《海牙国际司法救助公约与中国》

【正文】
     司法救助又称诉讼救助（Pool Law, Assistance Judiciare, Armenrecht）, [1]有的学者称之为诉讼费用豁免制度（Institution of Exemption from Costs），古罗马法称之为“穷人规范”（Poor Persons Rules）， [2]我国一般称为法律援助（Legal Aid），是指对于因经济困难而无力支付诉讼费用及诉讼中产生的其他费用的当事人全部或部分免除其应承担的费用的一项制度。 [3]现代文明国家都采取民事诉讼收诉讼费用的原则，否则容易导致滥诉，对良好的司法秩序有弊无利，但是也不应当使诉讼成为富有者的特权，因此各国几乎都肯定司法救助制度的意义。然而各国法律规定的司法救助制度存在着不少差异，尽管在国际民事诉讼中，各国根据国民待遇原则，一般均会将司法救助的受援主体扩延适用于外方当事人，但具体的受授主体的范围、受援的内容、受援的条件与限制等等不尽相同，因而在实践中往往容易形成法律冲突，既不利于当事人正当权益的保护，亦不利于诉讼的正常进行。 [4]因此各国间都通过缔约双方或多边国际条约，就国际司法救助的事项达成协定，展开国际合作，1980年10月25日由第十四届海牙国际私法会议所制定的《国际司法救助公约》便是这方面国际协作的成功典范。
  一
  海牙国际私法会议早在十九世纪末就开始关注国际司法救助问题。在1896年制定的（后为1905年公约所修正）《海牙民事诉讼程序公约》中，就专门涉及有国际司法救助的事项。该公约后来被1954年3月1日新的《海牙民事诉讼程序公约》所取代。1954年公约第三章至第六章均为国际司法救助问题的规定。其中第三章（第17—19条）规定了诉讼费用担保的免除；第四章（第20—24条）规定了免费的诉讼救济；第五章（第2条）规定了免费提供民事身份证明书事项；第六章（第26条）规定了禁止关押当事人。公约规定了外国人在什么情况下在缔约国享有免费的诉讼救济，以及免除诉讼费用担保的先决条件等问题。然而公约对这些问题的规定并未采用具体的实体法上的规定（对此由各国的民事诉讼法具体规定），而是仅仅规定了在国际民事诉讼中内外国人应予平等对待，不予歧视的原则。 [5]
  随着时间的推移，1954年《海牙民事诉讼程序公约》的多数规定已经无法满足各国实践的需要。因此该公约的第一章（文书域外送达事项）经修改后为1965年11月15日的《海牙民商事司法及司法外文书域外送达公约》所取代，第二章（域外取证事项）经修改后为1970年3月10月的《海牙域外取证公约》所取代。1954年公约关于国际司法救助问题的条款的修正问题亦列入了海牙国际私法会议的议事日程。根据1976年召开的第十三届海牙会议的决定，会后成立了一个负责起草修改1954年公约规定国际司法救助问题的条款的特别委员会（特委会），该特委会就该事项召开了两次会议。 [6]1980年10月6日，第十四届海牙国际私法会议召开，国际司法救助问题公约的起草工作由原联邦德国的克里斯托芙·波曼（Christof Böhmer）博士任主席（其亦为上述特委会的主席）的第二委员会负责。第二委员会前后召开了十多次会议，最后提出了公约草案。1980年10月25日，第十四届海牙国际私法会议通过了该《国际司法救助公约》，该公约在成员国间取代了1954年《海牙民事诉讼公约》的相关规定。《国际司法救助公约》还创造了一个先例，即第二委员会的最后一次会议通过公约的草案后，立即向各国开放签字，而以前海牙会议制定的公约均是在大会通过后才有国家签署。因此在1980年10月25日，公约在大会通过之前即有法国、原联邦德国与希腊三个国家签署，此后签署的第一个国家是卢森堡（1981年4月13日）。 [7]截止至2000年7月1日，签署或加入该公约的国家一共有20个（其中海牙国际私法会议成员国18个，非成员国2个），其中已经批准该公约的国家有15个，公约自1988年5月1日起开始生效，现在对该15个国家均已发生效力。 [8]
  二
