论信赖保护原则必要性及其实现

　　《中华人民共和国行政许可法》第8条规定“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。这是我国首次以法律形式确立行政许可的信赖保护原则，它不仅体现了现代法治的公正、平等、人权等基本精神，而且对依法行政提出了更高要求。这一原则的确立对于推进诚信政府建设、依法规范行政许可行为和保护行政相对人的正当信赖利益都具有重要意义。

　　一、信赖保护原则的理念及其渊源

　　行政法上的信赖保护原则萌芽于第一次世界大战前后的德国，当时德国各行政法院在裁判有关撤销、废止行政处分案件时，开始引用此项原则。第二次世界大战结束之后，有关信赖保护的学说和论争不断出现、演进。行政信赖保护开始被人们提为行政法基本原则来加以认识并在行政实践中得以运用。至1973年10月召开的德国法学者大会将行政法之信赖保护定为会议第二主题。信赖保护作为一项公法原则的地位终告奠定。1926年德国《行政法》的颁布，标志着行政信赖保护作为行政法的一项基本原则在法典中正式确立并为后来多数大陆法国家所效仿。

　　十届全国人大常委会第四次会议于2003年8月27日通过《行政许可法》第8条规定：“行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可……”、“……为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。此条款规定虽未明确提及信赖保护的概念，但已将禁止反言、情变补偿等政府诚信和领带保护的内容大致加以表述，具有重要的行政法制实践指导意义。

　　2004年3月22日国务院颁布的全面推进依法行政实施纲要，虽然也未正式使用信赖保护概念，但将“诚实信用”用为依法行政的基本要求之一明确规定下来，要求：“行政机关分布的信息应当全面、准确、真实。”“非因法定事由并经法定程序行政机关不得撤销变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而应得到的财产损失依法予以补偿。”这一规定已涵括了行政信赖保护原则的基本内容，值得充分肯定，高度重视，认真实践。

　　就信赖保护原则的渊源或依据而言，有多种理论解释，但都需要放在现代法治国家的背景之下方能成立。离开这一背景便无行政上信赖保护可言。所以法治精神，法治国家，宪政追求都是行政信赖保护原则的理论渊源。行政信赖保护中“信赖”的客体也是相当广泛的，绝非仅仅局限于具有单方性、处分性的具体行政行为，还应当包括行政主体颁行政法规、行政规章、其他规范性文件的行为以及长期以来所形成的惯例、规则等等。而行政指导、非拘束性行政计划、行政承诺等非强制性行为也应在信赖的对象之列，此外还应包括行政主体之间的职权划分等等。试图穷尽这些事项显然困难但简单的将他们概括为“行政过程中某些因素的不变性”也难免失之过往。上述成为信赖的客体，在于这些因素一旦形成，行政相对人将对此因素及其结果产生一定的预期，从而选择、调整自己的行为方式，可谓“无预期则无信赖”。因此，“信赖”的客体应该是行政主体的可预期的行为、承诺、惯例、事实状态等因素。而信赖保护所“保护”的客体就应当是人民的正当利益。

　　二、信赖保护原则的必要性

　　确立信赖保护原则对于保护公民，法人和其他组织的合法权益，维护社会秩序，提高行政效率，促进政府职能转变，乃至建立诚信政府都有着及其重大的意义。

　　（一）、建立诚信政府的需要。

　　现代行政理念发生了重大的变化，政府的角色从管理者变成了服务者，服务行政要求政府抛弃治民的观念树立由民做主的观念，将公众置于行政的中心位置上，政府与公民的地位真正地趋于平等，政府将改进服务质量，高效率的为民服务作为其追求和目的。公民与政府形成良好的合作与互动，再也不是原来的管理与被管理的关系。政府要有效的实施行政管理，必须得到公民的配合和支持，而这种配合和支持是建立在对政府充分信赖和尊重的基础上的。如果公民的合法权益因信赖政府的某种行政行为而受到损害，政府就必须象在私法领域那样遵守诚信原则而给公民适当的补偿。为了避免政府的这种不利后果的发生这就要求政府要做到言而有信，取信于民，要求政府权力必须一种可知的，可预测的方式行使，遵守自己发布的政策，信守自已的诺言，这样相对人才有可能对自己将来的行为进行安排和筹划，整个社会才能有条不紊的维持在良好的秩序当中。要求政府转变职能，建立诚信政府，切实的履行自己的承诺，保护私人的信赖利益，使公众对自己行为的后果具有可预见性，从而构建诚信社会，创造更好的投资环境。

　　（二）、保护公民的合法权益

　　信赖保护原则设置的目的之一就是要保护社会成员的合法权益。现代行政法试图在国家利益，公共利益和社会成员的个人利益间寻求一种平衡。在不损害国家利益的前提下尽量的满足社会成员的利益需要，但为了国家利益，社会公共利益不得已而损害个人的合法权益时，必须对遭受损害的成员以适当的补偿。薛刚凌教授在她的《行政法基本原则研究》中将自由，权利保障原则作为行政法的基本原则。确立信赖保护原则要求行政政策不能朝令夕改，如必须改变，就必须考虑社会成员已产生的信赖利益，并能促使行政机关更加谨慎的行使行政权，防止行政权被滥用。

