浅谈涉诉信访的消化处理
一、涉诉信访的历史沿革及当前涉诉信访的特点
涉诉信访，是指经过人民法院立案受理、开庭审理或强制执行的案件当事人和案件以外的第三人，通过各级国家机关和人民法院信访渠道，采取向有关部门告诉、申诉的方法，要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容的来信来访行为。与其他事物一样，人民法院涉诉信访工作也有一个产生的过程，概括起来可分为四个阶段：
第一阶段是人民接待工作时期。即建国后至文化大革命时期。这一时期，各级人民法院均处于初级阶段，来信来访量较少。尽管如此，各级法院也均先后建立了人民接待室，处理人民来信来访，调解简易纠纷，以方便群众诉讼。此阶段，通过处理人民群众来信来访和申诉，密切了人民法院和人民群众的联系。
第二阶段为“冤、假、错”案的平反工作时期，即文化大革命以后至1986年，党的十一届三中全会之后，党中央对文化大革命期间以及历次政治运动中造成的冤假错案提出实事求是，有错必究的方针，对于错判的案件给予平反。此阶段，人民法院大量受理受害者及其家属提出的申诉，迅速审理、平反了一批“冤、假、错”案。
第三阶段为告诉申诉工作时期。这一阶段从1986年至1996年。1986年11月，最高人民法院召开了全国法院信访工作座谈会，并明确地提出法院告申信访是审判工作的重要组成部分，最高法院和各高级法院相继成立了告诉申诉庭，以审查受理当事人对各类案件提出的正常申诉。此阶段虽有一部分“上访老户”，但处理信访工作的任务并不十分突出。
第四阶段为立案信访工作阶段。从1996年11月全国法院立案工作座谈会至今，实行“立审分立”，告诉申诉庭细化为立案庭和审判监督庭，把信访工作纳入立案庭的职责范围。此时，除了正常的申诉和申请再审以外，其他信访事件也不断出现，各种信访问题大量涌入法院，涉诉信访量开始增加，使人民法院的信访工作面临着前所未有的压力。
由上可以看出，目前的涉诉信访正处于第四阶段，在此阶段中，涉诉信访除具有诉讼性，程序严格性、综合性和监督管理性的特点之外，又呈现出以下一些新的特征：
一是重复访、越级访问题突出。在人民法院诉讼信访中，有部分案件审结后当事人既未上诉，也从来没有到法院申诉，而是直接进京或赴省越级上访；也有个别的案件虽已经过各级法院多次复查并已作出处理决定，但因当事人未达到其个人目的，而以处理决定不公为由，无理取闹纠缠党委、政府和法院，重复就同一问题上访告状。
二是涉诉信访中涉及的问题较广。随着依法治国进程的不断加快，人们的法律意识普遍增强，随之而来的是涉及社会方方面面的矛盾大量诵入法院，集中反映在企业改制、征地拆迁、移民安置等问题，有的涉及县乡政府的问题，也有涉及案件实体处理和诉讼程序、案件执行、办案效率、审判作风以及法院廉洁文明、态度工作、方法等问题，当个人利益不能实现时，当事人就会按照中国传统习惯向心目中的“青天”告状。
三是涉诉信访人行为方式多样。涉诉信访人一般会利用政治敏感时期，选择召开“两会”、“党代会”、“春节”、“国庆”期间，以及上级领导检查工作等时机，采取打横幅、竖标语、呼口号、闯会场、下跪、拦车、堵门、堵路等方式企图造成影响，甚至还有的身穿冤字白衣喊冤纠缠，蓄意将群众上访当成要挟党委、政府和法院的一种手段，以期引起上级领导和政府的关注和重视。
四是部分重点信访案件处理难度大，有的被申请人确无可供执行的财产，没有实际履约能力，致使无法实现申请人的目的，也有的案件证据瑕疵较多，很难进行纠错，从而增大了涉诉信访案件的消化解决难度。
