试论基层法院能动性纠纷解决机制的构建

基层法院的司法权主要以审判权的形式体现，在诉讼中应当遵循中立、被动性原则。但是，法院的中立并不意味着完全消极地无所作为，并不等于不能发挥其应有的主导作用。《人民法院组织法》第二十二条规定：“基层人民法院除审判案件外，并且办理下列事项：（一）处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件；（二）指导人民调解委员会的工作。”这一规定表明：基层法院在以审判程序作为纠纷解决方式的同时，本身就有运用非诉讼的、替代性的纠纷解决方式处理民事纠纷，甚至轻微刑事纠纷的职权。据此，笔者认为，审判制度的首要目的就是解决纠纷。基层法院应当突破传统的诉讼制度框架，在能动性司法方面大有可为。无论在诉讼中还是在诉讼外，法院中立、被动的裁判地位都应当成为法官恰当发挥主观能动性的程序保障，法院应当通过多种方法对纠纷解决施加积极的影响。

　　一、基层法院在纠纷解决中应对失灵的原因分析

　　（一）法院司法权的过度集中

　　基层法院的辖区，是我国社会的最基层，有着城乡结合、现代与传统相融合的特点。正如北大法学教授苏力所说“原生态的生活同法律的遭遇，主要是在基层法院”。

　　在社会转型过程中，不同社会主体之间的各种权益或权力的冲突增加，社会政策调整又带来利益格局的变化，加上政府管理行为失当和国家抑制纠纷产生的能力相对不足，致使社会纠纷的总量不断上升，并过度向法院集中，且不断向群体性、政策诉求型等方面转化，容易导致矛盾激化。由于多种原因制约，法院在纠纷处理中应对失灵，诉讼拖延，判决率高，案件积压严重，案结事不了等情况普遍增多[1]，不服判、执行难、上诉多、信访多等情况仍然存在。

　　（二）非诉讼替代性纠纷解决机制的冷落

　　当前，我国非诉讼纠纷解决机制却逐渐陷入被当事人冷落的困境，主要原因是这一机制不完善、不健全，基层人民调解组织存在着队伍人员少、法律素质低、调解技巧水平不够的问题；诉讼外纠纷解决机制的前置适用缺乏强制性规定，且效力权威不足；社会并未提供科学、合理、高效、便利的程序衔接机制，民众不愿接受过多的程序流转成本等。当事人理性选择经验不足，忽视了诉讼功能的有限性及其成本运算，未能充分认识到诉讼外纠纷解决机制相对于诉讼所独具的优势。当前诉讼外纠纷解决机制功能的有效发挥存在一些障碍，法院的促进和保障不够也是原因之一。

　　（三）司法理念上依法审判与纠纷解决的冲突

　　立法上要求法官只对法律负责，“依法审判”已成为法院司法的基本原则。由于强调依法审判、不告不理、居中裁判、法官的回避和责任等理念，在司法实践中，容易导致法官在司法过程的正当性与办案的实际效果之间陷入两难境地：要么是立足规则之治，坐堂问案，按部就班，机械执法，对群众的利益得失漠不关心，对群众在程序中的迷失视而不见，在对抗式庭审中坐山观虎斗；要么是立足于纠纷解决，主动地接近群众，解决纠纷，讲究以实用主义为原则，追求办案的实体效果，但这又往往会导致在办案中找法下判，“虚置”法律，甚至冒着被追究错案责任的风险。

长期以来，偏重规则之治的司法理念，造成法院在司法实践上缺乏能动性，法院在应对社会变迁方面力不从心，许多纠纷无法得到及时地解决也是事实，要正确处理好依法审判与纠纷解决的冲突，正如首席大法官肖扬所说：“因此，我们的法官必须牢记，法官的职责是灵活地‘运用法律’，而不是‘机械地’执行法律”。[3]

　　（四）诉讼任务与非诉讼任务的冲突

　　法院由当地人大产生、受它监督、对它负责。在当地党委的领导、人大监督之下，法院承担了许多诉讼以外的工作任务：如参与社会综治、送法进学校厂矿社区、参与多项中心工作甚至行政执法，以前“严打”中的提前介入、联合办案等。在法院，既有法律文件，又有红头文件，二者往往不一致，甚至相互抵触，法院只能游走在二者之间寻找平衡。