　　（三）、提高行政效率，节约行政成本的考虑

　　行政机关如果出尔反尔，反复无偿，那么他的行为就不具有可预测性，不值得信赖，就会降低公民参加社会活动，行政活动的积极性，更有甚者，如果公民的合法权益受到这种反复无常的行政行为的侵害，就会造成公民与政府的严重对峙，后果就是增加行政成本，降低了行政效率。这种后果是政府不愿意看到的。相反，如果行政机关能够保护公民的信赖利益，就会促进公民积极的参加行政，协助行政，服务行政，与政府形成良好的互动，从而提高行政效率，节约社会资源。

　　三、行政信赖原则的实现

　　我国行政许可法确立的信赖保护原则对于保护行政相对人和第三人的合法权益，对于发展社会主义市场经济，对于构建法治政府以及和谐社会都将起到重要作用。对于信赖保护原则，我们不仅要从立法上加强制度构建，而且要从行政、司法方面保障它的真正施行。

　　首先，要通过立法完善信赖保护原则。必须把信赖保护原则确立为我国行政法的基本原则。大多数国家把信赖保护原则作为行政法的一项重要原则，有些国家甚至把它规定为宪法原则，而信赖保护原则在我国却没有获得应有重视，虽然我国行政许可法已把它确立为基本原则，但许可法作为单行法不足以彰显信赖保护原则的重要地位。因此，国家立法应尽快在更高位阶的法律中将信赖保护原则确立为行政法的基本原则，这是十分紧迫的任务。在完成这一任务的过程中，尤其要加强行政补偿立法，因为完善的补偿制度是公民信赖利益保护的保障。许多国家的法律都规定要对相对人因信赖行政行为而遭受的财产不利给予合理补偿，而我国则缺乏信赖利益补偿的统一性、原则性和指导性规定，个别单行法对某些行政管理领域的行政补偿问题的规定在范围和标准上尚不统一，甚至完全缺失，这就使公民在实践中的信赖利益无法得到切实保障，政府的诚信也因而大打折扣。因此，加强行政补偿立法应当是我国通过立法确立信赖保护原则和制度，为建立诚信政府所必须采取的重要措施。

　　其次，要通过行政执法践行信赖保护原则。信赖保护原则作为一项原则性规定，具有一般性和抽象性的特点，要真正发挥其作用就必须通过行政执法实践，在具体的行政行为过程中执行和完善信赖保护原则。信赖保护原则最终能否切实发挥应有的功能，事实上取决于一国的社会政治状况和法制观念。当前我国正在构建服务型政府，政府及其工作人员不应把信赖保护视为对社会成员的恩惠，而要明确这是一项必须履行的公法义务，将信赖保护原则内化为行政主体的自愿自觉，只有这样才能更好地保护相对人的合法权益。在这一过程中，行政机关要严格执法程序，促进行政行为程序化。法治行政的本质特征和要求是行政执法的程序性，通过现代宪政国家法治行政的演进过程，我们可以看到，法治行政与不断追求和实现行政程序性是分不开的。目前，我国政府在行政执法过程当中，法定程序缺失和适用不当的情况逐渐得到了纠正，但仍然较为普遍。因此有必要建立一套科学、公平、合理、客观严密的行政执法程序，使行政机关及其工作人员严格按照法定的程序作为。只有这样才能建立起公民对政府的信赖。此外，我们还应完善行政复议制度。一些涉及信赖保护的案件进入复议程序之后，复议机关经审查后认为当事人具有值得保护的信赖利益的，应当进行保护，使争议的问题在复议阶段得以解决，以避免当事人的讼累。为此，复议机关就应建立合理的利益衡量和评审制度，确保公民合法利益得到合理补偿。

　　最后，要完善司法保障。司法救济是相对人权利救济的最后途径，也是最重要的途径。在司法层面保障信赖保护原则的实现主要应从以下几个方面进行完善：一是建立行政判例制度。为了保证信赖保护原则的良好适用，包括大陆法系国家在内的大多数国家都通过司法判例进行保障。因为信赖保护原则属比较抽象、具有弹性的法律原则，而社会生活纷繁复杂，法官在审理每一个关于信赖保护原则的具体案件中，都需要斟酌信赖是否值得保护，衡量公共利益和信赖利益孰轻孰重，这就需要法官合理运用自由裁量权，进行创造性的司法活动。二是要确保其他规范性文件得到有效监督。信赖保护的范围既包括相对人对具体行政行为的信赖，也包括对抽象行政行为的信赖。在抽象行政行为中，对于行政立法的司法审查，由于涉及违宪审查问题，我们在此不作讨论，这里仅涉及其他规范性文件的司法审查问题。如何建立起有效的司法审查制度，从而对其他规范性文件进行监督，是当前我国法治建设的一个重要问题，对此学术界提出了多种制度构想，无论采取哪种方案，都必须妥善解决如下问题：行政规范性文件必须能够得到有效监督，不得侵害当事人的信赖利益。通过司法审查，溯及既往或以其他方式损害相对人信赖利益的规范性文件将不能生效或失去效力，这就从规范层面解决了相对人的信赖保护问题。

　　【注释】

　　[1]孙彩凤、王红丽，《论行政信赖保护原则》连云港职业技术学院学报。

　　[2]周佑勇，《行政法基本原则的反思与重构》载《中国法学》 2003年第4期。

　　[3]黄学贤，《行政法中的信赖保护原则》，载《法学》2002年第5期。

　　[4]罗传贤《行政程序法》，台湾五南图书出版公司，2000年。（曹华 胡风云）