二、当前涉诉信访的现状及增多的原因
每年，人民法院都要处理大量的涉诉信访问题，但面临的形势依然严峻，主要表现在：
1、涉诉信访总量持续攀升，群众赴京涉诉上访大幅度增长。根据最高法院的统计，近年来，全国各级法院接待处理人民群众来信来访总量呈逐年增长势头，其中，来访所占比重持续增长，特别是赴京涉诉上访量逐年攀升，长期居高不下。人民法院信访工作的任务十分繁重，面临着巨大的社会压力。
2、重复信访占有较大比例，缠访和上访老户问题突出。近年来，重复信访在各类涉诉信访中占较大比例。有些重访人经多人、多次、多年接待，案件经原审法院或几级法院多次复查，确属无理，但信访人仍缠访不止，成为信访“顽疾”。有的长期露宿于法院门前，跟踪领导，纠缠干警，成为涉诉信访工作难以卸裁的包袱。
3、越级上访有增多趋势，涉诉信访工作的正常秩序受到挑战。目前，上访群体中，对下级法院不信任、要求上级法院解决问题的逐年增多。进京到省上访数量的超常增长，既扰乱了正常的信访秩序，又降低了信访工作的效率，这给上级党政机关和法院信访问题的工作带来了很大压力。
造成现阶段涉诉信访不断增多的原因是多方面的，主要有社会和法院内部两方面的原因：
（一）社会方面：
1、社会转型和改革的因素。目前，我国正处在人均国民生产总值从1000美元向3000美元跨越的“矛盾凸显期”。在这个时期，社会深刻变革，利益关系调整加剧，思想观念日趋多样，很多深层次的问题逐渐显露，各类矛盾和纠纷进入多发、高发阶段，并大量涌入法院，一些短时间内没有解决或解决不好的矛盾往往通过上访的形式表现出来。
2、法律制度不完善的因素。随着依法治国进程的加快，越来越多的国家、社会事务被纳入法治轨道，社会许多矛盾最终集中到法院。但目前我国的法制建设还不完善，现行的法律法规还不能完全适应形势的需要，甚至还有不少地方存在法律空白。如我国三大诉讼法均未对申诉的次数和时间作出限制性规定，导致了无限申诉的随意性，这在一定程度上影响了人民法院对上访老户的治理。
3、中国传统法律文化心理因素。一些当事人受封建社会的“清官意识”和“告御状”心理影响，加之为了追逐各自的利益，对裁判结果不满意时往往不依照法定程序进行申诉或申请再审，而是选择越级上访、集体上访或结伙上访。
4、当事人趋利性因素。由于当事人趋利性因素影响，不能完全正确评价司法结果，当人民法院根据认定的法律事实作出的裁判与当事人所主张的事实不一致时，当事人就认为司法不公，有的仅凭主观猜测而不断上访纠缠。
（二）法院自身因素：
1、少数案件存在司法不公、效率不高、执行不力的问题。这是法院内部的主要原因。由于受各种因素的影响，一些案件的审判质量不高，有的案件久拖不决、久执不结，当事人因实体权益迟于实现或难以实现而上访。一些法官就案办案，片面强调办案的法律效果而忽视办案的社会效果，致使一些案件“案了事不了”，“官了民不了”。部分裁判文书说理性差，造成当事人对裁判过程及裁判结果不信服而上访。
2、审判作风的原因。个别法官审判作风粗暴，态度蛮横，对群众的正当诉求不愿作合理解释说明，导致当事人不满或对裁判的公正性产生合理怀疑而上访。
3、涉诉信访负激励效应的因素。由于个别法院过分迁就上访人的无理要求，乱开政策口子，造成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的不正常现象，使上访人增加了缠访、闹访的利益驱动力。
4、人民法院缺少处理信访问题的有效措施和手段。对无理上访特别是对非法缠访闹访和以极端方式上访的人员缺乏应有的惩处措施，在一定程度上助长了上访人的缠访、闹访倾向。
