污染控制的法律方面，意大利环境法的实施存在着执法不严的问题。而中央政府将对法律的执行权委托地方行使，被认为是造成环境法在全国的适用缺乏统一性的根本原因。意大利于1966年制定的有关大气污染防治的法律就是一个典型。由于该法对罚金规定得较少，因而引发了种种企业不遵守法律的情况。
  
   在对水污染实行法律控制方面，主要的立法是1976年5月10日法律（第319号）。较之于水质标准而言，政府更为重视排放标准。然而，由于确立的标准与现实的差距太大、以及在水污染防止的管理权限方面委托地方当局行使等原因，也使得整个意大利的国土综合对策无法开展，所以该法有关规制措施的实施也迟迟得不到深入和取得进展。为了改变这种状况，1989年意大利制定了新的政策，以全国的河流为对象制定了污染防止计划，收集了必要的资料，确定了实施监测污染状况的机关。
  
  最近一段时期，意大利开始关注综合性环境法的制定，其主要措施就是起草了一个协调意大利所有环境法律的议案，力图将近10年来意大利在环境保护方面混乱无序的环境立法一体化，通过制定综合性的法律从整体上协调各个时期的环境立法及其这些法律与工业行为的不一致之处。例如，在环境保护、水资源的合理利用、废弃物的回收利用等法律方面，在过去制定这些法律时由于有不同的需要和不同的背景，因此现在必须将他们整理成为统一的一致性、协调性的法律。
  
  据介绍，目前这部综合性法律已起草完毕，即将提交议院审议。
  
  另外，还有一部法律是作为即将修改的意大利财政法的附案提交的。由于意大利每年都需要制定下一年度的财政法案，在意大利2002年的法案中将环境法与财政法案联系在一起，可以使环境保护在预算上先行列支，使环境保护的投入更加明确（意大利在2001年对环境保护的投入大约占GDP的1％，与我国相近）。
  
  意大利在制定环境保护政策上的主导原则是，与其被动地惩罚排污者，不如主动地鼓励厉行环保者。因此在税收法律方面专门规定鼓励在环境保护上的投入行为。
  
  意大利环境问题的主要方面是因机动车尾气排放以及冬季因居民取暖造成的大气污染。考察团在意大利访问期间，正值意大利为减缓城市大气污染状况而采取措施控制交通工具使用所带来的政治争论。除了机动车外，由于居民使用取暖设施也促使大气污染加剧。意大利的大气污染主要在北方，近期由于一直干旱等原因，在米兰、都灵等地的大气污染比较严重。
  
  据悉，欧盟总部布鲁塞尔目前正在制定一个白皮书，其中的一项重要内容就是限制机动车尾气的排放以减轻大气污染。意大利正在考虑短期内用天然气替代传统的汽油，另外逐步考虑用水作为动力（即一半用水、一半用油。据意大利方面透露，美国政府明年将为此投入10.5亿美元用于开发这项技术，并要求福特、克来斯勒以及通用等三大汽车生产企业生产这种环保型的汽车）。此外，为缓解大气污染状况，意大利目前还制定有对环保型汽车减免税的规定。
  
  意大利法律对污染的控制措施主要是对排污设施、设备的建设管理，以及对废弃物进行综合利用、循环利用上的鼓励规定。但是由于没有一部综合性的法律全面统一调整环境保护与工业的关系，因此执法方面很不一致。再加上行政处罚规定也不严厉、制裁措施不够重（如罚款额度较小），环境违法现象比较严重。因此也需要通过制定新的综合性的环境法律来解决。
  
  
  
  （二）中意两国的环境保护合作
  
  
  
  考察团在与意大利环境部会谈时，据部长透露，他在担任部长职务短短几个月以来，已经接待了中国国家环境保护总局局长等中国官员，并于2001年率团到中国访问，与国家环境保护总局、水利部以及北京市、上海市等进行了会谈。尽管过去两国在有些领域有一些分歧，但是目前意大利方面表示非常愿意发展两国在环境保护领域方面的合作。为了加强与中国政府的环境保护合作，意大利环境部还专门在中国设立了办事处。
  
  环境部部长认为，人类现在正在透支水资源，需要建立一种新的文化方式，尤其在欧洲。因为每家目前不只有一辆汽车，在拥有6000万人的意大利就有3000多万辆汽车，从而导致严重的大气污染。所以必须从文化的角度来考虑这个问题。
  
  意大利环境部部长表示，中意两国在环境保护方面的经验对双方都有帮助，应当进行比较研究，以找到共同点，并对长期面临的问题开展合作。除了法律外，现在对技术、决策问题也很关心，因为这些都关系到环境，如果在技术和决策方面不考虑环境的话就会带来新的环境问题。他认为，尽管各国的情况有所不同，但是能源和交通都是我们面临的问题，过去这些是人类获得自由的象征，而现在却是环境污染的根源，越是发达国家越是严重。
  
  
  
  三、几点体会和建议
  
  
  
  1、环境立法的法典化趋势对中国有借鉴意义
  
  这次考察，给我们留下的深刻印象之一就是欧洲各国环境立法法典化的发展趋势。面临着环境立法越来越多，涉及到的部门和领域不断扩大，法律之间也经常出现矛盾与冲突，给环境执法带来了困难。因此，西方国家从20世纪80年代开始就着手研究解决这一问题，其措施就是环境立法的法典化。法国的《环境法典》、荷兰的《环境管理法》无疑代表了这种发展趋势，它实际上是综合了过去制定的诸多环境法律，按照一定的编撰方法将它们全部整合成为一部完整的环境法典。意大利政府现在也紧随其后，正在制定综合性的环境法，将在不久召开的议会上提交审议。
  
