从“管理主义模式”到“参与式治理模式”----两种公共决策的经验模型、理论框架及制度分析

对“天下公议”的重视，一直是中国传统治道的规范，然而在具体的治理实践层面上，它很大程度上仅仅是一种劝诫和呼吁。这种分裂延续了两千多年，又伴随着我们走过了二十世纪。在今天，中国能够弥合这种分裂吗？

在本文中，我们将给出一种谨慎乐观的回答。在我们看来，上述分裂之所以长久持续，是因为国家治理模式，尤其是决策模式，[1]本身是封闭的，“天下公议”最多只是被咨询的对象，而并不是治理过程的有机部分，因此，它能否发挥作用，必待圣人而生。而在今天，紧闭的门已逐渐开启。随着社会主义市场经济的发展和社会利益多元化趋势的推进，无论是普通公众，还是执政党领导人，都已经日益认识到原有的封闭式治理模式的缺陷。在地方政府层面，行政治理的改革已经进入到探索攻坚阶段，并已经取得一定的阶段性成果。这些行政改革的探索具有一个共性：赋予公众以越来越多的参与行政治理的权利，促进行政机关的回应性，使得“公议”成为行政治理过程的有机部分。在我们看来，在各方共同推动之下，一种新的行政治理模式正在悄然浮现，并有望克服上述治道和治术的分裂。

在本文中，我们将这两种行政治理模式分别命名为“管理主义治理模式”和“参与式治理模式”。本文论述的目标是：（1）归纳两大治理模式的主要特征；（2）通过案例分析，探讨管理主义治理模式失败并发生转变的动力机制，以及参与式治理模式的主要特征如何从这种转变中产生；（3）“参与式治理模式”的正当性、核心理念以及制度构成要素。鉴于行政决策在治理过程中居于核心地位，其本身的开放程度也最集中地体现了整个治理模式的开放程度，本文以行政决策为中心展开讨论。

本文分为三个部分：在第一部分中，我们对传统的行政决策模式进行理论化，归纳其主要特征，并从理论上说明其缺陷所在；在第二部分中，我们以案例分析来讨论管理主义行政模式在具体的情境中何以失败并发生转变，并从这种转变中提炼新的参与式治理的特征。在第三部分中，我们讨论参与式治理模式的细节——其正当性（legitimacy）、核心理念以及具体的制度操作。

一、传统的行政决策模式及其崩解

中国当下主流的行政决策模式是计划经济时代的直接产物，在过去的改革开放三十中，仍然扮演了主导角色。为了论题的集中，我们在此并不追溯这一模式在更早的帝国官僚政治中的根源。这种决策模式，我们将其命名为“管理主义模式”。其主要特征可归纳如下：

第一、在理念上，党政机关被视为公共利益的代表，而具体的公众群体和个人被视为具体的和个别的利益的代表。因而，前者居于治理主体地位，后者居于治理客体地位。

第二、决策的组织结构是金字塔式的官僚科层制，决策目标来自上级，层层下达。决策者只有在能够完成上级所下达的刚性任务的前提下，才有空间思考如何对于本辖区内公众的要求作出积极回应。但由于官僚体制内的官员考核指标侧重于完成上级的刚性任务，决策者对自下而上的需求往往缺乏回应的动力。

第三、在日常治理的议程设置（agendasetting）上，党政机关及其智囊团体主导议程设置。公众对议程设置在程序和结果上均缺乏有效的影响力。尽管在一些特殊情况下，公众也可能通过某些非程序化的方式，例如上书、舆论等影响议程设置，但这些情形并非程序的常态，而且通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程被限制在很小的范围之内。

第四、在治理信息的获得和流通上，党政决策者一般通过自主调查和咨询的方式来获得决策所需信息，公众有时候处在被咨询的地位。并没有可靠的程序来保证公众自主提供的信息能够获得决策者的回应。政务信息的流通一般局限于决策机关内部，不对社会公众公开。公开往往是出于动员的需要，在此情况下，信息公开往往是片面的、选择性的。

第五、公众的利益被要求通过指定的渠道得到代表和表达，比如说，村民通过村委会，妇女通过妇联、青年通过共青团、工人通过官方指定的工会，等等。自发的组织和表达形式难以获得法律保护。但这些指定的代表和表达渠道往往因官僚化而堵塞，因而公众在很多时候事实上处于无组织状态。

第六、公众对于政策的接受被视为有利于降低政策执行成本。为提高公众对于政策的接受度，党政机关往往通过政治动员和社会动员方式来塑造公众的政策偏好。[2]但当动员无法奏效时，除非政策执行成本过高，党政机关仍然会推行政策，较少根据公众事实上的政策偏好而对原有决策做出修改。

第七、政策反馈和纠错机制薄弱。与决策者偏好不一致的政策反馈一般情况下不受决策者欢迎。公众只有借助上级党政机关的权威才能纠正本级党政机关的决策错误，然而这种越级求助往往遭到本级党政机关的压制。最高层很多时候不得不通过党政机关内部的动员（如各种“整风”运动）来实现自我纠错。

之所以将以上所描述的这种决策模式称为“管理主义模式”，是因为在这种治理模式之中，治理被简化为决策者对人和事的单向管理；决策者对公众的政策偏好甚至需求进行塑造，公众独立的需求和政策偏好则缺乏有效的政策输入途径。应当承认：在一个列强环峙、国家首要目标在于争取民族和国家独立的年代，这种治理模式曾经发挥了“集中力量办大事”的作用，奠定了中国经济发展的重工业基础，建设了一批重大基础设施，发展了基础教育和社会保障事业。然而，即便在计划经济时代，这一治理模式也已经显示出其痼疾：党政官僚集团本身成为最大的利益集团，对于人民群众的回应性微弱，并且滋生腐败。决策领导层试图运用革命时代的群众运动方式而进行“纠偏”和恢复官僚集团的回应性，但这一剂猛药造成的却是社会的全面瘫痪，未能真正突破这一治理模式。

中共十一届三中全会转向“以经济建设为中心”。在很大程度上，这可以被理解为国家从宏观路线层面对人民需求的回应，但与之相应的微观行政决策体制改革尚待展开。在财政权力下放，引发地方政府财政收入和政绩竞争的背景下，管理主义的行政治理模式展现了其促进经济效率的一面。地方政府决策者展现出类似公司管理者的精神，在本辖区内动员一切资源来发展经济，这一现象被美国政治学者戴慕珍（JeanOi）形象地称为localstatecorporatism（地方政府公司主义），[3]。地方政府的政绩竞争，一方面使得中国经济在短时期内成倍增长，但另一方面，也带来了“社会公平”的代价：各级政府“甩财政包袱”导致公共服务的萎缩，贫富差距拉大，环境污染严重，官员腐败加剧，等等。