5、认识上的原因。一些法院对涉诉信访工作的重要性认识不到位，领导不够重视。一些法官存在畏难和厌战情绪，工作不深入、接谈接访不耐心，存在门难进、脸难看、话难听、事难办的情况。有法院对初信初访工作重视不够，致使初信初访变成重信重访，甚至演变成上访老户。
此外，法院人员少与审判任务重的的矛盾日益突出，信访渠道不够畅通，也在一定程度上加大了解决涉诉信访工作的难度。
三、当前涉诉信访工作中常见的消化处理方法
没有一个稳定的社会环境，就难以保证正常的社会交易，就不能维护正常的社会主义市场经济秩序。人民法院肩负着服务大局、稳定大局的重大责任，大量涉诉信访问题的存在，必然会严重影响社会稳定，如果处理不妥，还会被别有用心者利用，酿成恶性信访事件和重大政治事件，然而由于缺少一套完整、细致、可操作的机制，致使大多数涉诉信访案件并不能真正得到“公正”的终结。总的来讲，各地法院当前消化处理涉诉信访案件的方法主要有以下几种：
一、切实纠错法。涉诉信访多数是当事人不服人民法院的生效判决、裁定而引起的，当事人上访后，一般情况下人民法院都会对其原卷宗进行复查，当认定原裁判确有错误必须纠正时，即会适时启动审判监督程序进行再审，并对原错误纠正，从而达到使当事人息访罢诉的目的。然而此类案件一般多为法院近期审结的案件，所占数量也相对较少，且当事人也往往会认为审判上的失误为其增加了不应有的诉讼成本，造成了诉累，因而也难以做到群众真正满意。
二、变通处理法。此类方法多见于因裁判结果存在瑕疵而引发的上访案件之中。这类案件的双方当事人往往是实体争议并不是很大或程序存在瑕疵，但双方碍于面子，败诉一方往往为了争一口气或为发泄对审判人员的不满而采取上访的方法，以期达到“翻案”的目的。对于此类案件，如果坚决予以改判，则只会浪费司法资源，无法解决实际问题，所以法院往往是想方设法做双方当事人的思想工作，促使以当事人和解或调解等方式予以变通处理，从而达到息访罢诉的目的。
三是消极应付法。采用此种方法的案件多为跨越时间较长的历史遗留案件或案件已经各级法院多次复查均认为无误，但当事人仍固执已见不间断重复上访的案件。表现为法院对待当事人的态度多为消极应付，经常是在当事人上访后再赶赴上访场所将其劝回或强制性带离，而对当事人反映的问题在带回后往往是不予予理睬或能拖就拖，更有甚的对当事人的上访行为不管不问，听之任之。此种方法多为应付一时，并不能解决实际问题。
四是花钱买平安法。采取此种方法的案件多为执行案件。往往是被执行人确无履行义务的能力，家中也无可供执行财产，或被执行人隐匿财产后携家带口长期外出，下落不明，而申请人则不问缘由，一味地以法院执行不力为理由上访告诉。作为法院来讲，在穷尽一切执行措施之后，为了稳定，往往会想法设法多方筹款，预先将执行标的款给付上访人，以达到让当事人停访息诉的目的。此类解决问题的方法虽然在一定程序上消化解决了个案，看似缓解了社会矛盾，实则可能会为其它上访群众起到“带头”作用，促使更多的案件当事人通过不正常的途径去维护自己的合法权益，造成恶性循环。同时也增加了法院的负担。
五是转移矛盾法。即对一些长期上访的重点信访老户案件，在各级法院复查均认为无误后，主动地与当地党委、政府联系沟通，在征得党委政府的支持和同意后，将案件的稳控及消化处理工作转由政府承担。此种方法虽然缓解了法院的工作压力，但矛盾往往并不能得到真正解决，其实质只是包案单位和责任人员进行了调换。