  我们认为，西方国家环境立法法典化的发展趋势对我国的环境立法具有借鉴意义。首先，近20多年来，我国环境保护立法已经走过了一条从填补空白到基本完善的发展历程。从我国的法律实践看，环境保护的立法涉及环境污染防治、生态保护以及对自然资源的保护和管理这三个方面，其中自然资源法律的目的主要是规范自然资源在开发、利用过程中如何处理好保护与合理利用、综合利用的关系，而环境污染防治和生态保护法律则主要是以保护和恢复自然生态为目的。因此，将以环境污染防治和生态保护方面的法律整合成为综合性的环境保护法典，将自然资源法律整合成为与建立循环经济相适应的经济法律在现实上是可行的。
  
  其次，随着环境问题的发展，环境立法的范围和领域还需要不断扩展。在环境污染防治立法方面，如有害有毒化学品、难降解的有机物、放射性污染等问题，急需要通过立法来防治。在生态保护方面，自然保护区管理、野生植物保护等问题也有必要进行立法。但是，从我国法制建设的发展来看，各部门需要制定和完善的法律还有很多，单项环境立法（包括对环境保护法律的修改等）不可能全部一次纳入某届人大的立法规划之中，这样就可能使得一些应当尽快制定和完善的环境保护法律一时难以出台，制定环境法典则可以从总体上解决这些问题。通过制定环境法典可以将现行的环境和资源法律中的一些基本原则、基本法律制度以及在一些单项法律中带有共同普遍性的政策措施全部整合在一起，使之成为一部完整的环境法典，诸如刑法、民法这样的法典，并提交全国人大审议通过。这样，一方面可以提高环境法的效力等级，促进环境法的实施；另一方面还可以在未来对法律进行修改时只需要修改法典，而不致于象现在这样需要修改许多单项环境和资源法律。
  
  
  
  2、环境管理职权应进一步法定化、具体化
  
  这次考察中看到，国家在环境保护管理方面一定要设立一个综合性、高级别的管理机构来全面行使环境管理权限。无论是法国，还是意大利，均设立了环境部专门负责环境保护方面的各项事务。尽管在管理上也存在着部门之间的权限交叉问题，但是环境部享有协调其他相关部门的权限，这一点很值得我们借鉴。建议国务院在2003年换届之际，将现在的国家环保总局升格为环境部，以促进我国环境保护事业的开展。
  
  此外，应当完善我国行政组织法的立法。因为只有将各行政管理部门的职权职责法定化，才能使行政机关在自己的职权范围内开展工作。这方面的立法虽然在环境保护和自然资源法律中有所涉及，但是有关管理权限的规定并不具体，这样不利于管理效率的提高。建议将来在制定我国的《环境法典》时，将环境与资源管理部门的职责和权限进一步明晰和具体化。
  
  
  
  3、对机动车尾气污染问题应未雨绸缪，早谋良策
  
  在这次访问过程中，我们发现欧洲国家目前的大气污染问题也很突出，污染源主要来源于机动车污染。与欧洲国家相比，中国目前的大气污染主要还是燃煤引起的煤烟型污染，我国的防治重点也放在解决煤烟污染方面。但是，我们应当清醒地认识到，随着人民生活水平的提高，汽车工业的发展，我国大气污染将在旧的煤烟型污染问题尚未解决的情况下，又出现机动车尾气污染的新问题，从而更加恶化我国城市的大气环境质量。所以，我们必须注意机动车尾气污染的发展动向，提前进行相关的立法研究。在国家交通体系规划和汽车工业发展政策方面，应当汲取和借鉴西方国家的经验教训，建立合理的航空、铁路和公路等交通运输体系，在城市应大力发展公共交通，鼓励使用自行车。同时，应注意运用经济、技术和等手段鼓励发展环保节能型汽车，特别是采取积极措施，研制开发电动汽车，使其早日进入市场和家庭。在发展汽车工业时，要杜绝引进西方国家已经淘汰的汽车技术和设备。
  
  
  
  4、进一步加强环境外交，在国际环境事务中发挥我应有作用
  
  在这次访问中我们切实感受到中国的强大以及西方国家对中国发展的高度关注，尤其是中国加入WTO和成功申奥都对世界各国产生了巨大的影响。在与法、意的议会和环境部官员进行座谈时，他们一致认为中国在实行京都议定书方面起到了很好的积极作用，并对此表示赞赏。同时，希望与中国的全国人大和中国环境保护部门加强联系，开展广泛地交流和合作。
  
  我国作为发展中国家和世界上二氧化碳排放量较大的国家，在履行《气候变化框架公约》方面一直持积极的态度，新修改的《大气污染防治法》的实施也对大气污染物的排放控制采取了严厉的措施。所以尽管中国不是京都议定书规定的减排国家，但是按照《气候变化框架公约》确立的“共同但有差别的责任”原则，中国政府仍然采取了积极的减排措施，特别是在经济快速增长的条件下，能源消耗并未出现大幅度的增长，并通过节能和植树造林等措施，大大减少了二氧化碳的排放。这些成就得到了国际社会的高度评价和赞赏。
  
  伴随全球经济一体化的进程以及中国在国际上的影响力的不断提高，中国参与国际环境保护事务变得日益频繁。事实上，环境外交已经成为国家外交的一个重要组成部分。在国际合作和交往中，环境问题已从过去边缘化问题转变为一个重要的核心问题。因此，应进一步加强我国的环境外交，加强与各国议会、政府部门以及国际组织、民间机构的的交流与合作，充分发挥我国在国际环境事务中的重要作用。 
  
汪劲