不难观察到，市场经济的发展以及由此带来的社会利益的多元化，在凸显管理主义治理模式的弊端的同时，也悄悄地瓦解了其基础。社会利益的多元化，使得对于“公共利益”的认知并不再像计划经济时代那样具有单一性和直观性，党政机关对于公共利益的当然代表资格，也日益难以被人接受；具有一定自主性的社会舆论空间正在成长，尤其是互联网的发展，大大降低了公众获得和交流信息的成本，为公众表达自己的利益诉求和政策偏好提供了新的空间。[4]正如王绍光所指出的，近年以来，在政策议程的设置上，公众的能力已经有了大幅度的增长，党政机关及其智囊已经无法垄断议程设置权力。[5]关切自身利益的公众也越来越多地进行政策批评，要求决策更多地体现自身的偏好。此外，公民的结社权利也在扩大，社团数量有了大幅增长[6]，而这增强了公民的行动能力——毕竟，“团结就是力量”。

在社会环境已经发生变化的情况下，继续维系封闭的管理主义治理模式，其成本就变得越来越高昂。首先，在社会利益多元化格局下，对“公共利益”的认知也变得复杂化了。决策者需要知道多元利益的分布及运动状况，才能够准备地认识“公共利益”并据之做出决策。但这需要非常大的信息量。管理主义模式采取的自主调查手段是否能够满足决策对信息的需要，就成为疑问。第二，公众利益表达能力、政策判断能力和行动能力的增长，对政策的可接受性提出了更高的要求。一个不符合公众偏好的政策在其实施过程中很容易遭到公众的有效抵制。在政策的实施中，获得公众的合作比以往变得更为重要；而要获得合作，根本的解决办法就是在决策的各个环节乃至在全过程中吸纳和考虑公众的政策偏好。第三，相较于短缺经济时代，在社会财富极大增长的今天，一个开放性不足的政府更容易被特殊利益集团所俘获，滋生腐败，从而进一步引发公众的不满，瓦解决策的正当性基础。

事实上，执政党与中央政府对于政治与行政改革的紧迫性，已有了清晰的认知。改革的方向之一，就是扩大公民的政治与行政参与，疏导社会矛盾。中共十六大报告指出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。”十七大报告指出：“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。温家宝总理在十届人大第二次会议上所作的《政府工作报告》中也指出：“坚持科学民主决策。要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制，保证决策的科学性和正确性。加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度。所有重大决策，都要在深入调查研究、广泛听取意见、进行充分论证的基础上，由集体讨论决定。这要作为政府的一项基本工作制度，长期坚持下去。”

正是在这样的背景之下，一系列新的行政治理实践在各地悄然浮出水面，加速了封闭的管理主义模式的崩解。在所有这些实践中，党政决策者有意或者无意地释放了部分决策权力，与社会公众共享。在有些地方，与公众分享决策权的实践获得了一定的制度保障。[7]

在下文中，我们将通过具体的案例研究，讨论管理主义模式在具体的情境中是如何崩解的，而新的行政治理实践又是如何产生并获得了何种特色。以下所讨论的案例都是最近两年发生的：厦门市通过公民参与化解PX项目危机、上海市听取市民意见检讨磁悬浮修建方案、重庆市通过与出租车司机座谈化解罢运风波、湖南省通过《行政程序规定》要求重大决策听取公民意见及杭州市的“开放式决策”试验。需要交代的是，类似的案例从全国范围来看不在少数，有些在时间上甚至要早点多。[8]我们之所以选取这五个新近的案例，主要还是着眼于它们能够比较集中地展现两个行政模式之间的差异、过渡过程的复杂性以及新行政模式的结构性要素。

二、决策案例分析：管理主义的衰落与参与式治理的兴起

（一）厦门PX事件

要讨论中国行政过程中公民参与的兴起，就绕不开2007年的厦门PX项目危机。在这一事件中，行政机关面临市民对于PX项目的抗议，通过座谈会等形式来听取和吸纳民意，最终导致了一个双赢的局面。[9]

简单概括一下PX项目危机始末：2001年初，台资企业华利财务有限公司和富能控股有限公司共同向厦门市提出在海沧经济开发区建设80万吨/年PX项目。该开发区设立于1990年，定位为化工产业开发区，当时为吸引台商王永庆投资开发，划定了大约20平方公里的面积，后因故未成，该开发区仅有翔鹭化纤等少部分化工企业进驻，化工业未形成规模。2000年前后，海沧成为厦门地产的新热点，通过楼盘开发，已经形成具有一定规模的居民区。PX项目落户海沧，从立项、环境评估到用地各方面手续都合法。2007年3月两会期间，以国家科学院院士赵玉芬教授为代表的105个政协委员齐声呼吁，联名签署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，指出PX化工项目对于附近环境具有很大污染性。该提案成为当年政协的头号重点议案，一经媒体披露，立刻引来厦门人的关注，尤其是在厦门海沧“未来海岸”楼盘买了房子的业主。市民们通过网络和手机传递消息，一时出现极大的社会恐慌。

厦门市政府很快做出了反应。2007年5月28日，厦门市环保局局长用答记者问的形式在《厦门日报》上解答了关于PX项目的环保问题。次日，负责PX项目的腾龙芳烃（厦门）有限公司总经理林英宗博士同样以答记者问的形式在《厦门晚报》发表长文，解释了PX工厂的一些科学问题。5月30日，厦门市常务副市长丁国炎召开了一个非常简短的新闻发布会，正式宣布缓建PX项目。但是，政府的一系列举动并没有说服公众。6月1日上午8时起，一些市民就集中在PX项目工地及湖滨北路附近举行游行，名为“散步”，反对PX项目。“散步”一直持续到第二天傍晚。政府和市民均保持克制，未发生肢体冲突。6月，厦门市政府委托中国环境科学院进行“厦门市城市总体规划环境影响评价”；2007年12月5日，环评简本向社会公布，以多种形式征求公众意见。该报告指出，海沧区的定位面临“石化工业区”和“城市次中心”之间的选择。2007年12月11日，厦门市通过民众报名、电视台现场直播摇号产生了一百多名参与在12月13日、14日举行的“厦门环评座谈会”的民众代表。在这次由市政府、21名专家及百余名民众代表三方参加的会议上，有近90％的市民代表发表了反对在厦门投产PX项目的意见。厦门市市政府副秘书长朱子鹭承认，厦门这次环评座谈会，无论是从信息的透明（场内3台摄像机向场外直播），还是程序的公正上，在国内都没有先例可循。经过厦门市政府重新决策，PX项目迁往漳州古雷半岛。

就事件中公众行动的性质而论，这并不是一场公众反对行政机关非法决定的抗议。应该说，在PX项目的立项和审批过程中，政府决策在形式上并没有明显违反法律之处。但是行政决策形式上符合法律，并不能保证它的可接受性（acceptability）。首先，法律制度本身可能就存在不合理之处。PX项目确实经过国家环保总局的批准，但问题是国家环保总局只有项目环评审批权，而没有规划环评审批权，因而一个合格的项目往往会导致极不合理的地区或产业规划布局。[10]国家环保总局缺乏对于不合环保标准的规划的否决权，这就给地方政府留下了过大的自由裁量权。我们看到，在行使这一自由裁量权时，厦门市政府采取的是基本上属于封闭式的管理主义决策方式，只征询了少数专家的意见，而没有向当地居民征求意见。可见在决策者看来，公众的独立的政策偏好对于决策来说并不重要。