从以上消化处理涉诉信访案件的方法中可以看出，目前的涉诉信访已陷入了一种进退两难的境地：一方面，它是党和国家了解群众呼声，为人民群众化解矛盾、解决问题的途径，民众的期望值很高;另一方面，它越是有作为，就越在无形中损害了法律的程序规则，削弱了司法的权威性，继而引发更大规模的涉诉信访，从而制约依法治国的进程和社会主义和谐社会的构建。
四、对建全和完善涉诉信访处理体制的一点思考
就上访群众而言，其越级上访的目的并不是指望上级机关能给其解决实际问题，其上访的真正目的往往在于给各级法院及其领导施加压力。对涉诉上访者来说，党和政府越“重视”，上级对下级机关及其领导的压力就会越大，上访者就越有可能得到更大的收益。而每一件通过领导批示解决的案件，通常具有强烈的示范作用，无形中激发更多的人采取非正常途径解决问题，使涉诉信访形势更加严峻。而作为审判机关的法院，就理论上讲，只要案件审判、执行合法公正，无论引发怎样的信访，相关的人民法院及法官就不应被追究责任。如果仅以上访数量来作为衡量信访责任的依据，那么消化解决信访案件的重点必定不会是在工作水平和案件数量的提高上，而只会是在如何控制和减少上访数量上。因此笔者认为要从根本上控制和减少涉诉信访数量，就必须健全和完善现有的涉诉信访处理体制，具体讲应做好以下几个方面：
（一）加快信访立法，提供法律保障
没有法律规范的约束，就不可能有井然有序的信访秩序，也不可能从根本上减少和控制重复上访及非正常上访，因此应依据《宪法》，参照《刑法》、《治安管理处罚法》及现有《信访条例》的规定，制订出符合我国国情，具有中国特色的信访法规，明确上访界定，规范各部门职责，确定接处责任，加强对依法信访的保护和对无理上访、违法上访进行打击处理的依据，同时在刑法中增加对非正常上访，闹访及暴访引发严重后果构成犯罪的处罚条款，把涉诉上访等上访行为引导到法律轨道上来，在全国上下及各部门之间形成相对统一的信访法律体系，以促进信访工作的法制化、规范化。
（二）提高法律意识，树立法律权威
从源头上预防和减少涉诉信访量，并键在于增强法律意识、提高司法公信力，树立法律权威。因此一方面要加强法官职业道德建设，积极稳定地推进法院改革，加强案件审判质量，提高法官业务素质，确保程序公正和实体公正。落实司法为民各项措施，提高司法的亲和力，提高法官说服群众、平息纠纷、化解矛盾的能力与技能，以案结事了，群众满意为标准，加强执行体制、执行方式、方法的创新，着力解决执行难。另一方面，要加强法律宣传工作和普法力度，尤其是维护信访秩序的有关规定，使广大人民群众自觉遵法、知法、护法，维护法律的权威，形成通过合法的途径、合理的方式反映问题的良好习惯，努力营造良好、有序的法治氛围。
（三）构建科学合理的涉诉信访处理终结机制。
重复上访的根源在于申诉条件的过宽以及涉诉信访处理终结机制的缺失，所以应通过立法改变申诉无限制和再审条件过于原则、再审范围过于宽泛的现状，对再审和申诉的启动在时间、次数、程序等方面加以更加科学和严格的限制，同时加大严格执行判前释法、判后答疑和风险告知制度，将之变成工作中不可缺少的程序，以维护司法的既判力，使司法真正起到定纷止争的作用。一是加强诉讼风险告知制度。主要是在诉讼立案、执行立案和审理案件初期主动以书面形式向当事人告知诉讼中可能存在的风险，使涉案当事人真正明白案件败诉后可能要承担的责任，不履行义务的后果以及执行过程中可能存在的执行不能的风险负担，树立自身风险不能转稼于法院来承担的意识，使当事人在理性的状态下进行一切诉讼活动。二是落实判前释法和判后答疑力度，做好事前预防和事中控制。