美国超级基金法的实践及其对我国的启示

【正文】
    一、美国超级基金法概述
   
    （一）超级基金法的产生和发展
   
    二十世纪后半叶，美国经济发生了深刻的变革，经济和工作重点经历了由城市到农村，由北到南，有东到西的转移，大量企业的搬迁留下了不同程度污染的地块——也就是美国法律规范规定的“棕色地块”，具体包括了废弃的工业用地、汽车加油站、废弃的库房、废弃的可能含有害放射性物质的居住建筑物等，这些地块在不同程度上被工业废物所污染，给人体健康和生态环境造成了严重的威胁。1978年，居住在纽约州尼亚加拉瀑布市爱之运河地区的居民掀起了美国最早由当地居民反对有害产业废物污染的环境保护活动。它的起因是在1940年以后美国某塑料公司在爱之运河就地填埋了大量的有害化学物质，由于有害物质的渗透性、累积性以及长期性，在1976年左右就地填埋地区发生了严重的土地污染和饮用水污染，800多户居民不得不迁居他乡，造成了严重人身和财产损失，当时的美国政府把这一地区指定为国家紧急灾害区。以此为契机，为了应对日趋严重的环境污染危机和响应公民的环境保护运动，1980年美国第96届国会在最后几个小时确定《综合环境反映、赔偿和责任法》（缩写CERCLA），于1980年12月11号通过并签署成为法律 [1]。这一法律就是广为人们所知的“超级基金法”,根据这个法规建立了第一个综合的联邦紧急授权和工业维护基金。
   
    超级基金法分别于1986年和1996年做了重要的修订。美国国会于1986年年10月17日通过了对超级基金法的修正案——《超级基金修订和补充法案》(SARA)。在该法的第三章中扩展了环境法中知情权的内容。该法中的“知情权”条款要求有关公司就排放的化学品设立一个数据库以便为公众提供信息，公开有关信息这种作法促使公司在公众要求之前自觉开始削减污染物。1996年美国国会再次通过了超级基金法的修订案，对相关责任方进行了例外规定，即对被污染的设施只是通过掌握其所有权标志而拥有担保物权的出租人，如果没有实际参与对该设施的经营管理和使用，则该种出租人不应被视为相关责任方和使用人，同时在修订案中还增加了有关设施的信托人对以信托人身份保管该等设施期间发生的污染应承担法律责任的规定，只是该中责任应以其实际保管的财产价值为限。
   
    （二）超级基金法的目的及其法律责任形式
   
    1．超级基金法的目的
   
    超级基金法的关键性目的在于建立一个反应机制——这个立即清除因事故性溢流或因涉及堆放有害废弃物处理现场惯常的环境损害的有害废弃物污染。为了达到这个目的，一些要求就被加到了有害废弃物所有处理者身上：（1）要求处理有害废弃物的船舶或者设施的所有者和操作者出示财务责任证件。这个规定保证了排放有害物质的责任承担者包括操作者和运输者能都承担清除污染，恢复受害的自然资源环境的费用。（2）排放责任承担者有支付环境的清扫和恢复所需要的费用的责任。仅仅只有在没有发现财务上有责任被告时，反应基金才承担排放的有害废弃物的清除费用。
   
    2．超级基金法规定的法律责任形式
   
    根据超级基金法的有关规定，只有责任主体不能确定，或无力或不愿承担治理费用时，超级基金才可被用来支付治理费用。之后，超级基金将提起诉讼，向能找到的责任主体追索其所支付的治理费用。超级基金法第107 (a)条规定了治理费用的承担主体：①泄漏危险废物或有泄漏危险的设施的所有人或营运人；②危险废物处理时，处理设施的所有人或营运人；③危险物品的生产者以及对危险废物的处置、处理和运输做出安排的人；④由其选择危险废物处理场或设施的运输者一个。另外，最近的判例还确定，对符合一定条件的承继人、贷款人亦需承担治理费用。责任主体对治理费用承担严格责任和连带责任，并且责任具有追溯力。所谓严格责任又称无过错责任，是指责任主体即使对危险废物的泄漏没有过错，也得承担治理费用。连带责任使得超级基金或联邦政府可向任何一个能够找到的上述责任人追索全部治理费用。事实上这种责任是一种无限责任，不会因为有责任方属于有限责任形式而受到限制，即如果有关责任方无力负担其依据该法应偿付的污染清理费用和损害赔偿费用，任何对其控股或参股的组织和个人均可成为责任的对象 [2]。而追溯更使得即使当初的丢弃是完全合法的，现在按照该法的标准可能构成环境污染，也可以认为丢弃的企业应负治理责任，同时也使现在的业主以及使用人负有治理的法定责任。只有在这样三种情况下，相关责任方才可以对法律责任进行辩护：（1）不可抗拒；（2）战争行为；（3）第三者当事人行动或者不行动，倘若被告用持有充分证据证实他履行了应有的谨慎责任，并采取适当的预防措施，以消除可以预见的任何这种第三者当事人的作为或不作为行为，因此必然的结果是可以预见发生的 [3]。
   
