美国反倾销调查之国家市场经济地位专题研究

 一、WTO相关立法
  
  GATT/ WTO没有明确定义什么是“非市场经济国家”。按照西方理论界的传统观点，在“非市场经济国家”，企业没有自身经济利益，没有追求利润的动机和给产品自行定价的权力，一切经济活动都是由政府安排和操纵的，因此，“非市场经济国家”出口产品的成本和价格都不能用于计算出口产品的正常价值。那么，如何在反倾销领域中抵制来自“非市场经济国家”的企业为谋求利润最大化和有利的竞争地位而在国际贸易中采取低价倾销的做法呢？
  
  1955年，在GATT缔约方全体大会对关贸总协定条款进行审议时，考虑到当时确实有一些国家实行计划经济，国家管制生产并直接干预经济，价格和成本可能会背离经济规律。在这一情况下，GATT1947第6条做出了解释：
  
  “如果出口国国家完全或实质性垄断贸易，并由国家制定国内价格，则在按照第一款进行价格比较时将会出现困难，此时进口国会发现与这样的一个国家的国内售价进行比较可能是不合适的”。
  
  1999年11月，中美就中国入世达成了双边协议。这个协议实际上成为了中国与其他主要的WTO成员国双边协议的模板。这个协议中的许多规定也最终在《中国入世议定书》中得到体现。《中国入世议定书》第15条明确规定了中国和中国出口企业的证明责任：
  
  “如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”“一旦中国根据该WTO进口成员的国内法证实其是一个市场经济体，则15（a）项的规定终止 …… 此外，如中国根据该WTO进口成员的国内法证实一特定产业或部门具备市场经济条件，则（a）项中的非市场经济条款不得再对该产业或部门适用。”
  
  根据该条规定，中国企业在反倾销应诉中面临着两个问题：（1）按照WTO进口成员的国内法中有关市场经济的标准争取市场经济待遇；（2）正常价值的计算方法依赖于WTO进口成员的国内法规定。
  
  也就是说，在中国入世后的15年内，中国必须依照每一个成员国的国内法，逐个国家去论证自己是否具备了市场经济条件；如果未能获得市场经济待遇，计算正常价值的方法也由各国随意适用。难以想象，在WTO贸易规则高度统一趋势下，为什么会囊括这样一个任意性如此之强的规定，任由各国对另一成员国采取贸易歧视政策。
  
  二、美国相关立法
  
  美国关税法第771（18）（A）将“非市场经济国家”定义为：“商务部认定的任何国家，国内成本与价格不反映市场规律，因此其国内的产品售价也不代表该产品的真实价值。”
  美国《1930年关税法》规定，确定一个国家是市场经济国家，应予考虑的因素包括：
  
  （1）该国货币与其他国家货币的可兑换程度；
  （2）雇员与雇主谈判工资的自由程度；
  （3）该国对合资公司和其他外国投资的准入程度；
  （4）政府对生产方式所有或控制的程度；
  （5）政府对资源分配、价格决定和产量的控制程度；
  （6）其他商务部认为需要考虑的因素。
  
  认定一个国家是否属于“非市场经济国家”的权力在美国商务部，商务部对“非市场经济国家”的认定不受法院的司法审查。商务部并非事先拟好一个“非市场经济国家”的名单，而是在个案出现时才做出裁决。美国商务部在薄荷醇案中确定中国为“非市场经济国家”。在该案初裁阶段，商务部认为，“首要的问题是中国作为国家控制经济体，其控制程度是否足以导致薄荷醇在中国的销售和在除美国之外的其他国家的销售，不允许商务部按照正常的标准确定外国市场价格”。 商务部认为，中国的经济总体上是国家控制的，农业也不例外。因此，中国国内市场价格和对的三国的出口价格不能被用作计算公平价值（正常价值）的依据。商务部一旦认定某个国家属于“非市场经济国家”，在商务部做出撤销决定之前，该认定将一直有效。证明一国由非市场经济转变为市场经济的举证责任是由该国的出口商承担的。
  
  三、有关案例
  
  曾被商务部认定为“非市场经济国家”的有中国、所有前苏联国家、斯洛伐克共和国和匈牙利等。1993年前，波兰是唯一获得商务部改判的国家。从1999年开始，美国商务部陆续给予前东欧国家市场经济地位。这些国家获得市场经济地位，一般都是在具体的个案中提出来的，具体情况如下：
  