当事人进行诉讼活动是基于对法律的信任，同时在诉讼活动中往往会将对法律的信任转为对法官寄予的期望。所以在案件审理和等判决过程中，法官应充分考虑判决结果可能会对当事人产生的影响，在不违反审判纪律的前提下，适时针对可能承担不利后果的当事人行判前释法，促使当事人和解，以预防可能会出现的信访。裁判结果作出之后，承办法官应按照规定逐案进行判后答疑，尤其是对社会影响较大、双方矛盾较深，当事人情绪不稳定的案件更要在法律适用、证据认定等方面进行详细的说明，为当事人解惑释疑，昼量消除其心中的不解，促使其服判息诉或引导其按照合法途径反映问题。三是规范涉诉信访案件的复查程序。涉诉信访案件发生后，不论是初信初访，还是重复上访，实践中一般多为先由作出生效裁判结果的法院先行复查，然后再将复查结果以书面形式报告有关领导或上级机关。由于上访人已对审查法院存有抵触心理，且受法院内部诸多因素的限制，经此程序复查的结果往往提起再审率较低，且当事人认同率不高。而作为作出生效裁判结果法院的上一级法院，其业务水平及法官素质均相对强于下级法院，所以笔者认为中级人民法院以上的三级法院均应把涉诉信访工作从立案工作中分离出来，成立专门的信访接待处理工作机构，在集中力量做好其它信访工作的同时，专门负责复查下一级人民法院的涉诉信访案件。换而言之，就是本级法院审理或执行过程中发生的涉诉信访案件由上一级人民法院复查。其次在复查案件的次数上也应有所限制，即对当事人申请再审和申诉次数上明确予以限制，具体可参照二审终审制度的规定，凡发生涉诉信访时，先由作出生效裁判结果或正在执行的法院在限定期限内将案件卷宗报送其上一级人民法院，由上级法院对上访人进行接待询问并审查案件的实体或程序上是否存在错误或执行过程中是否存在违法行为，是否穷尽执行措施，是否存在拖延执行造成当事人损失等行为，然后作出结论，当事人对复查结果不服时，可再次向更上一级的法院反映或由复查法院向其上级法院移送，再由更上一级的法院进行复查，此次的复查应是最终的复查。再次在终局复查结论作出后，在处理结果上应有明显区别。即经过复查发现当事人反映问题属实，案件在审理或执行过程中确实存在错误的，在依法纠错的同时，要对引发上访案件的责任人从严从重予以惩罚，以增强办案人员的责任心。而对于经复查，案件确实无误的，在作出结论的同时，应明确告知上访人此案已终结信访程序。对其上访人民法院不再受理或答复。最后应加强与当地党委、人大、政府的联系和沟通，建立协办工作机制。即对于法院尚未作出定论的上访案件，由法院负责包稳控、管息访。而对于法院已作出终结信访程序的上访案件、党委、人大及政府应全力保持支持，转由政府在一定时期内负责稳控，且向上访人表明就同一事件反映的同一问题一概不予受理、批转和处理，以维护法律的权威性，促使上访人自觉息访。此外，对于执行过程中出现的因被执行人确无履行义务的能力，而申请人经济确实困难，案件执行过程中也不存在问题和瑕疵的，在人民法院予以适当司法救助的同时，由政府机构予以帮扶，以争取上访人的理解，帮其度过暂时的难关。
总之，涉诉信访的产生和存在有其特定的历史原因，不可否认，在一定时期和一定程度上，对于审判工作而言他发挥了“体温表”和“减压阀”的作用，但由于其缺乏系统、完备的消化处理体系，使其势头越演越烈，呈现出“涉诉信访洪流的趋势”。因此，只有理顺涉诉信访的处理渠道，规范涉诉信访的处理程序，树立司法的权威与公信力，才能摆脱当前的困境，使其走上法治化的轨道。叶鹏 胡乐飞
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