民事起诉权论

[内容摘要] 民事起诉权是当事人享有的救济自己合法权益的一项重要权利，但是我国民事诉讼的实践中，当事人起诉权的正常行使存在不少困难，典型表现就是“起诉难”。 导致民事“起诉难”原因有多种，民事“起诉难”的结果不利于国家对当事人民事诉权的法律保护，应当重视对民事起诉权的立法、理论与实践情况的研究，完善对民事起诉权的法律保障制度。

   [关键词]  诉权 起诉权 起诉难  

    一、民事起诉权的一般原理分析

   （一）当事人的起诉权及对其进行保护的重要性

    “哪里有权利，那里就有救济”。没有救济的权利就不是真正的权利，没有救济可依的权利具有虚假性，犹如花朵戴在人的发端是虚饰。  依据权利及其救济的基本原理，我国民事实体法规定民事主体享有多种多样的实体权利，随之而来的就应该是对民事主体实体权利的保护和救济，其中，在民事权益处于争议或受到侵害时享有民事诉权以获得国家司法救济就是我国民事主体享有的一项重要而基本的法律权利。

   民事诉权（以下简称诉权）是国家法律赋予当事人请求司法保护，进行诉讼活动的基本权能。诉权是当事人进行诉讼活动的基础。没有诉权就没有民事诉讼。诉权的三种功能：一是诉权对当事人自己的实体权利的保护功能；二是当事人之间的对抗功能；三是当事人的诉权对审判权的制约功能。诉权的保护性功能，是法律设定诉权的目的，也是诉权的第一功能。 诉讼的权能在于从实体上和程序上保护当事人的权利和利益。从诉权与审判权的关系来说，诉权是审判权行使的条件，审判权是行使诉权产生的结果，二者有内在联系，可以说，没有诉权，就没有审判权；就诉讼与诉讼程序来说，诉权是诉讼程序开始、发展和消灭的动力；从当事人与诉权的关系来说，诉权是胜诉或败诉的关键。  

    国家以其法律制度或诉讼制度履行其保护国民的职责，另一方面，诉讼也是国民寻求正式的最终的救济途径。如果我们不对诉权予以充分有效的保护的话，那么国民最终救济手段和途径也就不复存在，也就谈不上建立社会主义现代法治国家。  

    对民事主体民事权益的司法保护，即对公民诉权的保护，首先的也是最基本的就是对公民起诉权的保护。民事起诉权是民事主体所享有的请求法院通过审判保护其合法民事权益的权利，民事起诉权是民事诉权在民事诉讼程序中的一审程序的起诉与受理的法定阶段的具体表现形式。按照“不告不理”的诉讼规则，民事主体通过具体行使民事起诉权而成为特定民事诉讼案件的当事人，推动法院决定是否立法审理。因此，当事人行使民事起诉权进行民事起诉的诉讼行为是民事诉讼的开端，是民事主体维护自己合法权益的起始，也是法院获得对民事案件进行审判的权利的开端。无诉讼则无审判。对当事人民事起诉权的保护，法院起着至关重要的作用。对当事人的起诉权的法律保障是当事人民事诉权法律保护的基本范畴。

   （二）民事起诉权的立法经验

    《世界人权宣言》第8条规定：“任何人当宪法或法律所赋予他的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”如今，该国际条约已经经许多国家批准。根据“条约必须履行”的原则，各缔约国应该制定相应的法律来履行条约规定的义务。西方国家的民事诉讼实践中，诉讼基于当事人向法院递交诉状开始。只要诉权符合法定形似要件，案件即应系属法院。 

    在英美法系国家，法官享有较大的自由裁量权，并且奉行司法最终原则，凡立法与行政权力解决不了的事项系数纳入民事审判权的羽翼保护之下，通过民事审判权的运行来指定社会公共政策。美国司法追求对正义的实现，注意对当事人诉权的保护。在美国民事诉讼中，起诉时的当事人叫潜在当事人，原告是潜在原告，被告是潜在被告；在德国民事诉讼中，在起诉时诉状上记载的当事人为形式当事人，而非一定是正确的当事人。在英国，用丹宁勋爵的话说，“现在在大多数情况下，普通的个人可以到法院进行起诉，只要他在正在进行的案件中有‘充分利益’，法院就会对他的起诉进行受理。法院不应该受理一个纯粹是干预与己无关的事情的好事者的起诉，但法院应该接待那些与已经发生的事情有利害关系的人。即使这位普通公民只是成百、成千或成百万名受到不利影响的人之一。” “任何有责任感的公民，在他认为法律没有得到应有的执行时，都有充分的利益要求法院审理他起诉的案件。” 

