论生产者责任延伸制度及该制度在我国的完善

【正文】
    一个产品就跟生物生命一样有着生命周期，该周期包括材料的收集、生产、销售、购买、使用、废弃整个过程，即它存在“摇篮”到“坟墓”的过程。任何环节都会出现废弃产品，垃圾山问题就是没处理好废弃产品的弊病。生产者责任延伸作为循环经济的一项制度，解决的是废弃产品引起的环境问题。
   
    一、生产者责任延伸制度演进
   
    生产者责任延伸( Extended ProducerResponsibility, 以下简称EPR)的概念是在1988 年瑞典的环境经济学家托马斯( Thomas L indhqvist)给瑞典环境署提交的一份报告中首次提出的。托马斯教授认为: EPR是一种环境保护战略,旨在降低产品的环境影响目标。它通过使产品制造者对产品的整个生命周期,特别是对产品的回收、循环和最终处置负责来实现的。 [1]托马斯教授于1995年在对报废汽车回收项目研究基础上,对EPR的定义进行了修订:“生产者责任延伸(EPR)是一项制度原则,主要通过将生产者的责任延伸至产品的生命周期的各个环节,特别是产品消费后阶段的回收、再循环和最终处理处置,以促进产品整个生命周期过程的环境保护。”1998年经济合作与发展组织(OECD)在其《EPR框架报告》中较为完整地阐释了该定义:EPR是指产品的生产商和进口商必须对其产品在整个生命周期中对环境负大部分责任,包括原材料选取和产品设计的上游影响,生产过程的中游影响以及产品消费后回收处理处置的下游影响。2001年OECD在《EPR:政府工作指引》对EPR的定义进行修正和完善:EPR是一项环境政策,在该项政策中,生产者对产品有形责任或者经济责任将被延伸到产品生命周期的消费后阶段。
   
    二、生产者责任延伸制度内容
   
    是一种环境保护制度，结合各国情况，笔者将EPR制度定义为：与产品有关的责任人将其责任延伸到其产品的整个生命周期,特别是产品消费后的回收处理和再利用阶段,使责任人承担废弃产品的回收、处置等有关的法律义务,促进改善产品全部生命周期内的环境影响状况的一种环境保护制度。可见EPR制度延伸的是一种责任义务，笔者从责任角度来阐述：
   
    （一）生产者延伸责任的主体
   
    主要是对义务的新增，无论是强制性义务，还是指导性义务。而废弃产品问题的产生,既与消费者的随意丢弃行为有关,也与生产者的生产行为有关,甚至还与国家的废弃产品管理法律规范的缺失以及废弃产品处置方法的失当有关 [2]笔者认为，从一个产品的生产周期来看，任何环节都可能产生废弃的产品，所以，EPR的主体应该是做广义的解释，不仅包括生产者，还包括政府、消费者、销售者。
   
    1、生产者是生产者责任延伸的主要主体
   
    生产者是EPR制度的核心主体，因为废弃产品问题的产生主要源于生产者的产品生产行为。在产品生命链中,无论是产品的设计，还是产品废弃后的回收利用，生产者始终是最为重要的主体。那如何界定EPR的生产者呢？笔者以为，可以从两个方面考虑：一是从宏观角度衡量。EPR的生产者就是产品的制造者，而此处的产品应该是包括合格产品即可用于消费流通领域，也包括不合格产品，甚至是伪劣产品。同时经合组织在《EPR框架报告》中提出,EPR中所指的“生产者”既包括产品的制造商,也包括产品的进口商,把生产者的范围从单纯指制造商扩展到了产品的进口商。二是现实的生产者责任承担问题。结合欧盟、日本、美国等国家的做法，可以确定承担延伸责任生产者的基本原则是:由废弃物追踪生产者即谁生产谁就是责任者。而该原则的最简单的实现方式就是通过产品的商标即通过生产者在其生产的产品上所标示的名称、商标、产地、规格、等级、成分等来追踪生产者。
   