  时间 国家 产品名称 申请人
  1993 波兰 Certain Cut-To-Length Carbon Steel Plate 政府
  1999 捷克 Certain Small Diameter Carbon and Alloy Seamless Standard Line and Pressure Pipe 政府
  1999 斯洛伐克 Cold-Rolled Carbon-Quality Steel Products 政府
  2000 匈牙利 Not Available
  2002 哈萨克斯坦 Silicomanganese 政府
  2002 俄罗斯 Hot-rolled flat-rolled carbon-quality steel 政府和企业
  2003 爱沙尼亚 Solid Urea 政府
  2003 立陶宛 Solid Urea 政府
  2003 罗马尼亚 Certain Small Diameter Carbon and Alloy Seamless Standard, Line and Pressure Pipe 政府
  2003 保加利亚 N/A
  2005 乌克兰 Carbon and Certain Alloy Steel Wire Rod 政府
  
  1、商务部承认波兰的市场经济地位
  
  在1993年6月21日商务部对定尺碳钢板(Certain Cut-To-Length Carbon Steel Plate)案件做出最终裁决，确定波兰由“非市场经济国家”转变成为“市场经济国家”。在这个案件中，波兰提出了9个抗辩理由 ：
  （1）波兰货币可以自由兑换成其他货币，包括美元；
  （2）1989年，波兰通过了工会法，给予雇员自愿建立工会的权利；工资
  和工作条件由波兰企业管理层和工会代表协商确定；
  （3）波兰允许外国直接投资的历史悠久。1991年颁布的《外商投资法案》
  规定给予征收补偿，并允许外资企业将全部利润、红利和资金收益返回投资国；
  （4）国有企业自主经营管理，不受政府的干涉；
  （5）波兰实质上取消了所有对生产品和消费品的价格控制，除了一些基础
  的货物和服务，比如一些食品、气和电；
  （6）出口没有限制，除了武器、短缺货物和军事使用的产品；
  （7）1990年，波兰颁布了《反垄断法》，适用于所有在波兰从事经营活动的公司，确保创造公平竞争的环境；
  （8）波兰的证券交易受1991年《公开贸易和证券法案》制约。法案没有限制外国投资者购买股份的限制；
  （9）波兰1989年《海关法》和GATT的规定是一致的。
  
  商务部认为，根据波兰经济改革的有关立法、申请方和应诉方提供的信息、核查信息和美国政府、其他机构对波兰改革的研究报告，波兰符合法案771（18）条的规定，不再是“非市场经济国家”。尽管波兰还没有达到其在政治上和经济上完全融入欧共体的目标，但波兰的国内市场，不像其他处在转型期的国家，已经对贸易和外资开放，不再和外部市场隔离开来。波兰政府不再像传统的“非市场经济国家”那样对公司和经济机构采取经济控制。
  
  2、商务部承认俄罗斯的市场经济地位
  
  2002年6月6日，商务部决定给予俄罗斯市场经济地位，该决定从2002年4月1日起开始生效。商务部关于承认俄罗斯市场经济地位的报告是围绕这六个考察因素展开。
  
  （1）该国货币与其他国家货币的可兑换程度；
  
  商务部认为，“货币自由兑换程度越高，就贸易和投资而言，连接国内市场价格和国际市场价格的供求力量就越强”。具体到卢布，商务部认为，卢布基于贸易和投资目的的自由兑换，引起了决定汇率的货币市场的供求关系；为防止资金外流的有限的货币控制仍然存在，但这和某些市场经济国家类似措施性质上是相似的，基于市场基础的汇率的性质根本上没有改变。
  
  （2）雇员与雇主谈判工资的自由程度；
  
  尽管俄罗斯在地理和经济结构上的限制很大程度上阻碍了全国劳动力市场的建立，造成了工资和就业比例在地区间的显著差异，但各个地区的工资水平建立在当地市场和相关产业的基础上，反映了雇员与雇主之间的谈判结果。此外，俄罗斯非常严重的欠薪问题也得到了极大的改善。
  
  （3）该国对合资公司和其他外国投资的准入程度；
  
  俄罗斯允许外国公司以各种形式在所有经济领域投资。外国投资者可以将其投资和利润返回本国，他们的投资也免受征收。近期，备受投资者关注的俄罗斯税法改革和其他结构调整对加强投资者的信心和改善投资环境起到了积极的推动作用，这些都显示了俄罗斯政府正在积极采取具体措施开放俄罗斯经济。
  