    在大陆法系国家，当事人起诉时是看其是否具有诉讼资格，即一个人是否享有诉权，取决于他是否具有向他人要求给予救济或补偿的，可强制执行的权利。法国民法典第4条规定：“法官借口法律无规定、规定不明确或者拒绝审判者，得以拒绝审判罪追诉之。”这实际上就是在维护当事人的诉权，避免其受法官权力的侵害。在日本民事诉讼制度上，法院首先只是对原告提出的诉状作形式上的审查，如记载的事项是否符合法律上规定的要求，是否贴足了与诉讼费金额一致的印花等。只要诉状形式上满足了这些条件，就必须向被告送达诉状。而一旦送达完成，即发生所谓的“诉讼系属”的法律效果，该效果大致相当于我国民事诉讼上的受理。 

    综上所述，西方各国立法对当事人起诉时的限制较为宽松，实际上是为当事人利用司法制度打开了方便之门，体现了法律对当事人民事起诉权的充分保护和尊重。

 

    二、我国民事起诉权立法与实践现状分析

   （一）我国民事起诉权立法与实践现状表现

    1．我国对民事起诉权的立法规范

    我国《民事诉讼法》第108条规定，起诉必须符合下列条件：“（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受理人民法院管辖。”该条规定有很多不合理之处。起诉权是诉权最基本的内容，诉权的行使是保障公民接近司法最基本的途径。如果当事人的起诉权受到不合理的限制，则当事人应当享有的合法权益就很难得到有效的保护。 但是，我国《民事诉讼法》第108条关于受理的规定却极大的限制了当事人起诉的条件，甚至较为苛刻。具体表现在：

   （1）将原告定位为是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织，这极大的限制了原告的范围。将那些为公益，或者为其他人的利益而愿意进行诉讼的人拒之门外。其次，规定必须有明确的被告，导致在确实存在着侵权事实以及加害人而受害人又确实不知道加害人的具体情况时；被告是明确的但被告已经逃匿或下落不明时或存在无法确定某项实体权利义务应当归属何人，原告将这些人列为共同被告提起诉讼等等情形时，法院以不符合民事诉讼法关于“有明确的被告”的法定起诉条件，不受理诉讼或驳回起诉。 

   （2）将民事案件的实体审理前移。即暗含着对起诉当事人资格进行实体审查的要求，尤其是对原告与案件有直接利害关系的要求，这对于启动民事诉讼程序的当事人来讲近乎苛刻。在现实诉讼中，发动诉讼的起诉及受理活动在先，通过诉讼程序作出裁判认定权利义务归属的活动在后，实体权利的有无须待诉讼程序开始后，经过实体审查之后方能确定。那么，在尚未开始诉讼程序的审查起诉时就衡量实体权利显然属于因果倒置，违背诉讼法理。 

   （3）要求当事人在起诉时即提交对案件事实有决定性作用的证据，或者要求当事人提交能够证明其实体权利的证据，这无疑在起诉难的症结上雪上加霜。

总之，我国民事诉讼法规定的当事人起诉条件过于严格，导致法院在决定对当事人起诉是否立案（受理）时进行严格的形式（程序条件）和实质（实体条件）的审查，出现实体审理前移这一违反诉讼程序基本原理的问题，不利于公民、法人或其他组织行使诉权。民事诉讼理论昭示，在起诉时，对原告的诉讼请求是否具有客观性进行审查的做法，是不可取的，也是不必要的。 

    2．我国对民事起诉权的司法政策

在我国民事司法的政策层面，当事人的民事起诉权受到了过多的限制。如：在对待所谓新类型案件，敏感案件受理上，要求“对法无明文规定由法院受理的案件，一般不受理，就是应当受理也应充分考虑国家经济转型时期社会矛盾复杂，个案处理不慎会引发危机及社会稳定的重大事件等特点。” 对于因国家产业政策调整或企业改制等原因引起的国有企业整体拖欠工资而引发的群众性纠纷，可以暂不受理。 再如，最高人民法院要求：做好立案工作既是要严格按照民事诉讼法和最高人民法院的司法解释进行立案审查，又要考虑到维护社会的稳定，讲究法律效果、社会效果和政治效果的直接有机统一。对一些可能影响社会稳定、涉及面广的案件要慎重立案，不能因为法院的不当立案而引发、扩大矛盾。 

    3．我国民事起诉权的实践运行现状

在我国民事诉讼的实践中，当事人起诉权的正常行使也存在较多困难与障碍，典型表现就是“起诉难”。众所周知，司法是社会公正的最后一道防线。  民事“起诉难”将公民寻求法律救济的最后途径扭曲甚至封死，阻碍民事主体维护其民事权益的司法诉求，必将导致严重的后果。侵害当事人民事起诉权或者阻碍民事起诉权行使表现方式多种多样，具体到司法实践，对当事人起诉权的限制，主要表现有：