然而公众爆发出了惊人的抵抗力。他们通过手机和互联网传播信息，进行组织动员。在觉察到公众的恐慌之后，厦门市政府一度试图通过官方媒体来影响舆情，塑造公众的政策偏好，这根本无法奏效，以致酿成一场公共危机。这说明，在公众看来，决策者对于“公共利益”的代表地位已经发生动摇。公众需要通过独立的行动，告诉决策者他们所认为的“公共利益”所在。

在现行体制下，政协委员有正式的渠道来表达利益诉求，但普通民众向政府直接表达自身利益诉求的渠道非常有限。信访是一个途径，但并不易引起决策者的注意。在此情况下，上街就成了一个不得已的选择。尽管我国宪法规定公民有游行示威的权利，其行使却受到诸多限制。结社权利也同样如此，要成立正式的合法组织来代表市民来表达利益诉求几无可能。在此情况下，市民采取的是一种迂回的利益表达形式，通过短信、网络等手段形成临时的、非正式的组织，以“散步”之名来行游行示威之实。这种迂回的利益表达形式并不是对于法律和政府权威的直接对抗，一方面表达了自身的利益诉求，另一方面也不损及政府官员的面子。

从厦门市政府的决策遭遇公众抵制之后的应对措施来看，主要也就是补上了“规划环评”和“公众参与”两课，以保证行政决策的可接受性（acceptability）。PX项目的潜在风险很大程度上是个科学问题，因而专家的介入是必要的。厦门市政府委托中国环境科学院作规划评估报告，正是希望通过第三方专家来建立行政决策的公信力。专家的报告指出了厦门市政府在规划上存在定位模糊的问题，但专家不可能越庖代厨告诉行政机关如何决策，即便他们愿意这样做，也会存在与行政机关类似的可接受性（acceptability）问题。为期两天的“厦门环评座谈会”可以说是这次公共治理危机应对中的最大亮点。尽管这个座谈会是一个临时性的安排，仅仅具有咨询功能，但做到了信息透明、程序公正，使得各方意见得到了比较充分的表达。PX的反对者要求政府综合考虑PX项目与厦门海港型风景旅游城市定位之间的矛盾、与国家节能减排标准之间的矛盾、PX项目本身的巨大污染以及不可预期的泄漏或爆炸事故等。而支持者则要求思考如何达到经济发展和环境保护的协调一致，以及PX项目的反对声浪背后有无特殊利益集团操纵等问题。这些讨论表明了参与行政决策的公众对于“公共利益”的积极思考。

概括起来，这是一次在缺乏公众参与的制度保障环境之下，公众通过自发的和临时的组织网络来反对不合理（而非不合法）的行政决定的努力。令人欣慰的是，这一努力得到了行政机关积极的回应，主动引进公众参与的程序技术、构建对话平台来化解危机。虽然PX危机并没有发展出一套成熟的决策模式，但它指向一种行政决策方式的转向：从行政机关与专家的封闭式决策方式转向对社会公众开放的决策方式。事实证明，这一转向带来的是一个双赢的局面：公共危机得到解决，社会公众的诉求得到了回应，而行政机关的权威也并未因此受损。

（二）厦门模式的扩展：上海磁悬浮事件

时隔不久，类似厦门PX项目事件的公共危机在上海出现。

事情要向前追溯到2007年初。2007年1月18日，上海磁浮公司向国家环保总局递交环评报告，希望在2010年世博会前，建成连接两个机场的沪杭磁悬浮上海支线。报告同时在网上公示。规划显示，轨道中心线离最近的小区不足25米。沿线居民获知后，担心受磁辐射污染，开始大规模上访。3月中旬，国家环保总局到闵行区评审这份报告，最多一天有5000多人到区政府上访，评审无果而终。居民反映，当时公示没有通过媒体，也没有在小区内张贴，没达到公示目的。同月，闵行区政府带领众多专家赶赴各社区开座谈会，补“公共参与”这道程序。5月，沿线居民被告知，项目被暂停。2007年12月29日，上海规划局官方网站公布优化后的方案，公示日期从2007年12月29日至2008年1月18日。根据新方案，34.8公里线路缩减到31.8公里。原来沿铁路的线路，改为沿淀浦河岸边。部分管道从明铺改为暗埋或基本暗埋。这次公示再次遭到居民们的质疑。他们认为防护间距30米，与已通车的磁悬浮示范线50米标准仍然不符，与德国300－500米的标准相差更远。1月2日，该方案的环评报告也在“上海环境热线”网站上挂出，公示日期为2008年1月2日至2008年1月15日。该报告认为电磁辐射达标。而有专业知识的市民则认为报告的计算方法不能恰当反映现实。

沿线小区的居民很快动员起来，寻求发出自己的声音。1月6日晚，一些居民集中到港汇广场“购物”，表达自己的意见。1月12日，一些居民在人民广场“散步”，后又转往南京路等繁华街道。未与警察发生冲突。同日，在居民的要求下，上海市辐射环境监督站带着一些居民代表前往磁悬浮示范线旁边进行了实地测量，居民代表据测评结果对于环评报告提出了质疑。

地方政府很快做出反应。1月7日，闵行区长陈俊带领区规划、环保、信访相关负责人，听取12名居民代表的意见。1月8日晚上，由闵行区信访办组织，在闵行区古美社区学校再次举行了磁浮专家、区官员与居民代表沟通会，就公示方法、公示期限、磁浮带来的噪声、振动、辐射等方面的影响以及个人财产的隐性流失等问题进行了沟通。闵行区后又专门设立4个意见征询点，征询居民意见。许多市民放弃“散步”，踊跃前往登记。1月18日，上海环境热线上和上海规划局网站发表告示，感谢公示期间市民的参与，并表示市民可以继续发表意见。告示虽未对居民提出的延长公示期、召开听证会等要求给予明确答复。但已显示出积极吸纳民意的姿态。

磁悬浮项目酿成公共危机，其原因和厦门XP危机非常类似，就是决策机关对于政策的可接受性（acceptability）考虑不周，未能综合当地居民的政策偏好。这尤其表现在决策机关的公示方式上——只是在网站上公布，根本没有在媒体上发表，更谈不上在居民小区内张贴了，可见其本意就是不希望引起居民的关注。但再一次，当居民们知情之后，展现出强大的动员力，通过上访、“购物”和“散步”等形式，将此事变成一个公共危机，使得决策部门不得不正视。在议程的设置上，公众的外部压力被证明起到了重大作用。

在磁悬浮争议的两年中，我们可以看到一个明显的转变，那就是从公众上访、上访失败后的上街到行政部门“下访”的转变。我国政治和行政体制中公民参与渠道严重不足，人大代表和政协委员固然有“两会”作为反映问题的渠道，而一般公众通常只能利用信访渠道。而信访实际上只是政府部门信息收集的渠道，并不构成一个直接协商和沟通的平台，不能保证有关问题转到相应部门手中并得到及时回应。在本案例中，我们看到公众一开始采取的是集体上访的形式，但并没有与政府部门实现成功沟通。在后来的座谈会和政府主动进行“开放式听取意见”[11]的阶段，实质性的对话和沟通才真正出现的。这一过程展现出信访制度的局限性以及像座谈会和“开放式听取意见”这样的直接沟通的程序技术的意义。