  根据第十四届海牙国际私法会议对该公约所作解释报告，《海牙国际司法救助公约》的宗旨在于：第一，赋予任何缔约国的国民以及常住在任何缔约国国内的居民，在其他缔约国国内进行民事诉讼时，均应视同各该国国民及其常住居民，享有在同等条件下享受诉讼救助的权利。第二，赋予任何缔约国的国民以及常住在任何缔约国国内的居民在被请求咨询的各缔约国国内时，享有法律咨询的权利。第三，废止1954年《海牙民事诉讼公约》中对诉讼救济申请人必须是完全贫困（indigence）的严格限制条件，而代之以考察申请人经济状况的灵活制度。第四，提供便捷、低廉的方式来向域外传递诉讼救济申请书。第五，将诉讼费用担保免除的适用范围从原1954年公约规定的缔约国国民扩展至在缔约国有惯常居所的人（包括法人）。第六，提供在原告败诉情况下，使诉讼费用支付判决得以执行的更为便捷的措施。第七，赋予任何缔约国的国民以及常住在任何缔约国国内的居民得在其他任何缔约国内，依照与该国国民同等的待遇和条件，享有取得公共登记机关登记内容的摘录和民商事判决书的抄本，并得视情况需要，经认证使此类文书具有法律效力的权利。第八，禁止在民商事案件中对任何缔约国国民或惯常居住在任何缔约国的居民使用逮捕和拘留措施作为执行手段或预防性措施，如果该国在同等情况下对其国民亦不行使此种措施的话。第九，禁止对在缔约国法庭内作证的其他缔约国的证人或鉴定人就其到达该国之前发生的任何行为对其进行逮捕或拘留。 [9]
  1980年《海牙国际司法救助公约》一共六章，36条，以下是其主要内容：
  （一） 诉讼救助
   公约第一章（第1-13条）涉及诉讼救助的事项。与1954年公约一致， 公约并未规定免费提供司法救济的实体法上的要件，而只是明确了在国际民事诉讼中，内外国人同等待遇的原则。公约第1条第1款规定，任何缔约国的国民以及常住在任何缔约国国内的居民，在各缔约国国内进行民商事诉讼，均应视同各该国国民及其常住居民，有在同等条件下享受诉讼救济的权利。不符合第1款条件的人，若其在法院诉讼开始前后，曾在该法院所属缔约国国内有惯常居所，则仍应享有第1款所规定的诉讼救助的权利，只要诉讼原因发生在其在该国的前惯常居所。此外，在对行政、社会或税务事件提供诉讼救助的那些国家内，上述规定亦全部适用。
  公约第2条规定，享受诉讼救助的人员亦可以享受法律咨询的帮助，但是以其人现在寻求咨询地国境内为条件。
  公约建立了一套由该缔约国中央机关（Central Authority）和转送机关（Transmitting Authority）间进行协作，传递当事人诉讼救助申请书的机制，这是1980年《海牙司法救助公约》的创举。公约规定，各缔约国均应指定一个中央机关以接受和处理依照本公约所提出的诉讼救助的申请（第3条）。此外各缔约国还应指定一个或多个转送机关以便将诉讼救助申请书传送给被请求国的适当的中央机关（第4条）。如果转送机关认为该项申请书明显地缺乏根据，它将拒绝转送该项申请书（第6条）。公约第5条和第7条就申请书、支持申请的文件以及答复书的格式和语言文字作出了规范。这些文书均应以被请求国的官方文字，或数种官方文字之一种作成，或附有此种文字之一的译本。但如果提出请求的国家内无法取得被请求国文字的译本时，被请求国应接受以英文或法文作成的文书，或附有此类文书之一的译本，发自接受申请的中央机关的通讯，得以被请求国的官方文字或官方文字的一种，或英文或法文作成。因适用上述规定而所需翻译费用应由申请国负担，但在被请求国所作的任何翻译，则不得请求偿还费用。依公约规定而传送的一切文书均应免除任何公证手续或其他任何类似的形式要求（第10条）。依本公约规定而为的关于诉讼救助申请书的转送、收受或决定，均不得收取任何费用（第12条）。
  （二） 诉讼费用担保的免除以及诉讼费用支付令的执行
  公约第二章（第14—17条）涉及诉讼的费用担保的免除以及诉讼费用支付令的执行事项。公约第14条规定，在某一缔约国有惯常居所的人（包括法人）在另一缔约国法院或其他裁判机关为原告或诉讼参与人时，不得仅以其属于外国籍或现在在该国无住所或居所而要求其提供证券、债票或任何种类的提存作为诉讼费用的担保。
  公约第15条规定，对在某一缔约国国内进行诉讼并依本公约第14条或该国法律的规定可免予提供证券、债票、保证金或支付款项的任何人作出的支付诉讼费和开支的命令，在其他缔约国内，经依此命令享有权益的申请人的申请，应予以执行，并毋庸缴纳任何（申请执行）费用。同时公约第16条规定，这种免费执行的申请书应由缔约国转送机关转送给被请求国中央机关，但亦可通过外交途径转送。公约第17条对此申请书的格式及所应附的文书作出了具体规定。
