论北京绿色生态屏障建设和保护的地方立法

　　内容提要: 北京市绿色生态屏障的建设和保护应根据现有的政策和法律，积极采取地方立法的形式将已经证明了实施有效的政策确定下来，并将建立资源信息、增加政府透明度、采用行政奖励和加强联合执法等措施和制度纳入立法中。

　　2001年7月13日，北京成功获得2008年奥运会的主办权。但是，大气的污染、季节性的沙尘暴等生态环境问题仍然制约着北京的发展。为实现“绿色北京、绿色奥运”，以及把北京建设成为“空气清瓿、环境优美、生态良好”的现代化国际大都市目标，北京市政府已经着手大力治理环境问题。三道绿色生态屏障即是北京市实施的以“外阻沙源、内治沙尘”为重点的生态体系建设，也是北京第一次从城市生态安全的高度出发设计的系统而完整的绿化建设思路。这三道绿色屏障分别是：以燕山、太行山绿化工程为主，构筑第一道绿色生态屏障；以建设“五河、十路”和农田林网绿色生态带为重点，构筑第二道绿色生态屏障；以绿化隔离带地区建设为重点，构筑第三道绿色生态屏障。

　　法治是一个理性社会正常运转的保障，同样，也是生态环境建设和保护不可或缺的依托。在加大对生态环境保护投资的同时，更需要在立法上进行规范和保护。本文主要研究北京市关于三道绿色生态屏障建设和保护的地方立法问题，并期望能为宪法和相关法律的修改提供参考。

　　一、北京市绿色生态屏障建设和保护的地方立法现状

　　（一）北京市地方性法规

　　绿色生态屏障建设和保护的主要内容是对生态脆弱地区森林的营造、管理和保护。目前，可以适用的北京市地方性法规主要有：《北京市郊区植树造林条例》、《北京市农村集体所有荒山荒滩租赁条例》，《北京市森林资源保护管理条例》。这三个条例强调发展植树造林、加快荒山荒滩的开发利用、保护森林资源，是巩固绿化成果、改善生态环境的法律保障。但是，由于立法年代问题，三个条例没有体现可持续发展的思想，没有规定对生态公益林的生态补偿、条件优惠等激励政策，没有明确的产权制度，很难激发人们投资造林和保护森林资源的积极性，不能适应现今生态屏障建设和保护的需要。

　　（二）北京市地方政府规章

　　有关北京市森林资源和生态屏障保护的规章主要有：《北京市林业植物检疫试行办法》、《北京市实施（森林防火条例）办法》、《北京市林地防火区防火戒严期火源管制办法》、《北京市实施（森林病虫害防治条例）若干规定》和《（北京市森林资源保护管理条例）实施办法》。

　　（三）政策及规范性文件

　　2004年3月25日，为贯彻落实《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》，中共北京市委、北京市人民政府联合作出《关于加快北京市林业发展的决定》（简称《决定》）。《决定》分为九大部分，在强调加快林业发展的重要性、指导思想、基本方针和主要目标之后，特别提出了要加快高标准林业生态体系建设，提高三道绿色生态屏障水平，对林业富民、林业体制改革、林业产权制度、林业政策扶持和生态安全保障等都有政策性规定。《决定》是目前北京市林业发展和生态屏障建设的指导性文件，决定着北京市林业和生态屏障建设的发展方向。

　　此外，还有《关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》、《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》、《关于加快首都重点绿色通道工程建设意见》、《关于加快本市防沙治沙生态体系建设实施意见》、《关于加快本市第二道绿化隔离地区绿化建设的意见》、《关于建立山区生态林补偿机制的通知》等一系列的通知与规定，构成了北京市生态保护和生态屏障建设的政策框架，具体规定了北京市绿化以及生态屏障建设的指导思想和原则、目标和任务、具体实施措施等。

　　通过这些文件，在生态屏障建设中，北京市政府的政策和措施主要有以下几个方面：

　　1．加强宣传。现在，绿色北京、绿色奥运的观念早已深入人心。同时，北京市政府还通过制定政府文件和执行措施，以及媒体舆论的传播，宣传生态环境保护的重要性，让市民尤其是生态屏障建设所在区域的居民了解生态工程建设的意义和作用，了解绿化造林的价值不仅仅在于木材的市场价值，而在于更具有非直接市场价值的生态价值和社会价值，增加人们参与绿化、保护林木和遵守相关法律规定的自觉性。

　　2．切实维护农民利益。在三道绿色生态屏障的建设中，涉及到规划绿化区内原住农民的利益问题。承认原住农民的既有权利并利用生态屏障建设的契机提高农民生活水平是北京市在生态屏障建设中的指导思想之一。