在上海磁悬浮争议事件中，我们可以看到厦门“PX模式”的扩展。尽管最终的决定尚未作出，但我们有理由期望，在公众参与之后，有关部门的决策中能够更多地考虑政策的可接受性，更多地体现公众的价值偏好。

（三）重庆出租车司机罢运事件

2008年11月3日，因不满出租车公司的盘剥，重庆主城区8000多辆出租车全城罢运，引起全市震动。11月4日，重庆市召开新闻发布会，发言人就罢运事件给全市人民带来的不便公开道歉。类似的新闻发布会在此后的3天内召开了4次。随着政府责令各出租汽车公司落实下调承包费、作出增加气站数量以及打击黑车的承诺，11月4日，一部分出租车重新驶上街头，至11月5日，出租车全面恢复运营。

11月6日，市委书记薄熙来与67名代表召开座谈会，承诺逐步解决出租车行业面临的问题。67名代表中，包括40名出租车司机，20名市民代表，5名出租车企业代表和2名加气站代表。出租车司机代表占到代表总数的2/3。在持续3个小时的座谈中，发言的主要是出租车司机代表。座谈会的内容也完全公开，新华社以及重庆的主要网站、广播电台、电视台都现场直播了这次谈话的全过程。因从11月5日起出租车每车每天减收50元管理费的措施落实，罢运事件得到妥善解决。

与前两个直接涉及公众与政府对抗的案例不同的是，这一事件涉及的是三方关系：劳方、资方和政府。事情起因于重庆既有的出租车行业管理体制中资方和劳方力量的失衡。我国包括重庆市在内的许多城市出租车行业实施许可经营制度，政府出售出租车许可证给出租车公司，公司再将证与车相配，租给司机，从中收取很高的租金和管理费。这导致出租车司机收入的大部分，落到出租车公司手中。这是一种明显不合理的分配方式。我国现行宪法并无“罢工权”规定，[12]出租车司机以罢工方式表达利益诉求，其法律地位当然是可疑的。但重庆市政府并未采取压制的方法，而是迅速公开信息，进行沟通，引进公众参与，重新检讨出租车行业管制制度，并根据各方意见，对该制度进行了优化改革。如果说厦门和上海地方政府都是在持续的公众压力下开放公众参与渠道的话，重庆市政府的迅速反应，明显汲取了先前其他城市公共危机的教训，非常可圈可点。

尤其值得一提的是，在重庆市政府解决罢运问题的过程中，市委书记薄熙来和重庆交通管理委员会提出成立出租车司机协会作为出租车司机们自己的组织的思路。而出租车行业协会其实是个资方联合组织，并不能代表出租车司机的利益。重庆市政府在此提出的是一个利益组织化的思路：在劳资失衡的格局下，劳动者需要自己的利益代表组织，而政府与已经组织化的利益主体打交道，比与无组织的乌合之众打交通，其交易成本要更低一些。

但遗憾的是，重庆市政府的这一思路并未得到中华全国总工会的肯定。全国总工会倾向于建立全国总工会领导下的企业工会，而非横向的行业工会。[13]因而重庆市领导的这一提议也就不了了之。工人利益由全总系统来代表，被一些学者认为是一种法团主义（corporatist）的制度安排[14]。但是，真正的法团主义安排是在利益和权利明确界定的基础上进行的。[15]而在企业工会中，劳方和资方的利益和权利边界并不明确，工会很大程度上掌握在资方人员手中，因而往往无法成为真正代表和表达工人利益的机制。资方有自己的同业公会组织以及工商联这样的组织来代表和表达自己的利益，而劳方没有同行业的横向联合的工会组织来代表和表达自身利益，这种失衡具有重要的后果：在行政过程开放公众参与之后，资方不可避免地比劳方具有更大的政策影响力，从而使得最终的政策倾向于资方。公众参与如要避免强势社会阶层和群体主导对于行政决策的影响力，就需要考虑如何保障弱势阶层和群体在决策过程中得到充分的利益代表。

（四）走向制度保障：《湖南行政程序规定》与杭州“开放式决策”

在以上的事件中，公众参与的发生或多或少与公共危机有关；而沟通渠道的打开，又和当地官员的开明有着密切关系。但将希望寄托在个别官员的开明作风上，参与的保障仍然是脆弱的。令人欣慰的是，在地方政府层面，已经出现了将行政决策中吸纳公众参与法定程序化的努力，并已经取得一定的成果。[16]刚刚通过的《湖南行政程序规定》以及杭州市正在进行的“开放式决策”改革就是很好的例子。

2008年10月正式实施的《湖南行政程序规定》在第三章对“重大行政决策程序”作了专章规定，确定重大行政决策程序分为五步走，即调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查或论证和集体决定。其中“调查研究”和“公众参与”两个环节实际上都与公众参与有关。所谓“调查研究”，是指决策承办单位在拟定决策方案草案之前，全面、准确收集和掌握决策所需信息，结合实际情况，并按照决策事项涉及的范围征求有关方面的意见，充分协商协调。这一环节很大程度上涉及到对社会公众意见的调查，只是其主动权掌握在决策的行政机关手中。“公众参与”，即在决策方案草案公布后，决策承办单位应当根据重大行政决策对公众影响的范围、程度等情况，通过座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等方式，广泛听取公众和社会各界的意见和建议。按照《规定》，公众参与的范围、代表的选择应保障受影响公众意见能充分、公平的表达。公众意见及其采纳情况应向社会公布。在这一环节，公众在一定范围内具有主动权，去影响行政机关的决策。公民参与很大程度上需要以政府信息公开作为前提。而《湖南行政程序规定》在行政公开这一方面也有很大推进，其规定的行政公开的范围要比《政府信息公开法》广泛，不但规定了一般政府信息的公开，还规定了过程公开，体现在行政会议公开制度上。

《湖南行政程序规定》作为地方政府行政程序规章，在我国《行政程序法》出台之前制定，实际上具有“小行政程序法”的意义，有利于积累经验，推进国家层面的立法。而对于其他地方政府来说，《湖南行政程序规定》也具有强烈的示范意义。杭州市的“开放式决策”实践及相应的程序规定，就是在《湖南行政程序规定》的影响之下推出的。[17]