　　诉讼的直接功能是解决纠纷，调整利益冲突，这一功能是显而易见的。但是，正如伦伯特的分析指出，不能把法院在解决纠纷中所作的贡献完全等同于根据判决来解决纠纷。[9]法院功能的扩展和干预面的拓宽应当成为未来中国法院制度变革的一个方向。

　　三、解决问题的路径分析——构建基层法院能动性纠纷解决机制

面对基层法院在实践中的阻抗与困惑，在目前我国的基层法院应该采取一种相对比较积极的能动主义，摆脱陈旧的司法理念，积极构建能动性纠纷解决机制。其构建理由有以下几点：

首先，基层法院建立能动性纠纷解决机制有其合法性基础，只是法律上还不够明确而已。

　　《人民法院组织法》第二十二条规定“基层人民法院除审判案件外，并且办理下列事项：（一）处理不需要开庭审判的民事纠纷和轻微的刑事案件；（二）指导人民调解委员会的工作”。这一规定表明，《人民法院组织法》上已经对法院行使诉讼外职能作了高度概括性授权。此外，《民事诉讼法》第十六条第三款“人民调解委员会调解民间纠纷，如有违背法律的，人民法院应当予以纠正”、最高人民法院《关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第91条“人民法院受理案件后，经审查，认为法律关系明确、事实清楚，在征得当事人双方同意后，可以迳行调解”等规定也进一步说明，基层人民法院可以甚至实际上正运用审判以外的替代性方式参与纠纷解决。

　　其次，基层法院建立能动性纠纷解决机制，能够有利于理顺法院在社会纠纷解决体制中的关系，有效化解法院面对纠纷增多的困境。

我国正处在一个改革阶段，社会各方面的制度都在进行着重大调整，在新旧体制交替的情况下，各种纠纷、新类型矛盾不断出现。在立法机关应对迟缓、法院应接不暇的情况下，只有通过司法转型，使法院的职能从“纠纷的解决者”转变为“既是纠纷解决者，也是法院外诉讼纠纷解决机制的监督者”，才能有效地解决纠纷，化解社会冲突。

　　法院的司法权威并不意味着必须由司法垄断所有的纠纷解决，法院不仅可以传递裁决纠纷的规则信息，通过适用法律规则彰显程序的公正，而且要以纠纷妥善解决为立足点，传递纠纷可以通过诉讼外解决机制公正解决的信息，并提供便利、创造条件，强化社会公众采取非诉讼程序解决纠纷的意识和观念，促进和保障非诉讼解决机制解决社会纠纷功能的作用。

第三，构建能动性纠纷解决机制，有助于增强司法权威。

司法权威绝不仅仅依赖于机械的规则之治，更有赖于法院的实际表现。我们在判决之后留下的一张张“法律白条”，面对纠纷激增却缩手缩脚，无法应对，都很难树立人们对法律的信仰和法院的权威。

　　四、基层法院能动性纠纷解决机制的架构及运作方式

构建基层法院内部能动性纠纷解决机制的架构：以立案前纠纷甄别分流机制为切入点，将案件分别导入法院内部诉前非正式纠纷解决机制和通过诉讼的审判机制。并做到两种机制互相配合，灵活转换。

　　（一）立法层面上明确法院在纠纷解决中的能动性地位。

在法官法、人民法院组织法中明确，人民法院在民事审判中以定纷止争为目的，以法律规则为手段和规范，在依法审判案件的同时，利用、指导、监督非诉讼替代性机制解决纠纷，在法律的框架内履行司法为民、促进和谐的任务。

　　（二）建立诉前非正式纠纷解决机制，履行法院诉讼外职能。

贯彻两便原则，采取巡回办案、就地解决纠纷等多种方式，实现解决纠纷方式的多样性、程序上的非正式性，确保当事人充分利用审判资源；重视乡土知识，借助道德、社会舆论、情理判断事实，充分行使释明权，说服当事人，积极发挥调解的特殊作用，特别重视纠纷解决的社会效果、社会认同程度及对今后的规范效应等，追求结果的合理性。