　　北京市政府规定，“要把绿色通道工程作为一项产业，让农民成为经营主体”[1]：“切实维护农民利益。要充分发挥农民在绿化隔离地区建设中的主体作用，调动和发挥农民的积极性、创造性，做好绿化补偿、经济发展、就业安置、新村建设、社会保障等方面的工作，妥善处理农民与集体经济组织的利益关系，促进当地经济的发展与社会的稳定。”“发挥农民主体作用，切实维护农民利益。尊重农民意愿，鼓励农民自主创业，调动和保护农民的主动性、积极性、创造性，做好绿化用地补偿、农村经济发展和农民就业安置等方面的工作，促进当地经济发展和社会稳定。”

　　3．完善产权制度。完善产权制度是调动社会各方面绿化造林积极性，促进生态屏障建设的重要基础。北京市在生态屏障建设中特别强调了产权制度的完善。关于所有权的保护，规定“要依法严格保护林权所有者的财产权，维护其合法权益。”“分包到户的责任山，要保持承包关系稳定。”关于森林、林木和林地使用权的流转问题，规定“在明确权属的基础上，鼓励各种社会主体通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等方式参与流转，依法获得林地使用权。森林、林木和林地使用权可依法继承、抵押、担保、人股和作为合资、合作的出资或条件，调动经营者投资开发的积极性。”“推进土地使用权流转，进一步调整农业结构。在稳定家庭承包经营制度的基础上，确保农户在土地使用权流转中的主体地位，按照'依法、自愿、有偿'的原则推进土地使用权流转，落实绿化建设用地，使土地资源集中到有资金、技术和市场的企业或经营者手中。”

　　4．鼓励社会各种主体投资发展林业。为吸引资金投向绿化造林，北京市规定“实行平等待遇，统一税费政策、资源利用政策和投融资政策，为各种林业经营主体创造公平竞争的环境。”“对于生态林和经济林建设，鼓励各区按照规划确定绿化建设和养护的地段、面积、标准、期限、价格后，按区域分成若干标的，向社会公开招标，吸引社会资金，减少政府投入。”“按照'谁投资、谁经营、谁管理'的原则，制定一系列优惠的产业发展政策，鼓励当地集体经济组织吸引国内外企业及资金合资合作开发绿色产业。”“引入市场机制，多方筹集资金。市政府对绿色通道工程投资者给予一定的资金支持，每营造0．067公顷（1亩）绿地，给予一次性补助1000元，主要用于苗木补助和部分拆迁、基础设施投入、管护等费用。”

　　5．建立生态补偿机制。北京市的生态补偿机制主要针对山区生态林，规定“山区生态林补偿范围是，经区划界定的山区集体所有的生态林，总面积为60．8万公顷（912万亩），月人均补偿400元，补助人数全市近4万人。补偿年限从2004年开始，暂定到2010年。”对在绿化隔离地区内进行绿化的，“市财政按每0．067公顷（亩）5000元标准给予补助，开始绿化时拨付补助费的50％，全部绿化并经验收合格后再拨付余下的50％。同时，从绿化后的第二年开始，连续3年每年每0．067公顷（亩）按120元的标准拨付养护费。”此外，对于生态屏障占地、建设、养护也有一定的补助，补助根据公益林和经济林的不同而不同。2004年8月，北京市委、市政府又决定，对绿化隔离地区集体土地的生态林进行占地补偿，每亩每年占地补偿费500元，养护管理费200元。[2]

　　6．提供政策优惠。包括政府财政优先安排、税收优惠、金融支持以及其他相关政策。财政优惠的规定有，“把公益林业建设、管理和森林防火、森林病虫害防治等重大林业基础设施建设的投资纳入市和区县财政预算，并予以优先安排。对重点生态工程建设，各级政府财政要重点保证。”税收优惠的规定有，“继续执行国家已经出台的各项林业税收优惠政策。”“对生态林绿化占用业税计税土地，免征农业税。对经济林绿化占用的农业税计税土地，在有收入前暂免征收农业税，自有收入的年份起按有关政策规定恢复征收农业税。”金融支持的规定有，“要继续对林业实行长期限、低利息的信贷扶持政策，具体贷款期限可根据林木的生长周期由银行和企业协商确定，市和区县政府视情况给予一定的财政贴息。有关金融机构对个人造林育林，要适当放宽贷款条件，扩大面向农户和林业职工的小额信贷和联保贷款。林业经营者可依法以林木抵押申请银行贷款。鼓励林业企业上市融资。”

　　其他优惠政策包括，“改革育林基金征收、管理和使用办法，征收的育林基金要逐步全部返还给林业生产经营者，基层林业管理单位因此出现的经费缺口由财政解决。”