   （1）对于欠缺或不符合诉权行使条件或者提起诉讼条件以及诉的合并和变更条件的，本应当可以补正，而法院不允许当事人补正，并以此为由不予受理或驳回起诉。

   （2）增加诉权行使或提起诉讼的条件。如在起诉阶段，法院就要求当事人提出充分的胜诉证据，否则不予受理或驳回起诉。

   （3）对新类型的纠纷法院往往不予受理。分析法院对这类案件不予受理的原因，一是怕受理了不该受理的纠纷，二是怕受理以后，由于没有明确的法律规定，往往难以判决；三是怕受理以后法院判决发生错误。 

   （4）此外，诉讼实务中，法院还常常以诉讼文书不能送达、判决不能执行为由拒绝受理诉讼。 

   （二）我国民事诉讼“起诉难”的危害性

    1．导致民事主体的合法权益不能得到及时的司法维护

    民事“起诉难”会导致公民的合法权益不能得到维护。而公民在权利不能得到法律的最终保护时，所谓的权利也只能是虚假的表述，是海市蜃楼。我国民事诉讼中对于当事人利用司法制度而设置的种种障碍以及法院在实践中的一些不当操作，导致权利受损的公民很难利用司法来维护自己的利益，其权利也只能成为一句空话。研究表明，无权利状态未必是中国社会所喜爱，但是，扼杀纠纷及诉讼的行为却又可以制造出无权利社会状态。 

    2．导致当事人选择不当的甚至违法的私力救济

    面临民事“起诉难”状况，在不能通过法律途径解决民事纠纷时，当事人要么选择沉默，要么就会选择私力救济。 这样就会导致严重的社会安全隐患。虽然是民事纠纷，如果处理错了，或者拖着不办，也会演变成为刑事案件，或者即使是民事性的纠纷但发展为因想不开而自杀的伤亡性的纠纷。 

    3．导致司法权威度降低

    民事“起诉难”的存在，使当事人的合法权利不能及时通过诉讼的权威方式得到保障，导致了当事人对诉讼救济手段实际功效的空前失望，进而使社会公众对法官、法院乃至整个审判制度的原有信任发生动摇，同时也使法律的权威性和严肃性受到了极大的贬损。这样，上访、通过行政等非诉讼途径解决纠纷往往成为当事人的选择。

    4．导致“司法为民”、“和谐社会”以及“建设社会主义法治国家”的政策很难落到实处

    民事“起诉难”现象的长期存在，导致合法权益受损的当事人无法利用司法制度解决纠纷，维护自身合法利益，这使得“司法为民”的口号落空。而当事人在不能通过司法救济自己的权利的时候采取的私力救济，会导致民事纠纷变为刑事纠纷，引发社会安全隐患，从而不利于和谐社会的建立。还将导致法律在社会生活中的地位受到很大的冲击，“建设社会主义法治国家”将很难实现。

 

    三、我国民事起诉权制度的完善构想

   （一）应当进一步树立对当事人的权利保护观念和司法责任感

    1．树立正确的民事诉讼目的观

    国家民事审判权的设置就是要维护有利于自己统治的社会秩序，就是要排难解纷。 民事诉讼法学者陈刚、翁晓斌在《论民事诉讼制度的目的》中指出：“现代国家民事诉讼制度的目的就在于解决民事权益纠纷。”法治的重要原则之一就是强调通过国家强制力来保障法律规定的权利获得实现。民事诉讼制度的目的，就是为了解决当事人之间的纷争，进而维护社会秩序。在民事案件的起诉和受理制度上，必须方便当事人利用司法制度，解决纠纷。

    2．充分认识到诉讼的功能

    洛克说，法律的目的不是废除或者限制自由，而是保护和扩大自由。而通过民事诉讼，正是实现当事人自由的重要途径。诉讼的功能是和平公正地解决社会矛盾，这是政治上有组织社会的主要标志。诉讼正是社会走向文明途中的产物，是社会自卫反应的结果。 诉讼的任务正在于为解决社会冲突，并抑制后续冲突的发生提供一种常规性手段。如今，人们评价某一社会法治水平或社会秩序的状况，基本依据并不在于该社会中冲突发生的频度和烈度，而在于诉讼对于现实社会冲突的排解能力和效果。 