    （三）超级基金组成及其内容
   
    超级基金建立了两个有关的基金，用于立即清除从船舶或者任何岸上的或者近海岸的设施排入环境的有害物质，这两个基金就是有害物质反应基金和宣告关闭责任基金，是政府用于有害物质的排放造成的财产和自然环境的损害所需要的清除费用和赔偿要求的支付。
   
    1．有害物质反应基金
   
    有害物质反应基金，又称为“反映基金”。1980年超级基金法修正了1954年《国内税收法典》是对石油和列入表内的42种化学制品强加的一种税收 [4]。这种税收的目的是把16亿美元或13.8亿美元的87.5%积累到有害物质反应基金；反映基金的其余12.5%来自一般的税收拨款。反应基金由总统用语以下项目的支付：a.政府反应费用；b.任何其他人要求必须的反应费用；c.任何自然资源破坏或者损失所产生的要求以及评价那些损失的费用；d.联邦或州对任何损失的自然资源的修复、恢复恢复到原样所做的努力的费用；e.方式类似事故再发生的规划费用；f.暴露于有害物质的人们的登记和研究；g.反应设备的购置和维修；h.保护反应行动必须包括的雇员健康和安全的规划。这个基金可以承担任何放性和大部分非放射性的现场排放所需要的费用。在基金申请赔付时，必须要有任何人初次承担损失的责任才能想基金会提出要求，且必须在发现事故造成的损失的3年之内提出，根据超级基金法受到惩罚的人，不能根据超级基金法制定的其他的法律副本提出的另外的要求。
   
    2．宣告关闭责任基金
   
    宣告关闭责任基金，又称为“关闭后基金”，这个基金来源于向合格的有害废弃物处理设施接纳到的所有有害废弃物的征税。从1983年9月30日开始，的有害废弃物处理设施接受到的任何废弃物都要征税，以便建立宣告关闭的法律责任的信托基金。这个税收是强加给设施的所有者和操作者的，适用于设施关闭后，那些有害废弃物仍堆放在处理设施场，在基金达到不需要平衡部分超过2亿美元时，这种税收即被废除。它可用于支付因根据《资源保护和回收法》的要求合理关闭的设施所需要清除有害物质的费用。
   
    二、超级基金法在美国的实施情况
   
    超级基金实施至今已经有20多年，在实施的过程中取得了显著的成绩，但同时也存在自身的缺陷。
   
    （一）超级基金法的成功实践
   
    据统计自超级基金项目计划以来，共清理有害土壤、废弃物和沉淀物1亿多m3，清理有害液体、地下水、地表水3410加仑。该项目还为数万人提供了饮用水源。超级基金法在清除褐色地块过程中也祈祷了重要的作用。1996年修改了超级基金法中的相关责任方法律责任条款。为投资褐色地块者提供了免责保护。褐色地块的购买者可与EPA签署限制其责任的协议。如果购买者已经完成了州政府规定的清理工作，EPA将不对购买者加以超级基金责任的处罚。随后出台了税收优惠和财政支持，联邦政府已经对州政府的自愿处理计划和褐色地块处理开发计划提供一定的资金支持，联邦政府国家褐色地块伙伴行动计划议程共提供了4.69亿美元的资金，在1997和1998年，各部门共提供了4.13亿美元的财政支持 [5]。超级基金在克林顿政府时期取得的显著成果。1981年——1992年共完成清理项目155处；自1993年——2000年已经完成了458处，是其他政府时期的清理项目的3倍，原订计划清理花费的时间由1993年的10年也下降到了1998年的8年，同时清理费用也下降了20%。在整治的过程中1.8万家污染制造者，包括小型企业，已经EPA收到了解决方案，避免了长期诉讼，在实现效率的同时也很好的保护了环境，超级基金在科研项目的投入的研究成果也节约了纳税人和责任方大量的资金。
   
    （二）超级基金法的不足之处
   
    超级基金实施以来了褒贬不一，其实施过程中暴露出来了的问题受到了公众的严厉批评，来自没过经济学界的批评最为激烈，被诺贝尔经济学奖获得者道格拉斯·C诺斯教授等经济学家斥为“愚蠢的超级基金”。这问题主要体现在：
   