    2、政府
   
    笔者认为政府也是主体之一。政府在废弃产品的回收处理上起着统筹规划的作用，同时，对于非法产品生产者的行为起着监督的作用。一些不法企业为谋取暴利假冒其他企业商标生产假冒伪劣产品,这样的产品在废弃处置阶段如果也按照商标来确定承担延伸责任的生产者,对知名企业来说就明显不公平。同样如果无法找到假冒、伪劣产品的真正生产者,那么,确定废弃假冒产品的生产者就成了一个问题。确定了政府成为生产者责任延伸的主体，这些问题就可以解决了。因此，政府作为责任者的原则是：找不到废弃产品的生产者，国家就要承担回收处理责任。该原则的好处是：一方面可以让国家更加尽职尽责，加强环境方面的监管及废品回收的监控，另一方面，可以让国家更积极地去控制伪劣假冒产品的生产，防止找不到生产者产品的出现。而找不到生产者的情况有：一是伪劣假冒产品生产者（此处是指行政执法人员无法抓到的生产者），二是无主产品。无主产品既指其生产者因破产等原因不在的废弃产品,也指无法找到生产者的除假冒产品之外的产品。有学者认为在此处国家承担的责任并非是延伸责任。 [3]笔者认为政府承担废弃假冒产品回收利用责任也是延伸责任，因为此部分是本应该由生产者承担的责任。当然，政府在承担了相应废弃产品生产者的延伸责任之后,一旦发现了废弃产品生产者,不仅应追究其制假的法律责任,也应该就其代为承担延伸责任的各项支出向假冒产品生产者进行追偿。
   
    3、销售者
   
    销售作为产品生命周期的一个环节，笔者认为，EPR制度责任主体应包括销售者。销售者作为直接与消费者联系的主体，其在宣扬保护环境，回收废弃产品等可以起到非常重要的作用。销售者所承担的责任更多的是宣传责任：提醒购买产品的消费者注意其要承担的废弃产品回收的责任，及如何回收，到哪里去回收等等问题。只有这样，才能保证产品的销售环节得到确实的环保监督。
   
    4、消费者
   
    消费者也是责任主体之一。消费者是很多废弃产品的直接抛弃者，其行为对于整个环境及废弃产品的回收利用等起到关键性的作用。因此，消费者应该承担一定得责任。如日本《促进循环型社会形成基本法》规定,国民在产品长时间使用、使用再利用品和回收循环资源方面有义务进行合作,有义务遵守有关建设循环型社会的法规;当产品成为循环资源时有义务协助企业收集。 [4]消费者除了要承担相应行为责任外，有时还要承担一定经济责任，例如日本《家电循环法》规定，当生产者回收产品废物时，消费者要交纳一定费用。当然，有的国家虽然规定了消费者要承担指导性的义务，但不承担任何的可见费用。
   
    （二）生产者责任延伸适用范围
   
    1、从产品的品种来看
   
    综合实施EPR制度国家的情况，当前EPR的适用范围主要集中在包装物、电池、电子产品、家电领域、办公设备、汽车、轮胎、家具、建筑材料等。例如，在韩国，该制度适用于纸盒、金属罐、玻璃瓶、合成树脂材质包装材料、电子产品、润滑液、电池类、轮胎、日光灯。确立生产者延伸责任的适用范围，必须结合自己国家的国情，最终确定哪些产品适合适用该制度。
   
    2、从产品的生命周期来看
   
    适用于哪个阶段，或者是全部适用历来有争议。有学者认为责任限于产品的消费后阶段 [5]。也有学者认为EPR制度适用于整个产品生产过程，EPR制度的立法目的既应规范生产者“怎样处理废弃产品”,还应从“怎样避免废弃产品问题的产生”角度要求生产者承担源头预防责任和产品环境信息披露责任,唯如此,才能实现对废弃产品问题的“标本兼治”。 [6]笔者非常支持后一观点，即将EPR制度适用于整个产品生命周期。EPR制度为的是减少废弃产品的堆积，回收并利用废弃产品而存在，其在整个产品生命周期中起着积极的作用，如果只是把其限制在消费后阶段，对还没有经消费的废弃产品就起不到作用，违背了EPR制度的本意。
   