所谓“开放式决策”，按照杭州市政府所做的解释，其主要特征是“公开、透明、参与、互动”，落实市民参政议政权利；“开放”的理念贯穿于决策的全过程，包括决策事项的酝酿、调研、起草、论证，直至市政府常务会议讨论、决策，以及决策的实施，都向市民和媒体开放。[18]杭州市政府从2007年开始进行“开放式决策”的行政改革试验，最早是通过网络和平面媒体来公开政府会议，征求市民意见，以及邀请市民代表参加市政府会议。从2007年11月14日至2008年12月10日，杭州市政府常务会议已先后邀请了114位人大代表、政协委员和54位市民代表列席。2008年的５月１９日第２８次市政府常务会议，在网络直播的基础上加入网民与市长视频互动的环节，第一次实现了普通百姓可以看到政府常务会议全过程。７月８日第３０次常务会议再有创新，６位通过网络报名最后被甄选出来的市民代表参与了政府常务会议的讨论。2008年12月10日的第三十九次常务会议，议程包括讨论《杭州市个人信用信息征集和使用管理办法》和《杭州市区新型农村合作医疗实施办法》。在与会人员热烈讨论后，数位网友接入视频与市领导交流看法。市政府秘书长向会议报告了视频直播中网民发帖提交的主要意见，与会者认真讨论，形成共识。会后，市民和网民的相关意见被汇总提交有关单位研究，限定一周内给出答复意见，经审定后在政府门户网站上公布。会议的视频和文字记录均载入市政府网站，任何人都可以上网点击回放，查询以往会议的内容。公文则在政府网站和《杭州政报》公布，政府同时邀请各在杭媒体派员全程参与这一决策过程。

“两会”政府报告的起草，也加入了公民参与的环节。2008年初，杭州召开两会前，市政府在网上公示《政府工作报告》草案，征求市民群众意见，收到各类意见938人次（件），最后有68条意见被直接吸收写进政府工作报告，其余意见由市政府办公厅转交40多个部门和区、县（市）政府研究处理。2009年3月将是杭州市两会会期，根据杭州市政府的安排，政府工作报告、国民经济和社会发展计划报告、财政预决算报告，都将提前一个月向社会公开。市民就此反映的意见建议，将由相关部门梳理整合后，吸收到最终出台的三大报告中。杭州市政府要求，各区、县(市)的重要项目也要事前公示，也要邀请人大代表、政协委员、市民的参与，要有网络直播互动，向市民反馈。

杭州的“开放式决策”试验乃是基于互联网技术和杭州市广泛的互联网普及率——杭州网民占到总人口的33%左右，在全国来说，都名列前茅。新技术的运用，融政府信息公开与公众参与为一体，使得公民了解和参与政府决策过程变得更为便捷。而在已有的政府决策会议中，市民通过网络所发表的意见的确得到了有关部门的重视和回应。但对网络的倚重避免不了一些问题：这占总人口33%的网民是处于哪些社会阶层？有哪些社会阶层并没有被网络覆盖到？如何保障这些未被网络覆盖的社会阶层和群体的参与和影响行政决策的渠道？从《杭州市人民政府开放式决策程序规定》的起草来看，这些问题已经引起了决策者的思考和回应。

12月20日，杭州市长蔡奇在杭州市开放式决策研讨会上宣布，杭州市将制定《杭州市人民政府开放式决策程序规定》，规范开放式决策。2009年1月份，《杭州市人民政府开放式决策程序规定（草案）》出台并公示，公示期满后，市政府讨论通过，1月23日正式发文，将《杭州市人民政府开放式决策程序规定》印发给各区、县（市）下属单位。根据该程序规定，市政府重大行政事项，从事项的提出、征求意见、决策审议到决策结果反馈，都适用开放式决策的规定。第一条以列举的方式规定“重大行政事项”内容。第二条则规定适用人员范围，包括“相关行政机关、咨询机构、行业协会、中介机构、利益相关者和人民团体等组织代表，市人大代表、市政协委员、专家和公众等个人代表”。就议程设置而言，第三条规定，公民、法人或者其他组织可向杭州市人民建议征集办公室提出决策事项建议，交市政府办公厅汇总。第五条规定，在“事先征求意见”阶段，决策事项承办单位除进行专家论证和与有关政府部门沟通之外，还需要通过召开座谈会、听证会、协商会等方式征求行业协会、中介机构、利益相关机构、人民团体和公众意见，涉及群众利益的重大事项，应进行社会公示征求意见。第六条规定，涉及重大民生的公共政策事项，要事先依法组织听证。第十一条规定，决策承办单位根据各方意见修改完善草案，在提交市政府决策时，增加关于征求意见范围、主要意见归类和采纳情况等方面的说明性内容。最终决策的市政府常务会议向社会公开，提前五个工作日预告会议时间、研究议题、议题主要内容及市民参与方式。市民可通过网上报名申请成为视屏连线发言代表或者列席代表。市政府除邀请部分市人大代表、政协委员和市民代表之外，根据决策事项需要，也可邀请专家学者，或咨询机构、行业协会、中介机构、利益相关机构、人民团体代表列席会议。会议的全过程通过网络进行视频和图文直播。决策事项文件公开。决策承办单位在会后1-3个工作日内对市民的网上意见做出答复。

杭州市的《规定》在《湖南行政程序规定》基础上又有进一步的发展，如对参与决策者的范围进一步具体化：“相关行政机关、咨询机构、行业协会、中介机构、利益相关机构和人民团体等单位代表，市人大代表、市政协委员、专家学者和公众等个人代表。”公众可参与设置议程，提出需决策的事项。在征求意见和决策审议阶段，对于公众参与的规定比较具体，尤其是指出“应当保障利益相关群体，尤其是残疾人、失业者、进城农民工等社会群体的意见获得公平的表达”（第五条）；决策审议阶段允许市民列席并发表意见——尽管这一举措的象征意义要大于实际意义。最后，决策承办单位要回应网上的市民意见，这事实上就是一种行政决定理由说明制度。这一《规定》是在经过一段时间的开放式决策试验之后制定的，大多数规定是对已有的实践的总结和提炼，而非对未来的设计。因此，改革的成果容易得到巩固。

（五）讨论与小结

类似的决策模式转变的探索在各地政府层出不穷。我们还可以举出浙江台州的“民主恳谈会”实践，广州市政府关于规章制定的公众参与实践，深圳市的行政决策方式改革，等等。可以说，行政决策方式从封闭式走向开放，已经成为诸多地方政府领导人的共识。

在党政官僚组织的基本结构并未发生根本变化的情况之下，地方政府何以出现积极推动参与式治理的现象？在我们看来，就行政官僚组织本身的运作来说，一个极为重要的结构性因素是，来自最高层的政策目标指示已经发生转变，并影响到相应的干部考核和提拔的运作。自从执政党与中央政府推出“科学发展观”以来，干部的考核指标变得更为均衡，在经济增长政绩之外，公共服务、环境保护、社会稳定等内容的重要性在迅速上升；考核程序上，也更加重视民主测评、民意调查等程序技术。[19]此外，中央政府对于行政决策方式转变的重视，[20]也给了地方政府官员以明确的激励，从而在局部地区引发了行政治理模式改革的政绩竞争。

在以上案例研究的基础上，我们试图提出正在形成的新的治理模式的一些基本特征：

第一．在理念上，“公共利益”被认为是多元利益的合成，要认识“公共利益”所在，也必须认识到那些具体的个别利益。党政决策机关肩负着认识“公共利益”并据之做出决策的任务，但并不自然就代表了公共利益。要完成这一任务，决策机关需要得到公众的合作。

第二．决策的组织结构仍然是是金字塔式的官僚科层制，但由于最高层推行“科学发展观”，在政策目标和干部考核指标中加入了公共服务、环境保护、社会稳定等内容，并在干部考核程序中加大了民意测评、民意调查等程序技术的运用，地方党政决策者已有一定的动力对本辖区内公众的要求做出积极回应。可以想象，在村民自治中已经运用的竞争性选举制度如果在更高层级上得到运用，地方政府官员对于当地公众的回应性会进一步增强。

