加强和改进反渎职侵权工作办案模式的设想

　一、提前介入事关民生的重大工程项目、干部离任等审计，提高发现案件线索的能力

　　国家机关工作人员渎职侵权犯罪，不仅会给公共财产、国家和人民利益带来重大损失，而且可能导致造成恶劣社会影响，严重损害国家声誉，危害社会稳定、经济发展，甚至危及国防安全。九江豆腐渣防洪工程、重庆纂江虹桥垮塌事件、湖南凤凰县堤溪段大桥垮塌事件还历历在目。虽然重庆纂江虹桥垮塌事件中的有关责任人受到了应有的法律制裁，可是其在社会中造成的恶劣影响以及给无辜群众带来的伤害，已无法弥补。《关于2007年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》显示，53个中央部门存在问题金额293亿余元，2%属于违法违规问题。审计发现117起涉嫌违法犯罪案件线索，已有88人被依法逮捕、起诉或判刑，104人受到党纪政纪处分。从上述事件的发生和审计报告显示，失去监督的权力是危险的，也是对手握权力的干部的不负责任。加强和改进监督手段和措施，实际上是对我们广大干部的关爱和保护。因此，本文认为，如何进一步加强和改进对反渎职侵权犯罪的法律监督，不仅要在预防上下功夫，更要不断提高发现和获取案件线索的能力。检察机关可以尝试在审计部门设立派出机构或建立经常性联络机制，由反渎职侵权部门有选择性的提前介入一些事关民生的重大工程项目、专项资金、干部离任等审计工作。提前介入审计，全程参与但不干涉审计部门的独立审计工作，既利于提高发现和获取案件线索的几率，又利于第一手资料的掌握，同时，也增强了反渎职侵权检察工作的威慑力。提前介入审计机制的设立，不仅可以防止以罚代刑，而且利于提高司法效率，节约司法成本，从而有效遏制重点部门、重点工程、重点人群渎职犯罪的多发和连发态势。提前介入审计的检察人员复合型技能也可以得到相应的锻炼。

　　二、以事立案应作为启动渎职侵权犯罪案件刑事诉讼的常态，同时将初查纳入侦查程序

　　渎职类犯罪在主观方面一般出于故意，如滥用职权罪、徇私枉法罪、放纵走私罪、非法批准征用、占用土地罪等，少数出于过失，如玩忽职守罪、环境监管失职罪、传染病防治失职罪等。客观方面表现为国家机关工作人员滥用职权、玩忽职守或徇私舞弊，不履行或者不正确履行应当履行的职责，严重妨害国家机关的正常活动，损害公民对国家机关管理活动的合法性、公正性和有效性的信赖，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为，一般以结果论。由于渎职犯罪的复杂性和隐蔽性特征，以及其定罪量刑一般以犯罪行为所造成的结果为重要参考系数，因此，采取以事立案作为启动刑事诉讼程序、开展侦查工作的基本思路，是符合渎职犯罪案件发生、发展客观规律的。如果继续沿用“以人立案”的老的侦查工作思路，本身就违背了渎职犯罪案件发生、发展的规律，必然阻滞对渎职犯罪案件的打击力度，其结果无异于放纵犯罪。