  根据英国和澳大利亚代表的建议，公约第28条规定，成员国在批准该公约时可以就整个上述第二章的内容提出保留。英、澳代表之所以提出该建议，是因为在英美法系国家内，诉讼费用担保的免除与否由法官自行决定，法官对此问题拥有自由裁量权，因而这些国家不愿该公约改变自己的这种实践。 [10]
  （三） 记录和判决书抄本的获取
  公约第三章（第18条）就有关记录和判决书抄本的获取事项作出了规定。其内容是：任何缔约国的国民以及常住在任何缔约国内的居民均得以在其他缔约国内，依照与该国国民同等的待遇和条件，取得公共登记机关登记内容的摘录和民商事判决书的抄本，并可以视情况需要经过认证，使此类文书具有法律上的效力。
  （四） 禁止人身拘留及保障安全通行
  公约第四章（第19—20条）规定了禁止对当事人及证人进行人身拘留以及保障其安全通行的内容。公约第19条规定，在逮捕和拘留国不得对其本国国民行使逮捕和拘留的各类情形下，不得对任何其他缔约国的国民或惯常居住在其他任何缔约国的居民，在民商事事件中，作为执行手段或预防性措施而行使逮捕和拘留措施。任何事实，如惯常居住在该国的国民得据以请求免予逮捕或拘留，则任何缔约国的国民或惯常居住在任何缔约国国内的居民，均亦得据以请求免予逮捕或拘留，即使该事实发生于国外。该条款之规定是为防止有的国家在民事诉讼中以监禁手段来制裁不能偿还债务的外国当事人，象荷兰、苏里兰的民法典中都有这种措施的规定。 [11]
  公约第20条第1款规定：任何缔约国的国民或其惯常居住的居民，经另一缔约国的法院或其他裁判机关，或经由其核准的一方当事人指名传唤出庭充当证人或鉴定人时，在该另一缔约国领土内，不得根据在其到达该国以前发生的任何行为或有罪判决，而对之检举或加以拘留或对其人身自由施加任何限制。
  公约第20条第2款规定，上款规定的豁免，应自询问证人或鉴定人的确定日期开始，至经司法当局通知其无需再到庭应询之日后延续7天，虽有机会离境而仍留在境内或离境后又自动返回时即停止。
  公约第20条对证人鉴定人保护的内容是此次新添加的一个条款，其在《欧洲刑事互助公约》中可以找到渊源（第12条），但缔约国在批准《海牙国际司法救助公约》时可就该20条提出保留。
  （五） 其他内容
  公约第五章（第21—30条）为“一般条款”，规定了一些与公约有关的一般性问题，如保留事项及与其他公约关系问题，第六章（第31—36条） 为“最后条款”，规定了公约的加入、批准及生效等事项。
  三
  与1954年《海牙民事诉讼公约》相比，1980年《海牙国际司法救助公约》在国际司法救助问题的规定得到了进一步改进。
  1980年《海牙国际司法救助公约》扩大了司法救助的范围。首先在对人的适用范围上，1954年公约规定只有缔约国国民才可在其他缔约国国内享受司法救助，1980年公约把受益人的范围扩展到了缔约国的常住居民，以及诉讼开始前后曾在该法院所属的缔约国有惯常居所的人（第1条第1、2款）。 [12]诉讼费用担保免除的适用对象亦作了同样的扩大（第14条）。
  其次在对事的适用范围上，1980年公约不仅适用于民商事问题还适用于行政法、社会以及税收法律方面的诉讼救助问题（第1条第3款）；1980年公约还将诉讼救助的内容由诉讼费用扩展到了法律咨询的费用（第2条）；此外，1980年公约还规定，受诉讼救助的当事人于诉讼程序继续进行中，需在其他缔约国传送文书时，不论以何种方式进行均不得征收费用（第11条）；凡是在一个缔约国通过免费的诉讼程序所作出的法院判决，在其他缔约国均应免费地获得承认与执行（第13条第2款）。
  其三，放宽了司法救助申请的条件。1954年公约是建立在申请人完全贫困的基础之上的，而1980年公约给予申请人以免费的司法救助并不取决于申请人是否一贫如洗，而是考察如果不给其提供救助其是否能够承担诉讼费用。公约建立了一种部分地提供免费司法救助制度，即只免除当事人无力承担的那部分诉讼费用。缔约国依据公约所成立的中央机关应以协作，提供申请人财产状况方面的信息，以供法院在决定是否给申请人以免费司法救助时参考。 [13]