　　有条件的法院可试行司法性ADR（又称法院附设ADR），作为一种非诉讼的、不经审判解决纠纷的程序，具有准司法的性质。具体操作上，由当事人自行选择主持人，审判法官不参加调解，调解地点可以双方商定，也可定在法院，调解方式为不公开进行。在调解程序上，充分尊重当事人的自由处分权和合意，引导和促进双方沟通以达成调解协议。

　　（三）明确法院的咨询职能，建立案前辅导制度，做好纠纷的甄别、分流工作。

　　在当事人起诉之前，法院应当建立一种立案前的辅导制度，由不参加审判的立案法官或人民陪审员对案件进行中立评估，通过纠纷甄别工作初步判定纠纷所涉事实是否清楚、所涉法律关系是否复杂以及该纠纷有无法定必须经诉讼程序处理等情形，帮助当事人分析纠纷的性质、纠纷解决可选择的途径、各解决途径特点及效果比较、诉讼的风险等分析，最后作出一个评估性建议，促使当事人慎重对待纠纷，并决定是和对方当事人进行和解，还是将诉讼进行到底。如在大量的交通事故纠纷中，有不少双方当事人仅为赔偿金额争执不下。如果经过法院咨询，明确了可以预见的赔偿数额，双方当事人就很容易结合责任划分、履行能力、诉讼成本等实际情况进行协商，从而达到避免诉讼的目的。

　　在当事人自愿选择的基础上，法院还可以积极与人民调解委员会、仲裁机构等其他纠纷解决机构取得联系，并可采取减免收费，及责令随意反悔的当事人承担诉讼支出等方式，鼓励当事人利用非诉讼替代性纠纷解决机制化解矛盾，使一部分准备诉求法院解决的纠纷得到更为迅速快捷、妥善的处理方式，实现案件的合理分流。

　　（四）建立诉前和解机制。

　　我国《民事诉讼法》规定的当事人和解并未形成一种制度，远远未发挥出其作用。在《民事诉讼法》中关于当事人和解的规定只有一个条文，多数情况下，只能成为原告撤诉的原因，不具有强制执行力。有学者认为，在我国的当事人和解程序的设计中，只将其作为审前程序的一个内容，由立案庭负责在案件进入审判程序之前主持进行和解。具体来讲，可包括以下内容：和解可在立案送达之后，案件进入审判程序之前的任何阶段进行；和解由立案庭安排的专职法官（一般可由主持证据交换的法官）主持，也可根据当事人的双方的意愿由当事人自行协商；主持和解的法官可引导当事人进行协商达成协议，也可根据案情和双方当事人的意见主动提出和解方案；当事人达成和解协议后，经法官审查认为协议内容不违法，可制作和解书送达双方当事人（类似现在的调解书），和解书具有强制执行力；对和解程序也应有期限规定，但只要双方当事人同意继续和解，则期限应相对于调解程序宽松；当事人达不成和解协议，或在和解书送达之前反悔的，应将案件移交给审理法官进行开庭审理。

建立当事人和解制度的积极作用：首先，能有效克服当前法院调解中存在的问题。能消除实践中存在的“强制调解”等问题，使调解协议能充分表达当事人的意愿；通过对调解期限、调解方式的明确规定，能避免实践中存在的“久调不决”及不公开调解导致法官违反实体法和程序法的问题。其次，建立当事人和解制度能在一定程度上代替法院调解的功能。一方面，由于和解程序只作为审判的一个前置程序，且主持和解与对案件进行审理并最终作出判决不是同一法官，避免了主持调解与作出判决的法官在身份上的重合而可能产生的问题，使和解程序的启动及和解协议的内容完全取决于当事人的意志。另一方面，和解程序只是当事人在法官主持下进行交流、协商以及决定是否接受和解方案的一个过程，这一过程将“为权利而斗争”变成了“为权利而沟通”。和解率的提高可以使进入审判程序的案件数量减少，从而提高审判的质量，有助于实现“精审判”的目标。