  （4）政府对生产方式所有或控制的程度；
  
  就这个问题，商务部考察了两个因素：俄罗斯工业企业的私有化和土地所有权问题。商务部认为俄罗斯私有化改革取得了很大成功，国家保留了对能源（电、气）、交通、银行、电信、保险、国防工业和公共服务公司（多数规模小且处于市政府控制水平）的股份，但是这些部门也是许多市场经济国家保留部分和全部控制的经济领域。自改革开始后，土地私有化的进程在有限的、零碎的和有目的进行，但缺乏关于获得、占有和权利转让的利益规则。最新的土地法规和对民法典的修改弥补了这些不足之处，也有望进一步加强土地私有化。
  
  （5）政府对资源分配、价格决定和产量的控制程度；
  
  除了能源以外，国家不再控制资源分配和价格，俄罗斯的公司和个人进行的资源分配、增值投资和生产活动都是自行决定的。能源价格仍然对经济构成显著的扭曲；工业结构调整和重组的步伐缓慢。
  俄罗斯对银行的控制与政府对信贷分配的控制没有联系，因为通过银行融资的投资很少，大量的投资都是自己融资的。因此，基于市场的资源分配机制是存在的，尽管市场未充分发育成熟且效率不高，但一些市场扭曲和资源错误分配也是许多市场经济国家的经济特征。
  
  （6）其他商务部认为需要考虑的因素；
  
  商务部认为需要考虑的其他因素主要包括四个方面：腐败、易货交易、加入WTO和资金外流。商务部认为，尽管俄罗斯在这四个方面都有不尽人意的地方，但并不影响其市场经济的总体进程。
  
  基于以上分析，商务部得出的结论是：尽管俄罗斯经济在能源和价格控制、工业结构调整、中小企业发展和银行业等方面还存在很多问题，但许多积极的因素支持商务部得出俄罗斯已经是市场经济国家的结论。
  
  可以看出，从早期波兰获得市场经济地位到今天俄罗斯获得市场经济地位，商务部的分析理论是逐步完善了，但仍然没有摆脱自由裁量的随意性。尤其是对上述六个因素的评估，有着很大的自由裁量权，因为“法律只要求商务部在裁定一个国家是否按市场规律运行必须考虑上述六个因素，但并没有规定在评价一个国家的市场经济状况时，需要给予哪个因素以更多的重视”。
  
  实际上，美国商务部也认为“对法定标准的评估，并不要求根据某个理论上的模式或者一个完美的放任竞争的经济模式来判断一个国家。商务部的裁定是在认可全球市场经济形式和特征多元化基础上，并将被调查国家的经济特征与其他市场经济国家进行比较后做出的。尽管并不要求被调查国家完全符合其他市场经济国家的特征，但商务部必须裁定，在对上述六个因素综合考虑的情况下，被调查国家是否达到了一个市场经济机制的入门标准”。
  
  四、中国与俄罗斯市场化程度的比较
  
  在俄罗斯的经济改革进行了10余年之后且尚未加入WTO之前，美国与欧盟就先后承认了俄罗斯的市场经济地位；与此形成鲜明对比的是，中国已经进行了20多年改革开放，也已经加入了WTO，却仍被视为“非市场经济国家”。而且，非市场经济地位将延续至中国加入WTO之后15年。
  
  自1996年以来，美国和加拿大几个经济研究机构一直在编制《全球经济自由指数》 。《全球经济自由指数》中的“经济自由指数”根据五项指标来确定：政府的规模、法律结构与财产权保障、健全的货币、外贸自由及对信贷、劳动力和企业的管制。这里所说的“经济自由”，大体上可以表示一国的市场化水平。在2000年的《全球经济自由指数》中，中国的得分为5.3分，在123个被测评的国家中，名列第101位；而俄罗斯仅得4.7分，名列116位。
  
  
  美国和欧盟积极承认俄罗斯为市场经济国家，固然是对俄罗斯多年来进行的激进改革(或者说“休克疗法”)的肯定，但如果从近年来国际战略背景下观察，我们发现，给予俄罗斯市场经济地位更多地是受政治因素的影响。过去10余年来，俄罗斯基本上按照西方开出的药方进行了痛苦的制度变革。在国际战略方面，俄罗斯也做出了深刻的调整。俄罗斯与北约之间正变得“有话好好说”，尤其是自“9·11”事件以来，俄罗斯大幅度调整了与美国的关系，选择融入西方的策略。正是由于这些战略调整，俄罗斯换来了西方在经济上给予的宽容待遇。
  
  二○○五年十月十七日