    1．资金严重缺乏而且资金投入使用的回收情况差
   
    EPA已判定了1245处需要进行紧急净化的地区，美国技术评价局判定有1万处必须净化的地区，会计检查院判定有40多万处需要净化的有害废物堆积地。  一般认为净化一个地区需要花15年时间和三千至五千万美元的投入，假设一个地区的平均净化费用需要4千万美元，那么EPA己判定的1245处需要进行紧急净化的地区就需要498亿美元，1万处则需要4千亿美元，因此，可见超级基金的缺口仍然很大，远不能满足清理的需求。同时己投入治理的超级资金回收状况还很不尽如人息。自超级基金实施以来到1998年，EPA己投入160亿美元用于超级基金项目，其中50亿美元资金EPA己确认不可能收回，在剩余的110亿美元中，有责任各方仅同意支付24亿美元。
   
    2．对企业带来额外的负担
   
    从基金的来源上看，基金的征收方式对大企业不公平。化学和石化企业还有其他产业中某些大企业不得不支付超级基金的税收，而不论他们是否曾经污染过某个地方。生产者被收税支付超级基金，意味着这些税收对以清洁方式经营的企业没有激励性，它挫伤了大企业的积极性。从超级基金规定的法律责任的诉讼时效来看，超级基金法中规定的法律责任追溯的效力，确立了长达20年的诉讼时效，给中小企业造成了极大的伤害，使有关的企业常常处于疲于应付诉讼的状态，反而延缓了清理污染区的建设和中小企业的发展。
   
    3．严格责任阻碍了污染土地的开发利用
   
    褐色地块是搬迁的业主所污染和遗弃的，不应由后来的开发者一并承担清除费用，除非有人愿息冒险去购买这些污染的地块并有足够的财力对其进行勘察和清洁并应付日后随时可能引起的环境侵权索赔，否则这些土地将永远闲置。而政府对于这些地块的开发利用而给予开发利用者的税收优惠和财政支持对于大多企业来说得不偿失。这就严重阻碍了这些企业的治理开发再利用，事实上这种情况是广泛存在的，因无人问津，久而久之这些地块上的污染逐渐演变得更加严重，成了真正的“棕色地块”。
   
    4．EPA的权力过大，缺乏效率
   
    尽管超级基金发名义授予总统做出反应的最高权限，而总统又通过1981年8月14号颁布的第12316号行政命令 [6]，反过来把这些职权委托给各部和各个官署。EPA就被授予了执行超级基金法的全面领导责任。超级基金运作中，EPA有权命令企业清除超级基金点，而且不必说明被命令清除的企业违反了什么法律，但是被命令的企业不一定是导致该地点化学物质污染的企业，EPA只要宣布该公司是“潜在的责任方”。例如，因为该企业曾经拥有一块被污染的地产，这就足够了。在命令清除中由于EPA在超级基金上的支出由特定的专项税收资助，而非来自政府的普通收入，因此开支不必通过常规的议会拨款程序，也不必经历事实上所有其他联邦支出都必须经历的详细预算审查，EPA不需要说明清除是否必须，也不需要考虑成本问题，从而导致EPA在使用超级基金过程中浪费十分严重。据统计，每年联邦政府投入超级基金的资金为15亿美元，其中，只有不到一半的资金真正用于清理污染地，其他资金则被大量用十支持项目和行政管理，根据EPA自己的解释，该机构用于其签约人在清除垃圾处理场工作的一般管理费用竟高达450美元/小时，而且这一数字还不包括工资和由清理公司收取的一般管理费用。
   
    三、超级基金法对建立我国环境污染治理基金制度的借鉴意义
   
    目前我国对污染土地的治理以及危险物泄露事件尚缺乏一套很好的应急措施和保障制度，美国在这方面先行一步，其以超级基金法为基础形成的一整套环境污染治理基金制度给我们提供了有益的借鉴，美国环境保护超级基金制度有其合理的一面，但是同时我们也注意到制度自身以及在适用过程中暴露出来的一系列问题。同时美国政府在1996年修订了超级基金法后于1997年美国国会通过了超级基金法的配套法律《纳税人减税法》，规定了对投资褐色地块的私人投资者用于治理地块方面的开支给予抵扣相应数额的所得税，并给予投资者一定的基金补贴以刺激投资者的投资热情；2002年美国政府有签署并通过了超级基金法的另一配套法规《小企业责任减免与棕色地带复兴法》，用以激励中小企业参加棕色地带的再开发利用计划。因此我们在借鉴美国的环境污染治理基金制度时我们也应该看到美国的环境污染治理基金制度也是一个不断完善和发展过程。
   