（五）设立对民间调解协议的司法审核认定制度。

　　当前各种类型的社团、小区、行业协会、打工人员中不断建立相应的纠纷解决机制，但由于不承认民间调解协议的效力，使民间调解的成效大大折扣。笔者以为，民法通则第57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。”民间达成的调解协议，未经法院审核的，具有民事法律行为的效力，如后来又争讼的，法院一般应予确认和保护。法院应当以当事人间达成的调解协议为审理标的，而不是以当事人此前的纠纷为审理标的。民间达成的调解协议如经过法院审核或经过公证机关审核并赋予强制执行力的，依法获得执行力，一方当事人反悔的，另一方可以申请强制执行。对送交法院审核的调解协议，如违反自愿和合法原则的，裁定不予核准或依法撤销。

　　（六）建立法院“督促令”制度。

　　对于权利义务关系比较明确的调解协议，因其债权债务关系已经确定，可参照类似于支付令性质的督促程序，对符合支付令受理条件的调解协议，法院应及时受理，并及时向债务人发出“督促令”，如债务人未提出实质异议，即可进入执行程序，否则则进入诉讼程序。

　　1、对于经过人民调解达成的协议，一方不履行时，可以向法院申请督促令。

　　2、对于经过民间调解达成的协议，当事人可以自愿选择是否送交公证机关或法院进行效力审核认定。法院对该协议进行司法审查，只要调解协议不违背法律的强制性规定，并在双方自愿的基础上达成，法院就应当确认其与生效判决有同等的法律效力，并下达《调解协议生效认定书》，同时产生拘束力和执行力，在对方不履行时可以申请法院下发“督促令”，对方在一定期限内不提出异议的，即产生强制执行的法律效力。

　　3、经过法院非正式程序或司法ADR调解达成的协议，直接产生拘束力和执行力，在对方不履行时可以向法院申请“督促令”。

　　（七）对非诉讼替代性机制解决纠纷的瑕疵和错误的救济。

无论是人民调解、民间调解还是法院非正式程序达成的协议，在一方向法院申请督促令后，另一方在一定期限内提出异议的，可以另行起诉，转入诉讼阶段。如果违背自愿原则或违反强行法的规定，人民法院应对该调解协议予以撤销，但是，法院在审理该纠纷过程中，仅以调解协议为标的进行审理，而不是以当事人此前的纠纷为审理标的。

　　（八）法院审判中建立合意判决制度。

　　建议在审理涉及非诉讼纠纷解决方式的案件时，对双方自愿达成且无实质性争议的结果直接作为判决的基础，通过判决的形式赋予其强制执行力。

民法通则第57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。”最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》中“经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容，并由双方当事人签字或者盖章的调解协议，具有民事合同性质”等内容对非诉讼替代性纠纷解决程序具有普适性。对于人民调解协议内容是双方当事人自愿达成，不违反法律、行政法规的强制性规定，不损害国家、集体、第三人及社会公众利益，不存在重大调解或显失公平的情况的，依法确认和支持调解协议的效力。在调解或和解中，仅仅为求得平息争端、达成协议为目的而作出的让步，不足以构成自认。同时就反悔调解协议的一方，课以其相应的举证责任和诉讼费等方面的负担，减少随意反悔的现象发生。

法院指导、监督职能的发挥，关键在所持有的态度和把握的尺度上，要趋向于形式审查，减少自由裁量，避免不当干预，逐步使大量民间纠纷在诉讼外得以妥善解决。

　　总之，在社会纠纷解决体系中，有人民调解、仲裁等各种替代性纠纷解决机制与法院能动性纠纷解决机制的分野，“司法程序也有诉讼程序和非诉讼程序的分野。诉讼程序又有普通程序和简易程序之别，同时也有裁判程序和调解程序之分”。

　　法院能动性纠纷解决机制的内涵非常广泛，许多基层法院都大胆地进行创造性的工作，以上仅是笔者一个粗线条的分析，其他如在程序上扩大简易程序、建立速裁机制；在实体上重视自由裁量、主动填补法律空白的法官创造性解释，充分行使释明权等等，都要作大量的尝试与探索。但笔者相信，“事因难能，所以可贵”，随着基层法院能动性纠纷解决的机制的建立，我们的法院一定会更公正，更高效，更有权威，一定会更好地维护社会稳定与和谐。基层法院能动性纠纷解决机制一定会彰显其应有的价值。

 

 

徐迎风