  与其他海牙国际私法公约（如送达公约、取证公约）不同，1980年《海牙国际司法救助公约》除要求缔约国设立一中央机关外，还要求缔约国指定若干个转送机关，以便将诉讼救助申请书转送给被请示国的适当中央机关，而送达公约与取证公约均只要求缔约国设立一个中央机关。《海牙国际司法救助公约》的这种体制后来被1997年《欧盟民商事司法及司法外文书域外送达公约》所借鉴，后者亦要求缔约国在中央机关之外，另行指定若干转送机关与接受机关，在转送机关与接受机关之间直接转送文书。 [14]
  1980年《海牙国际司法救助公约》是世界上第一个专门就国际司法救助事项作出规定的国际性条约，此公约在一定程度上保证了外国当事人在内国享有平等的民事诉讼权利，有利于国际民商事活动的正常开展，因而在实践中对各国都产生了深远的影响。然而由于公约并未统一各缔约国在司法救助方面的具体的实体法规范，而是概括地规定了外国当事人在内国接受司法救助应当享受国民待遇这一基本原则，因此在实践中各国给予当事人司法救助的具体内容并不相同。“国民待遇”这一抽象原则如何在国际司法救助事务中具体适用，是该公约面临的最大挑战。
  四
  我国目前尚未加入1980年《海牙国际司法救助公约》，在1988年第十六届海牙国际私法会议上（此次大会我国第一次作为正式会员参加），我国代表段杰龙解释道，由于存在某些困难，我国未能签署关于司法救助的公约。 [15]
  长期以来，我国法律中没有“司法救助”这一概念，也无系统的司法救助的相关规定，更无涉外司法救助的明确规定。但是我国相关法律中有关于诉讼费用减免及律师无偿提供法律援助的规定。如《中华人民共和国民事诉讼法》第107条第2款规定：“当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。”《中华人民共和国律师法》第41条规定：“公民在赡养、工伤、刑事诉讼、请求国家赔偿和请求依法发放抚恤金等方面需要获得律师帮助，但无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助。”此外《律师收费试行办法》及《人民法院诉讼收费办法》中也对相关类型案件给予法律援助或免交诉讼费用作了规定。在我国与有关国家签订的双边司法协助协定中亦含有诉讼费用免除和诉讼救助的条款，如《中华人民共和国与波兰共和国关于民事和刑事司法协助协定》第5条，《中华人民共和国与罗马尼亚共和国民事和刑事司法协助条约》第6条、第7条，《中华人民共和国与意大利共和国关于民事司法协助条约》第4条的有关规定。 [16]并且在这些双边条约中为与国际普遍实践保持一致，使用了“司法救助”这一概念。 [17]
  关于外国当事人的诉讼费用担保问题，1984年3月30日我国最高人民法院通过的《民事诉讼收费试行办法》第14条第2款明确规定：“外国人、无国籍人、外国企业和组织在人民法院进行诉讼，应当对诉讼费用提供担保。” [18]此后，最高人民法院于1989年6月29日通过了《人民法院诉讼收费办法》，采用了新的诉讼费用收缴方式，规定不再区分内外国人，而一律由有关当事人凭人民法院的通知书预交诉讼费用，从而使外国人的诉讼费用担保问题得到了彻底的解决。 [19]
  2000年7月27日，我国最高人民法院公布了《关于对经济确有困难的当事人予以司法救助的规定》， [20]该规定第一次使用了“司法救助”概念，并且其第2条明确了“司法救助”的涵义：“本规定所称司法救助，是指人民法院对于民事、行政案件中有充分理由证明自己合法权益受到侵害但经济确有困难的当事人，实行诉讼费用的缓交、减交、免交。”可见该规定所称“司法救助”概念的范围较窄，仅仅指诉讼费用的减免，比1980年《海牙司法救助公约》所指“司法救助”的范围要窄。该规定具体规定了可以申请司法救助的当事人的范围、申请及批准的程序、执行方法等等事项。但该规定亦未明确是否适用于外方当事人，根据民事诉讼中普遍适用的国民待遇原则，笔者认为，外方当事人亦应当可以依照该规定享受我国人民法院提供的司法救助。