    （三）生产者延伸责任的类型
   
    关于EPR责任类型，纵观实施EPR制度国家的经验看,结合托马斯·林赫斯特的生产者的责任延伸观点，生产者延伸责任大致可以分为以下三种类型:(1)经济责任:指主体主要指生产者承担产品生命周期内全部或部分环境成本,如产品的回收、循环利用或最终处置。(2) 信息责任: 生产者有义务向消费者、废物回收、再生和处置者提供其产品生命周期所有阶段环境影响的信息，并说明产品包含的有害物质的成分以及最佳处置方法。(3) 行为责任:指生产者直接参与废弃产品的管理,负责产品回收以及限制淘汰有毒有害危险材料的使用等。（4）赔偿责任。EPR制度的出发点就在于实现生产者对环境责任的内部化,以取代传统的先污染,再赔偿的惩罚性治理模式。虽然赔偿责任本身不能贡献于EPR追求的环境目标,但是,设置赔偿责任对于生产者更主动地承担EPR的责任体系内的各项责任具有明显的负面强化作用。
   
    三、构建适合我国的生产者延伸责任制度
   
    （一）我国有关EPR制度的情况
   
    年《清洁生产促进法》27条，2004年《固体废物污染环境防治法》18条及2009年《中华人民共和国循环经济促进法》15条都规定了生产者责任延伸制度。但纵观我国目前的法律法规，虽然已经含有生产者延伸责任的一些条文或思想,但由于不明确、不完善,缺乏普遍的刚性约束而功效甚微。因此,面对日益严重的环境污染尤其是电子垃圾产品的处理问题,我们必须在现有生产者延伸责任立法的基础上,根据我国的循环经济发展程度,进一步完善我国生产者延伸责任的法律规定。
   
    （二）构建适合我国的生产者延伸责任制度
   
    虽然我国确立了生产者延伸责任制度，走循环经济发展路线，但由于我国的国情，生产者延伸责任制度发展的并不完善，存在着许多障碍和需要解决的问题，如缺乏有序的产品废弃物回收体系、现有处理企业数量和质量不能适应需求、社会公众的环保意识淡漠等等, [8]因此，笔者对于我国的EPR制度构建如下：
   
    1、责任主体的规定。
   
    我国虽有规定EPR制度一些主体，但并不清晰且很少具有可操作性。因此，笔者建议责任主体规定宜清晰：（1）生产者。此处的生产者既包括合法的生产者也包括非法的生产者，同时也包括了产品的进口商。（2）销售者。未来的法律制度应该规定销售者为主体之一。（3）消费者。我国的《循环经济促进法》已经对消费者有了相关的义务规定，但从现实的角度来看，这些义务更多的是指导性的义务，并不是禁止性的义务，未来可以根据国情，逐步提高消费者的强制性义务。（4）政府。我国现有的许多法律的最大缺陷就是缺少规定政府成为责任主体，把政府设定为责任主体在现阶段的垃圾山处理问题上将会是一个亮点。
   
    2、制度适用产品范围的规定
   
    本可以适用于任何产品，但从经济效率角度来参考，现在没有一个国家把所有的产品都列入EPR制度适用产品范围，而是选择性的适用。笔者以为，把全部产品列入制度适用范围不符合我国的国情，在选择产品范围时宜有条件地、逐步地来完善该产品范围。在现阶段，EPR适用范围主要集中在包装物、电池、电子产品、家电领域、办公设备、汽车、轮胎、家具、建筑材料等。
   