    通过诉讼解决纠纷，实现当事人的合法权益，具有十分重要的意义。权利的实现不只是权利者经济上和心理上的满足，而且还具有更深刻的含义，权利实现的结果，一方面给予了加害者应有的惩罚，另一方面可阻止将来再出现同样的违法行为，从而起到了与被害者获得满足同等重要的社会作用。从这个意义上讲，民事审判的作用不仅可以解决现实社会生活中发生的各种纠纷，同时对将来潜在性权利侵害的发生可以起到预防作用，基于这种理念，民事诉讼的作用，不仅仅停留在解决纠纷或权利保护上，更重要的是可以维持和实现法的秩序。

    3．正确对待诉权与审判权的关系

    诉权与审判权是相互联系，相互制约的关系。没有诉权，诉讼程序就不能启动，审判权就无从行使；而没有审判权，诉权也根本无法实现。同时，二者又是相互制约的。对诉权的充分保护，就要求审判权不能过分干涉当事人的诉讼行为，不能侵害当事人的诉权。有的学者指出，市场经济体制下的民事诉讼结构应当是以当事人行使诉权为本位，与审判权相比，诉权应被置于制约审判权行使的优先地位，而审判权的行使则应当以保障当事人的诉权的充分实现为宗旨。 因此，从保护诉权角度出发，应当保障当事人的诉权不受审判权的贬损和压抑。

当前，最高人民法院提出了“司法为民”的口号，并重新解读了“两便原则”。 “司法为民，即民事审判权的构筑和实践本着全心全意为人民服务的宗旨，认真落实好司法为民的各项措施。”“司法为民思想指导下我国现代民事审判权的特质：服务型民事审判。” “两便原则”中，要“便于当事人利用司法制度”。在这种理念的要求下，审判权必须尊重当事人的诉权，并为当事人行使诉权创造良好的条件。而从起诉的角度来看这种理念，即要求法院进一步放宽当事人利用司法的限制，即逐步解决民事“起诉难”问题。

    4．树立“诉的利益”观念

    西方法谚：无利益即无诉权。利益是衡量诉权的尺度。在确定当事人是否具有原告资格，即其起诉是否能被法院受理，应当确立诉的利益观念，以起诉是否具有诉的利益来衡量是否应当受理。而对于诉的利益的审查，原则上应当时本着方便当事人进入诉讼的观念，对起诉书进行形式上的审查。“诉的利益概念就是掌握启动权利主张进入审判过程的关键，也就是通过审判后创制实体法规范这一过程的重要开端。”  诉之利益是诉权的要件，一个请求是否具有正当利益，必须从以下两个方面进行判断：请求从性质上要具有以判决确定的一般性的适当的（权利保护资格）、原告对请求具有要求判决的现实必要性（保护权利利益）。 

诉的利益是当事人行为诉权的基本要件，也是法院判断是否进行实体审理的前提。诉的利益的消极功能：一方面国家法律赋予国民使用这一制度的权利（诉权），从中获得使用制度所带来的利益，另一方面禁止原告滥用诉权而避免对方当事人不必要的应诉以维护其合法权益和正当利益。其积极功能在于：第一，保障当事人接受裁判的权利，防止法院推诿民事裁判义务的承担；第二，约束法院在受理案件时的恣意行为；第三，促进新的民事权利的形成。

   （二）完善我国民事起诉权制度的具体构想

    1．改革现行的对民事起诉进行实质审查的制度

    诉讼开始时的当事人只能是形式上的当事人，他有要求法官对作为本案诉讼标的的权利义务关系作出判决，并取得该案诉讼程序上主体地位的资格。诉讼系属自当事人的起诉开始，只要向法院提起诉讼主张请求权，当事人就是原告当事人。至于该原告在客观上是否确实具有实体上的请求权与当事人的地位没有关系，不是法院审查起诉决定是否受理起诉（立案）的程序阶段的任务，而是双方当事人行使民事诉讼辩论原则，在法官主持下，在开庭审理准备程序阶段以及庭审程序阶段完成一系列诉讼行为所要完成的任务。

    2．建立对民事起诉的案件登记机制

    将负责审查起诉的立案机构改为民事案件登记性质的机构，将起诉条件改为起诉必须符合法定程式，将现行起诉条件改造成为诉讼要件，并由审理案件的法官进行审查。  即将法院的立案庭改为案件登记庭，对于当事人向法院递交的诉状，无论其内容是否属实，都应当予以登记。而只要当事人递交的诉状符合法定程式，法院就应当予以受理。至于其起诉内容是否真实，应当在其后的案件审理中由审案法官加以审查。

    3．确立对起诉条件的形式审查机制

    对当事人提交的诉状进行形式审查。只要其符合诉讼的程式，就予以受理。而在对诉状进行行使审查时，应当审查其是否具有诉的利益，本着利益衡量原则，尽量放宽当事人利用司法的资格，扩大司法解决纠纷的功能。

 

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江西省武宁县人民法院：邹子路