  我国是否应当加入1980年《海牙司法救助公约》？笔者认为，在过去，由于我国国内司法救助制度法律法规尚不明确的情况下，1988年我国代表在海牙国际私法会议上作出不签署该公约的表示是可以理解的。时至今日，加入该公约已不存在任何障碍，至于公约的一些“敏感”条款，如诉讼费用担保免除制度，证人鉴定人的豁免制度等，公约第28条均规定可以提出保留，根据我国现实情况，在加入该公约时可以考虑就这些条款提出保留。此外，在港澳回归祖国以前，英国和葡萄牙亦不是公约的成员国，因此公约亦不对香港及澳门发生效力。根据中英、中葡联合声明和港、澳基本法，我国中央政府所缔约的国际协议，我国中央政府可根据情况和港、澳特别行政区的需要，在征询港、澳特别行政区政府的意见后，决定是否适用于港、澳特别行政区。 [21]]笔者认为，若我国加入1980年《海牙司法救助公约》，可以上述方式将其适用范围伸至港澳地区，但是内地与港澳之间的区际司法救助问题并不能适用该国际公约，但可以类推适用该公约的基本内容。 
   
  郭树理

【注释】
[1] 李浩培：《国际民事程序法概论》，法律出版社1996年版，第106页。
[2] 李双元、谢石松：《国际民事诉讼法概论》，武汉大学出版社1990年版，第372页。
[3] 唐新鼓：“国际司法救助的法人主体”，载中国国际私法学会：《中国国际私法与比较法年刊》（第2卷），法律出版社1999年版，第425页。
[4] 有关各国司法救助制度之法律冲突，请参考徐宏：《国际民事司法协助》，武汉大学出版社1996年版，第97—102页；李玉泉主编：《国际民事诉讼与国际商事仲裁》，武汉大学出版社1993年版，第29页。
[5] 参见李双元主编：《中国与国际私法统一化进程》，武汉大学出版社1998年修订版，第555页。
[6] 参见“预备文件第5号与第7号”，载《海牙国际私法会议法规与文件汇编》1980年第4卷，第53页，第88页。 （See Preliminary Document No.5 and No.7, Acts and Documents of Hague Conference on Private International Law, Vol. IV, 1980,P.53,P.88.）
[7] 参见格斯塔福·穆勒：“解释报告”，载《海牙国际私法会议法规与文件汇编》1980年第4卷，第262页。（See Gustaf Möller, Explanatory Report, Acts and Documents of Hague Conference on Private International Law, Vol.IV,1980, P.262.）
[8] 参见“海牙国际私法条约信息”，载《荷兰国际法评论》2000年第2期，第249页。（See Information Concerning the Hague Conventions on Private International Law, Netherlands International Law Review, XLVII-2000-Issue2,P.249.）
[9] 参见前引 [7]，第262－263页。
[10] 参见前引 [5]，第557—558页。
[11] 参见前引 [7]，第286页。
[12] 参见林欣、李琼英：《国际私法》，中国人民大学出版社1998年版，第361—362页。
[13] 参见段东辉：《海牙国际私法会议及海牙公约研究》，武汉大学1998年博士学位论文，第236—237页。
[14] 参见《欧盟官方公报条约卷》第261号，1997年8月27日。（See Official Journal C 261, 27/08/1997.）
[15] 参见 [瑞士]阿·冯·奥弗贝克：“中国与海牙国际私法会议”，陈卫佐译，载中国国际私法学会：《中国国际私法与比较法年刊》（创刊号），法律出版社1998年版，第463页，注释⑤。
[16] 前引 [3]，第429—430页。
[17] 参见前引 [4]徐宏书，第104页。
[18] 参见杨荣新、叶志宏编：《民事诉讼法参考资料》，中央广播电视大学出版社1996年版，第79页。
[19] 参见黄进主编：《国际私法》，法律出版社1999年版，第883页。
[20] 《中华人民共和国最高人民法院公报》2000年第5期，第148页。
[21]] 参见黄进：“海牙国际私法公约在解决内地与澳门法律冲突中的作用”，载黄进、刘卫翔主编：《当代国际私法问题》，武汉大学出版社1997年版，第274页。