第三．在日常治理的议程设置上，党政机关及其智囊团体与公众分享议程设置权力。公众通过一定的行政程序提交建议，或者通过媒体以及公共舆论的压力来设置议程。

第四．在治理信息的获得和流通上，政务信息公开成为制度，党政机关被要求保障公众知情权，这使得截留政务信息变得日益困难；公众对于公共事务关注度提高，往往积极主动地向决策者提供关于自身利益的信息，决策者在决策过程中也日益重视公众自主提供的信息。

第五．决策者在传统的指定的利益代表和表达渠道之外，日益承认多元的利益代表和表达渠道。座谈会、协商会、听证会等临时的利益代表和表达渠道得到重视与广泛运用。

第六．公众对于政策的接受不仅被视为和政策执行成本相关的一个因素，而且是衡量决策质量的一个重要指标。决策者倾向于承认，公众对于政策的低接受度，表明决策者在决策阶段对于公众的偏好缺乏有效的综合。

第七．政策反馈和纠错机制加强。公众通过提交意见和舆论监督，有时候也通过其他机制（如行政诉讼和行政复议）来对决策错误进行反馈和纠正。决策机关将批评性的政策反馈视为改进决策的积极资源。尽量就地弥补决策缺陷，做到“矛盾不上交”。

三、参与式治理：理念和制度框架

我们在上文中已经从七个方面描述参与式治理的特征。但这仍然是一个外在视角的描述，仍然需要在规范层面说明参与式治理为何比管理主义治理具有更高的内在正当性；其次，需要说明参与式治理为何适合中国的当下社会情形。此外，我们还将展开分析参与式治理所带来的最为重大的理念转变。最后，我们试着勾勒参与式治理的基本制度框架。

（一）参与式治理的合法性：规范层面的论述

参与式治理与封闭式管理主义行政最大的差异是对于公众参与的态度。在参与式治理中，公民-公众被视为利益相关者，视为需要在治理过程中紧密团结、分享政策影响力的伙伴（partner）。而在封闭式的管理主义行政中，行政机关是治理主体，行政官僚自行设定治理目标，寻找实现目标的手段并做出选择，然后执行决策，在这一图景中，公众是消极的治理客体，至多偶尔成为行政机关的咨询对象。引进公众参与，是否能为行政决策带来更大的合法性？我们的答案是肯定的。

就规范的宪法理论而言，人民是国家的真正主人，行政机关的活动应当符合宪法上的民主原则。而在传统的代议制的框架之下，人民的主人地位主要通过代议立法机关的中心地位来得到保证。[21]立法机关表达人民的意志，而行政机关则被视为立法机关的执行者（executive），它只是忠实地执行立法机关的指令，没有自身独立的意志。正是由于这忠实的服从，立法机关的民主合法性，就传递给了行政机关。同时，司法审查起到辅助作用，确保行政机关对私人的制裁是民选立法机关的意志，从而使得管制权力的行使合法化。美国行政学者斯图尔特将这种正当性的传递模式，称之为“传送带模式”。[22]而行政相对人只是在加入立法过程的时候才分享作为国家主人的人民的权利和荣耀，而在行政过程中，却是管理的对象，实际上居于臣民的地位。

然而这样的正当性传递模式其实有一个前提：行政官僚是在严格规则主义的前提下运作的，亦步亦趋地遵循立法机关的指令，自身并没有太多的自由裁量权。韦伯式的理想的官僚制（bureaucracy）可以说是如此运作的，像一个自动售货机，进入钱，就出来指定的货物。然而现实中的行政官僚总是有自己的独立意志、利益和偏好的，未必安于忠实执行给定的指令。[23]而更重要的是，随着市场经济的发展和社会的日益复杂化，行政的领域也日益扩展，非专业的立法机关的管制能力日益不足以应对多元社会需要。在这样的条件下，立法赋予行政机关的自由裁量权也越来越大。在立法限制日益宽松的前提下，要符合形式的合法性（legality）变得越来越容易，但这种形式合法性也就日益无法保证其实质上的合法性(legitimacy)。需要注入新的因素，来保证决策的合法性。

第一个有助于对政策进行合法化的新因素是“专家理性”：由于专家受到特殊的专业训练，并且由于其职业组织方式和纪律的严格性，他们的决策值得信赖。用比较通俗的话来说就是“专家治国”。在美国新政时期，罗斯福政府就是运用这样一个理由来扩展行政权力的。[24]然而，专家理性是必要的，但绝非充分。因为从知识类型上说，专家长于在价值偏好得到确定的前提下寻找实现这些价值的手段，但价值偏好该如何设定，却并非他们所长；此外，专家尽管受到专业训练，其专业知识范围有其限度，尽管各人长于自己擅长的一方面，但众多人合作的结果，却未必是所有人知识优势的加总；最后，其职业组织方式和纪律的严格性也并不能充分保证专家以合理的方式来运用自身的知识与技术优势，在存在广泛的自由裁量权的前提下，专家很容易做到形式上合法，但在实质上偏向于特殊利益集团。[25]

信息社会的到来，实际上进一步削弱了行政专家的知识和信息优势：专业知识和各类信息的散布变得更为便利，而无法为少数人所垄断；社会公众有了更为便捷的相互交流和自组织的技术手段，往往利用自己所能获得的信息，做出独立于专家的判断。知识和信息优势地位的削弱，直接导致了专家权威地位的削弱。即便是在专家拿手的专业知识领域，现在也有可能遭到公众的质疑，像在上面提到的厦门和上海案例中，环保标准属于高度专业化的问题，为一般公众所不能掌握。但他们了解到我国环保标准与发达国家环保标准之间的差距，并以此为据提出了质疑。像这样的事情，在前信息社会是难以想象的。

正是考虑到“专家治国”所存在的缺陷，公众参与才被引入行政过程，分享对于行政决策的影响力，而这成为另一种增强行政治理合法性的机制。它对于行政过程的意义，第一在于弥补立法机关对于行政机关控制的不足，使得行政的运作能够真正体现公民对于公共利益的追求。公众亲自参与到政策制定过程中去，当政策能够更多反映他们的偏好的时候，就能促进公众对于政策的接受——因为如果政策有自身的投入并在一定程度上反映出自己的偏好，反对它就无异于反对自己。第二，在于弥补专家在知识和信息上的不足，以便提高决策的质量。这两个方面，第一个方面是提高政策的可接受性（acceptability），第二个方面是提高政策的理性（rationality），用我们熟知的话来所，其实就是决策的民主化和科学化。

正因为以上原因，从二十世纪八十年代以来，在全世界范围内，公民参与在行政治理过程中的重要性都在加强。行政过程中日益强调保障普通公众的知情权和参与权。但以“世界大势”为由来主张在中国的行政治理中加强公民参与，显然并不能构成充分的理由，毕竟处在不同发展阶段的国家国情有很大不同，有益于别国的做法，未必就适合于中国。那么，“参与式治理”适合中国吗？