　　以事立案来启动刑事诉讼程序基本工作思路的确立，也就为将初查纳入侦查程序奠定了理论基础。我国刑事诉讼法确立的普通诉讼程序一般包括五个阶段，即立案、侦查、起诉、审判和执行，并不包括初查阶段。初查是检察机关在司法实践中，针对自侦案件发现线索难、调查取证难、依法处理难的实际状况，为了确保案件能立、能捕、能诉、能判，从而自行设计的，在立案前进行的先期调查活动。其设计初衷和出发点是为了提高检察机关办案质量。我们姑且不论该制度设计是否合理，但是其合法性值得商榷。刑事诉讼法第83条规定：公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。立案是一个独立的诉讼程序，它是刑事诉讼开始的标志。按照程序法制原则，公安司法机关进行刑事诉讼，必须严格依照法定程序进行，不能随意超越、颠倒任何一个诉讼阶段。根据刑诉法规定和司法实践，立案的材料来源主要有：单位和个人的报案或者举报；被害人的报案或者控告；犯罪人的自首以及公安、检察等机关自行发现的犯罪事实或者获得的犯罪线索。其中，检察机关自侦部门办理案件的线索主要来源于举报线索和办案中自行发现的犯罪线索。实际上，在以往的司法实践中，任何人都无法否认，所谓的初查，实质上将部分侦查工作前移，甚至在初查阶段采用了勘验、检查、扣押物证、书证等侦查手段，严重违反了刑诉法规定。虽然在起诉阶段，承办人往往会采取“技术处理”来规避程序的违法，如将初查阶段获取的有关材料装入检察副卷，不随主卷移送，或者在侦查阶段重新弥补初查阶段存在的程序违法缺陷。这些都是权宜之计，经不起历史的检验。事实上刑事诉讼法第86条规定的非常明确：“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查，认为有犯罪事实需要追究刑事责任的时候，应当立案；认为没有犯罪事实，或者犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任的时候，不予立案，并且将不立案的原因通知控告人。”针对渎职侵权犯罪案件特点，采取以事找人的侦查谋略并不违背侦查程序制度设计的初衷。但是由于《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百三十二条：“人民检察院直接受理的案件符合本法第六十条、第六十一条第四项、第五项规定情形，需要逮捕、拘留犯罪嫌疑人的，由人民检察院作出决定，由公安机关执行”，该条对检察机关自侦案件中拘留强制措施的适用作了限制性规定。因此，本文认为，无论是以事立案或以人立案，都应该遵循“一要坚决，二要慎重，务必搞准”的原则，即使在初查纳入侦查程序的格局下，也要慎重初查，慎用拘留、逮捕等强制措施，对可拘可不拘、可捕可不捕的犯罪嫌疑人，一般应尽量避免采取限制人身自由的强制措施，坚决杜绝强制措施的滥用。当然，将初查纳入侦查程序的目的，就是要充分发挥侦查阶段法定侦查手段和措施的积极作用，来增强初查工作的力度，也没有必要被“慎用”的要求所束缚，而是要调动办案人员的主观能动性，依法灵活运用侦查手段和措施，提高初查工作的实效，为整个侦查阶段的顺利进行，打下良好的基础。

　　侦查是公安机关、人民检察院在办理案件过程中，依照法律进行的专门调查工作和有关的强制措施。初查纳入侦查过程中，可以将初查工作作为一种司法控制形式，对采取拘留、逮捕、搜查等较为严厉的强行性侦查措施进行事前审查，防止侦查手段的滥用。

　　三、尝试渎职侵权案件异地审查起诉和审判，作为提高案件质量和提升法律监督公信力的新动力

　　检察机关自侦案件的立案、侦查、逮捕、起诉，一般情况下，全部由办理案件的同一检察机关实施，缺乏外部监督。另外，检察机关容易从本位主义出发，造成侦监、公诉部门为了维护单位利益，降低批捕、起诉标准，导致自侦部门在侦查阶段的依赖性，这些都是渎职侵权案件撤案率和不起诉率居高不下的根本原因所在。为了提高检察机关法律监督的公信力和反渎职侵权工作的侦查水平，建议尝试对侦查终结的反渎职侵权案件采取异地起诉和审判。由于反渎职侵权案件相对反贪污贿赂案件，无论从绝对数量和相对数量上都较少，对诉讼成本和司法效率不会有实质性影响，也有利于减少地方保护主义的干涉。

　　反渎职侵权案件采取异地起诉和审判工作，可以借鉴重特大贪污贿赂案件异地起诉和审判工作经验，先对少数给公共财产、国家和人民利益造成巨大损失，或者社会影响恶劣、严重损害国家声誉、危害国防安全的案件进行异地起诉和审判工作试点，逐步采取以点带面的形式进行推广，待时机成熟再进入立法层面，以法律的形式加以确立。

　　以上是本文对改进反渎职侵权工作办案模式的一点粗浅看法，反渎职侵权工作水平的提高，监督力度的增强，任重而道远，其机制的设计、改进和完善，还有待于我们在司法实践中不断地摸索、总结。

　　作者：张红波 周启峰

　　作者单位：安徽省六安市裕安区人民检察院反渎局