    在应对处理环境问题方面超级基金法起到了显著作用，因此我们在建立我国的环境污染治理基金制度时，我们应该注意到：
   
    （一）在基金的资金来源方面
   
    1．拓展资源来源渠道
   
    在对企业征税的同时，应该开辟新的资源来源渠道，例如广泛的吸收社会各界的捐款，加大政府在对基金方面的财政投入，完善基金募集制度。在建立污染损害赔偿基金的过程中，我们建立开放式的基金，对于基金的总额不封顶，可根据需要和经营策略而增加和减少， [7]不仅要政府的财政支持，还要广泛的吸收社会组织和社会团体的募捐，有限制的允许基金管理组织可以将一定比例的资金用于投资从而获得收益，从基金的内部挖潜，解决基金自身的运作和存续问题，从而缓解政府、企业的压力
   
    2．有限的允许基金资金进行营利行业
   
    扩大基金的活动范围基金建立并顺利投入使用后允许基金在不违背其设立目的的情况，投资环境营利产业，实现基金的保值增值。国家应协助各基金会成立联合投资公司，聘请高水平的投资专家，专门负责基金会基金的投资经营事宜，以便在尽可能小的风险下，实现基金的保值增值。可以在研究、设计方面的费用，从而为企业提供解决方案，减少企业在研究、设计方面的费用，缓解企业的压力，在实现环境效益的同时增加了基金运作的经济效益。
   
    3．设立民间环境污染治理基金
   
    美国超级基金法建立的环境污染治理基金是官方环境污染治理基金，在建立我国的环境污染治理基金制度时应该在建立官方环境污染治理基金制度的同时设立民间的环境污染治理基金，充分考虑环境基金组织的社会公益性和公众关注性，允许民间设立环境污染治理基金，其资金来源主要源于发起人、社会募集和捐赠，同时规定较为严格的设立登记制度，并且在设立时需要主管机关的审批，必要时可以由主管机关对民间的环境污染治理基金组织的活动进行指导。
   
    （二）关于资金回收情况差的问题
   
    1．完善环境损害的相关责任方法律责任的法律规范
   
    应该健全关于造成环境损害的相关责任方法律责任的法律规范，可以借鉴美国在超级基金法中的规定，扩大相关责任方的范围，采取严格的责任制度与我国目前关于环境破坏污染的民事、行政、刑事责任结合起来，以便向有关责任人追究其所应承担的法律责任和赔偿义务。
   
    2．公众参与到环境污染治理基金组织的监督管理
   
    建立社会公众对环境污染治理基金组织的监督管理机制，发挥公众的作用，让公众广泛参与到环境污染治理基金的投资使用活动中。基金的使用让公众进行评议，评议的途径可以采取一般行政程序的听证会，或者建立公众意见反馈信息体系，来获得公众对基金投资使用方面的意见，可以及时的采取措施应对公众所提出的积极的建议，激发公众投身于环境保护事业的热情。
   
    3．完善环境污染治理基金的专业管理制度
   
    将环境保护技术专家、环境保护法律专家、机构专业管理人员引入环境污染治理基金组织的管理机构，可以在基金组织内部设立各种的污染防治技术咨询小组。在财务上应当完善审计制度的运用。
   
    （三）关于基金的监督管理
   
    环境污染损害的认定需要大量技术性规则，必须熟悉掌握规则的人才能在对污染损害的认定、赔偿数额记性认定，因此完善基金的专业管理制度。建立社会公众对环境污染治理基金组织的监督管理机制，发挥公众的作用，让公众广泛参与到基金的投资使用活动中。基金的使用让公众进行评议，评议的途径可以采取一般行政程序的听证会，或者建立公众意见反馈信息体系，来获得公众对基金投资使用方面的意见，可以及时的采取措施应对公众所提出的积极的建议，激发公众投身于环境保护事业的热情。在基金会的活动范围内，彼此之间应该有功能上的分工合作——某些基金会侧重于募款，其主要任务是募款，然后根据救助组织的申请有选择地进行拨款资助，然后评估监督，不再直接进行救助工作；某些基金会应以直接进行救助工作。在遇到大型的社会问题时，各基金会在监管会的统一部署下联合进行有序的救助工作。

【作者简介】
孟春阳，男，江西理工大学文法学院，助教。

【参考文献】

[1][美]J.G.阿巴克尔，G.W.弗利克等著:《美国环境法乎册》(文伯平，宋迎跃译)，中国环境科学出版社1988年版 第498页。
[2]蒋莉，《美国环保超级基金制度及其实施》，载于《油气田环境保护》第15卷第1期
[3]参见《综合环境应对、赔偿和责任法》第107（b）条
[4]参见《综合环境应对、赔偿和责任法》第201-223条
[5]陆文华，《美国环保超级从金的成就与不足》载于《全球科技经济燎望》2000.1
[6] 46 FR 42237,20auguest 1981.
[7]参看柳志伟：《基金业立法和发展：比较与借鉴》，中国政法大学出版社2003年，第8页。