（二）我们为何需要“参与式治理”？

在第二部分的个案分析之中，我们已经观察到，“参与式治理”在许多地方的出现，并非理念设计的结果，更非自上而下的推广运动的产物，而是在应对具体的公共危机的社会博弈之中脱颖而出的。这种自发性表明，“参与式治理”是“行得通”的做法，它与当下中国社会的具体情境存在着一种水乳交融的关系。但在我们看来，“参与式治理”并不仅仅是“行得通”而已，同时也具有深远的前瞻性意义。所有这些意义可以归纳为以下数点：

第一、工具性意义：通过吸纳各社会群体的参与，提高行政决策质量，进而改善行政治理。[26]就我们当下所处的这个历史时期而言，“参与式治理”尤其具有“救急”的意义。

自从新世纪以来，中国进入了一个社会冲突高发期，“群体性事件”数量急剧上升。1993年全国发生群体性事件还只有0.87万起，而2005年上升至8.7万起，2006年更是超过了9万起。[27]值得注意的是，群体性事件的增长是与中国经济迅速增长同步的，因而并不是中国经济发展缓慢或者衰退的结果，而是经济增长过程中公共政策出现偏差的结果。在很长一段时期内，各级政府为了追求GDP和财政收入最大化，一方面，将一些必要的公共服务当作财政包袱甩掉，另一方面，其政策往往向某些特定的群体倾斜，这就使得某些社会群体的利益长期受到漠视，旧帐未了，新帐又添，长此以往，矛盾越积越多，就在某些局部爆发出来，形成公共危机。近年来，在执政党和中央政府的推动之下，我国已经初步建立起公共危机应急机制；中央党校还建立了全国县委书记轮训制度，讲授突发性事件处理课程。[28]然而要从根本上减少群体性事件，还是需要疏导矛盾，乃至防患于未然。而这就需要改革行政决策机制，为长期以来被漠视的社会群体提供参与行政决策的渠道，让他们通过提升与自身切身利益相关的政策的质量来改变自身的处境——这一点恰恰是“参与式治理”的核心关怀所在。因此，“参与式治理”在当下的社会矛盾高发期，无疑可以起到释放社会矛盾，促进社会和谐的作用。

就未来而言，“参与式治理”的适用性将日益增长。从社会学的眼光来看，“参与式治理”的扩展与城市化进程密切相关。城市地区工商业发达，社会利益多元化程度较高，信息化程度和教育程度较高，公民个体的行动能力较强，同时由于居住密集，集体行动所造成的社会影响力也更大。城市的政府也最容易体会到决策信息不完整和政策接受度低下所造成的反弹的严重性。而相比之下，农业社会利益分化不大，政策所需信息不是那么复杂，同时由于小农天然的分散性，集体行动的成本非常高，因此往往接受管理主义式的治理方式，将善治的希望寄托在管理者的品质和才能上。[29]可以说，城市化使得“参与式治理”的扩散变得更为顺利。根据官方数字，到2007年底，中国已经有5.94亿人居住在城市，城市化率已达到44.9%。预计未来10到15年，中国城市化仍将保持年均0.8至1个百分点的增长速度。而根据社科院专家测算，到2030年，中国城市化率有望达到65%。[30]面对如此迅速的城市化进程，在治理方式上，中国应当有所预备，以便及时化解在这个过程中积累的社会矛盾，并保证城市化之后的长治久安。我们认为“参与式治理”可与城市化进程同步进行。此外，还应该指出，随着经济和社会的发展，许多农村地区也不再是以前的农业社会了，而是处在城市经济和文化的强劲辐射之下。从电脑网络的普及程度来看，截至2008年底，中国农村网民规模达到8460万人，较2007年增长3190万人，增长率超过60％。[31]尽管绝对数量仍然不高，但增幅惊人。随着城乡生活方式差异的日益缩小，在治理模式上，差距也将逐渐缩小。在此意义上，“参与式治理”有一个光明的未来。

第二、教育意义：任何一种政治生活方式都会造就与自身相适应的“政治人”，在此意义上，政治生活本身就具有一个教育的维度。而“参与式治理”对于公民来说，本身就是一种自我治理的政治教育，使得他们从消极的被治理对象，成为积极的、有判断力的现代国家国民。[32]这种政治人格的塑造，本身就是现代政治的目标之一，因而具有独立的价值。

中国二十世纪的共和革命已经牢固地确立起“主权在民”的正当性，新中国更是提出了“人民当家作主”的口号。然而在具体治理层面，公民参与治理的渠道却受到诸多限制，壅塞不通。一个常常被提出来的理由是，老百姓还不具备足够的自我治理的能力，需要政党进行监护。[33]然而自我治理的能力并非是天生的，而是在自我治理的实践过程中逐渐培育起来的。如果说在军阀割据、列强环峙的环境之下，将统一国家、建立现代民族国家基本制度结构和实现工业化等作为最紧迫的任务，推后培育公民自治能力的任务还情有可原，在今天中国各项基本的国家制度已经建立、工业化初步实现、基础教育普及、高等教育蓬勃发展的条件下，推后这一任务已经没有充足的理由。

“参与式治理”就是倡导从那些与公民个人利益切身相关的微观领域入手，引入公民参与的实践，扎实地培育公民的政治认知和政治行动能力。我们不能预设公民的利益感知和政策偏好是固定不变的。一旦进入协商的程序，公民就能接触到不同的意见，并和他人就各种个别利益和公共利益之间的关系进行讨论。通过这一反思性（reflexive）的过程，公民的利益感知和政策偏好都有可能发生缓慢的改变。公民的政治认知能力就是在这样的过程中得到逐渐锻炼的。此外，与他人一起行动的经历也能公民对荣誉、责任、权力等等公共生活的基本要素有更深的体验，其政治行动能力获得切实的发展。

第三、心理和文化上的意义：自我治理的实践，尤其是与同伴共同行动的经历，使得公民得以克服其心理上对于社会和他人的疏离感，提升信任(trust)和社会团结（socialsolidarity）。[34]

在近年中国的“群体性事件”中，最令人忧心的是“无直接利益冲突”的出现，这种冲突并非由最直接、最现实、最紧迫的具体利益问题引发，当事人往往只是借助一个非直接相关的“导火索”发泄不满。这种“无直接利益冲突”的出现，说明许多社会成员在心理上具有强烈的疏离感和压抑感。这种疏离感和压抑感无法通过正常的途径得到表达，因而通过暴烈的群体性事件释放出来。

如何消除这种疏离感和压抑感？在上述厦门PX危机中，厦门市民的积极的行政参与实际上已经提供了一个很好的范例：他们集合行动起来，保卫厦门的环境，保卫他们自己的家园。在共同行动的过程中，许多市民感觉到了他们结成了一个命运的共同体，突然获得一种自我实现感。参与，在此意义上变成了一种有效的社会心理治疗。当然，参与过程中并不是没有紧张和对抗。利益关系紧张的社会阶层之间很可能会发生争执。但是，让这种紧张在行政程序中得到有序的表达和释放，总比让它在社会中郁积下来高明得多。伴随着疏离感和压抑感的释放，真正的“主人翁精神”有可能得以回归，这对于塑造一个和谐的社会来说，具有显而易见的积极意义。