    3、废弃物回收处理体系
   
    最终解决的是产品回收利用问题。可以说完善的产品废弃物回收处置体系,是建立和实施生产者责任延伸制度的必备条件。由于我国现有的产品废弃物回收处置体系不健全,回收途径单一,回收渠道不畅，这就迫切需要建立完善的回收处理体系。笔者以为，我国可以有两种回收体系：一为由企业建立并主管的产品回收体系，自己承担回收责任；另一个为由政府建立并主管的废弃物回收处理体系；该体系可以针对无法找到生产者的废弃产品，由政府来承担回收处理责任。
   
    4、保障公众参与体系
   
    公众是环保的最为核心力量，公众环保意思增强对于EPR的实施、废弃物的处理起着至关重要作用。要保障公众参与体系即增加公众的参与权、信息权对于EPR制度是百利无一害。笔者认为，EPR制度下，保障公众参与体系方式体现为三个方面：首先，及时对公众宣传。政府及企业应该将废气产品怎么回收，在哪里回收，怎样对废弃产品分类等告知公众。其次，适当奖励积极配合行为。此处的奖励可以是金钱，也可以是精神上的鼓励及表扬。最后，建立监督机制。监督机制的设置与完善可以对责任者产生很好的激励效应。笔者认为该监督机制包括公众对企业、政府EPR责任的监督，企业对企业EPR责任的监督，政府监督部门对企业及政府EPR责任的监督。
   
    5、我国必须重视的一个问题——发达国家向我国倾倒废弃垃圾
   
    成千上万的世界垃圾包括有毒的电子垃圾倾倒向了中国，中国成了世界工厂的时候，也成了世界垃圾场。《固体废物污染环境防治法》虽然做了一些相关的规定，但远不能满足解决日益严重的倾倒垃圾行为。出现洋垃圾的情况有两种：一是以进口产品或者材料的方式输入垃圾。二是国内商人与外国勾结，以合法形式掩盖非法目的的买卖合同形式倾倒。笔者认为，《固体废物污染环境防治法》只是对过程的处理，并没有解决当出现倾倒后废弃垃圾如何处理问题。这部分洋垃圾理应先由垃圾倾倒者或者国内垃圾购买者来共同承担回收处理责任。如果找不到责任者，此时就由政府来承担责任，因为“世界垃圾场”的显现与发展，凸现我国有关部门环境监管不严，缺乏足够的敏感度和快速的反应能力。只有这样才能让政府有关部门监管到位，同时也能及时的处理遗留下来的垃圾问题。当然，我国政府保留追究倾倒垃圾者法律责任的权利，一旦发现倾倒垃圾者在我国出现，或者有财产在国内即可以追究其责任。
   
    四、结语
   
    随着我国经济的发展、大量产品的消费，导致产品废弃物越来越多, 资源问题、废弃产品环境问题已是非常严重。为此,借鉴发达国家经验,结合我国自己的发展实际国情,尽快完善以EPR制度的法律制度，从而建立废弃物回收与处理体系, 让全程的绿色消费流行于我国，从根本上解决我国的垃圾山问题。

【作者简介】
张志灯，男，福州大学法学院环境法硕士。

【参考文献】
[1]王干：《论我国生产者责任延伸制度的完善》，《现代法学》2006年07月第28卷第4期。
[2] 唐绍均：《论废弃产品问题的界定、成因与制度因应》，《.资源科学》2008年第 4期。
[3]唐绍均：《论生产者的延伸责任》，《学术论坛》2008年第10期。
[4]贾庆军：《发达国家循环经济法的构建及对我国的启示》，《西北第二民族学院学报》2004年第4期。
[5]王干：《论我国生产者责任延伸制度的完善》，《现代法学》2006年07月第28卷第4期
[6]唐绍均：《论生产者的延伸责任》，《学术论坛》2008年第10期。
[7]吴怡、诸大建：《生产者责任延伸制的SOP模型及激励机制研究》，《中国工业经济》2008年第3期。
[8]黄锡生、张国鹏：《论生产者责任延伸制度——从循环经济的动力支持谈起》，《法学论坛》2006年第3期。