　　二、对北京市绿色生态屏障建设和保护的地方立法建议

　　（一）将部分现有政策上升为地方立法

　　北京市应当制定或者修改相关法规、规章，以立法的形式将已经证明是成功，有效的政策和措施确定下来，保障其稳定性和持续性，激励人们更好地遵守和执行。

　　（二）在地方立法中纳入新的措施和制度

　　1．建立基本信息制度，加强对森林生态价值和意义的传播

　　最有效的鼓励公民自觉保护森林资源、保护已建成的生态屏障的方法，是提高对森林资源重要性的普遍认识水平，包括它们目前的资源情况、计划管理方式、对生态的影响以及对当地居民的生计和经济方面的影响及其后果。为此，立法中应当规定建立基本信息制度，定期对森林资源进行评估，将资源数量和质量的变化与对人类福祉的影响联系起来。如果不了解森林资源的经济、环境、文化或社会价值，人们就没有理由来关注森林的采伐或消失。因此，提高立法者、执法者和公众的认识，是更好地保护森林资源的非常重要的因素。[3]

　　2．采用行政合同，增加政府透明度

　　在森林资源保护和管理中，增加行政决策的透明度，在这一领域提供公平、公开、公正的机会，可以鼓励更多的资金投向森林资源。在森林资源的管理中，可以通过使用行政合同进一步增加行政决策的透明度。

　　首先，在签订荒山承包、绿化承包等行政合同时，尽量采用公开的、透明的和竞价投标的方式。行政主管机关应当努力建立明确的游戏规则、透明的合同条件，尽量减少留给解释的空间，减少准入的障碍。其次，对于森林采伐许可证的取得，当资源有限时，也应当采用公开拍卖、竞价的方式，避免暗箱操作，减少腐败的机会。最后，向认真履行合同的当事人提供奖励，例如优先签订政府合同、优惠的税收政策，或者公开表扬遵守法律的企业等。对守法的奖励可以和对违法的处罚同时使用，如对违约者予以经济处罚直至刑事制裁，公开不遵守法律的黑名单企业等，恩威并施当可取得显著成效。

　　3．规定行政奖励，鼓励举报违法行为

　　建议通过立法制定激励制度，鼓励公民关注、监视违法行为并向执法部门报告。在立法中规定行政奖励措施，如向那些报告、举证违法行为的公民，按避免的经济损失的一定比例给予金钱奖励。同时，要也注意保护举报者，为举报者保密。举报的方法可以不拘形式，正式的、秘密的报告，或不正式的透露给媒体的报告都是举报者的举报途径。通过立法鼓励和保护举报者，会减少对违法行为保持沉默的情况。

　　4．采用联合执法，加强执法力量

　　保护森林资源和生态屏障，不可能仅靠法律的压力或严刑峻法的威力实现。但是只有当更多的人们相信，生态保护也是他们的利益所在时，才能取得更好的效果同样，政府机构很难单独完成对森林资源和生态屏障的保护，而鼓励民间团体、私人经济组织以及当地居民共同参与保护行动，就可以更好地推行生态的保护和维持。政府可以通过将各个利益团体结合起来，赋予社会和个人、组织更多的职能。比如雇用当地的居民作为护林员或名誉护林员，这样可以减少盗伐滥伐林木的机会，同时又为当地居民提高收人。

　　此外，还应当鼓励环境保护团体对生态屏障保护的参与，在发生林业违法行为而国家法律没有规定环保团体的诉讼地位时，北京市可以尝试通过地方立法，赋予环保团体一定的执法权和诉讼主体资格。

　　北京生态屏障建设经过政府和市民的共同努力已经初见成效，对现有成果的保持和保护是现在面临的任务。立法的目标在于提高资源管理水平和最大化经济、环境和社会利益，以国家法律法规为依据，结合北京森林资源、生态保护和林区经济的具体情况制定切实可行的地方性法规、规章是生态屏障保护的最有利的武器，也是实现“建成功能完备的绿色生态屏障，弘扬古都绿色文明，建设山川秀美、人与自然和谐、经济社会可持续发展的生态城市”这一北京生态建设远景目标的现实保障。

　　注释:

　　本文为北京市教委人文社会科学研究计划面上项目“北京生态屏障建设与环境法律保障研究”（项目批准编号SM200410005001）的研究成果之一。

　　[1]北京市人民政府办公厅转发首都绿化办《关于加快首都重点绿色通道工程建设意见》的通知，以下引文分别引自《北京市人民政府关于加快本市绿化隔离地区建设的意见》、《北京市人民政府关于加快本市第二道绿化隔离地区绿化建设的意见》、《中共北京市委北京市人民政府关于加快北京市林业发展的决定》、《北京市人民政府关于建立山区生态林补偿机制的通知》，以及北京市人民政府办公厅印发市绿化隔离地区建设领导小组《关于加快本市绿化隔离地区建设暂行办法》的通知。

　　[2]数字来源：首都绿化林业政务网www．greenheijing．gov．cn.

　　[3]如，玻利维亚政府制定了法律，强制森林管理部门向公众公开其行为；发布阶段性的报告、公开听证听取对可能影响到利益的人的意见；公众有接触到政府文件的途径。这些程序有助于在作出影响森林资源决策时会有公众的参与，并预防、监控、打击腐败及其他违法行为。引自Performing Government Policies and the Fight Against Forest Crime，Rome 14—16 January 2002，from www． fao． org.（北京工业大学·李文伟）