第四，就中国的行政和政治改革来说，“参与式治理”能够提供一套稳健的操作方案，促进改革有序进行。

中共十七大报告提出扩大公民有序的政治参与，就目标而言，是要扩大公民的政治参与；但就手段而言，则应当是有序的，不能出现发展中国家常见的秩序动荡。“参与式治理”本身就是一个“有序参与”的方案。它着眼于宏观民主，但从微观民主开始努力。它首先是一种“增量改革”，以既有的政治和行政组织为基本平台，逐步扩大公众的参与，在此过程中，逐步对一些结构性的限制作出调整。在操作上，“参与式治理”也具有相当大的弹性，可以根据不同地方的实际情况来作出调整。扩大参与能够与行政组织的理性化同时进行，一方面发挥出行政官僚的知识和能力优势，另一方面也尽可能地利用公众的智慧来改善行政治理。

综上所述，对于中国当下社会情境而言，“参与式治理”既是可欲（desirable）的，也是现实和稳健的。对我们而言，主张“参与式治理”最重要的理由根本不是所谓“世界潮流”，而是：它适合中国，能够解决中国的问题。

（三）公共利益观念与行政机关的角色转型

在管理主义行政模式下，当决策者的偏好与公众的偏好发生冲突的时候，我们经常听到这样一种解释：决策者认识到了长远利益和全局利益，而公众只认识到眼前利益和局部利益，而前者才是真正的公共利益。长远利益和全局利益高于眼前利益和局部利益，这在理论上并不会招致强烈反对。但这种理论在实践中遭到滥用，成为一种支配关系的辩护词。当公众发现，他们牺牲了眼前利益和局部利益未能换来长远利益和全局利益的时候，这种辩护词的正当性就下降了。

而市场经济的发展，使得下面这样一种多元主义的公共利益观念也变得越来越流行：不存在什么先验的公共利益，也不需要去事先界定公共利益，关键在于保证市场的自由竞争，市场“看不见的手”会自动地将众多分散的个人利益整合成公共利益。这样一种观念落到行政和政治事务上去，产生的是一种多元主义的政治和行政理论，将决策看作多元的追求私利的个人和群体在政策市场中的竞争。这种理论在解释政治和行政过程的时候往往是富有洞见的，但当它试图将自身上升为一种规范性理论的时候，却存在极大的缺陷：它将参与行政过程的公众之间的关系看成是竞争性和对抗性的，从而难以想象通过达成合意提升政策的可接受性，以及节省行政资源；对于“公共利益”概念的解构，不利于公共行政机关进行前瞻性的政策规划。

“参与式治理”需要一种什么样的公共利益观念呢？显然，以上两种公共利益观都有严重的缺陷。“参与式治理”需要在它们之间寻求中道。一方面，“参与式治理”反对放弃“公共利益”概念或掏空其实质内容，将其变成一个纯粹形式性的符号，“参与式治理”认为决策者需要以实质的“公共利益”概念为指导。但另一方面，“参与式治理”也不接受在长远利益/全局利益和眼前利益/局部利益之间的粗暴的区分以及相应的代表位置设定。长远利益/全局利益和眼前利益/局部利益的差别是真实存在的，但决策者要坚持这个区分，就应当给出理由，引导公众认识到“公共利益”所在。“参与式治理”坚持的是这样一种公共利益观念：“公共利益”并不是树上的果子，成熟了自己掉下来，或者呆在原处等人采摘，而是行政机关和各利益相关方在协商和沟通过程中发现的。这种发现的过程可能出现偏差，导致政策的理性（rationality）和可接受性(acceptability)之间发生矛盾——用通俗的话来说，就是好政策往往得不到公众理解，而公众理解和支持的未必是好政策。在这种情况下，“参与式治理”坚持公众的心理认同的重要性，坚持公众的主观的幸福感也是“公共利益”的重要构成部分，要求决策的主持者将协商和沟通继续进行下去，直至达成某种关于“公共利益”的共识。

这并非是一种全新的公共利益观念，在中国古代治道对于“天下公议”的重视中，我们能够感受到一种强烈的共振。“议”来自“天下”各方，而不是治理者——后者并不当然地代表“公”，相反，我们一再听到要求掌权者勿以私害公的告诫。因而，“公”并不与某个权力位置直接对应，而是各方共同探寻和供奉的。

与公共利益观念转变同时发生的是行政机关自身的角色转型。在行政过程中，作为公权力的行使者，行政机关已经不能垄断对于公共利益的代表权和公共服务的生产过程。它需要和利益相关的公众一起，在具体的情境下发现和建构公共利益，并根据共同的发现结果来作出决策。

但这并不是说，行政机关变得不重要了。必须看到，在这样一个多元化的社会里，公众内部也往往分歧重重，他们的参与并不威胁到行政机关的领导权；毋宁说，公众参与的引入和行政过程的政治化对行政机关的领导能力实际上提出更高的要求。首先，有关行政程序的法律、法规和规章通常只是笼统地规定行政机关可以选择的程序技术，而将如何运用的自由裁量权交给行政机关。要行使好这些自由裁量权，行政机关需要积极行使自己的判断力，在每个具体的决策事项上，判断是否具有公众参与的必要性、谁来参与、参与的形式和深度等等问题，使得决策既能提升质量和可接受性，同时又不至于过度耗费行政资源。其次，面对挑剔的公众，行政机关不能像以往那样要求他们闭嘴，或者对他们的批评充耳不闻，而是必须与他们接触、讨论，建构信任（trust），优化决策方案，这需要行政机关发展出强大的组织能力和公关能力。在这个意义上，可以说，公众参与并不削弱行政机关，相反，它是对于行政机关领导能力的进一步锤炼。

（四）竞争-对抗还是协商：公众参与的程序精神

我们讨论的前提是一个利益多元的社会，不同社会群体之间的利益分布不同，有时候甚至具有某种对抗性。在公众参与中，可以说有两种发现和实现公共利益的路径：一种是通过利益相关方之间的竞争，另外一种则强调协商和共识。

竞争性的参与实际上处于我们所分析过的多元主义公共利益观念的指导之下。行政机关之外的利益相关方并不需要形成一个公共利益概念，他们竞相影响行政机关，期望行政机关的决策能更多地体现他们自身的利益。如同市场这只“看不见的手”将私人利益神奇地合成公共利益一样，公共利益也在这样的私人利益的竞争中得到实现。行政机关扮演中立的仲裁者角色，保证各方利益得到公平的代表和表达。在美国行政法上，在这样一种竞争性的参与的理念指导下产生的行政治理模式被称为“利益代表模式”。[35]该“模式”在行政决策过程中鼓励利益集团之间的竞争，强调行政机关是中立的仲裁者，并在司法审查中授予宽泛的起诉资格[36]，以对行政机关的自由裁量权行使进行监督。

然而，晚近以来，在美国行政法学界，“利益代表模式”受到了“合作治理”（collaborativegovernance）模式的倡导者们的强烈攻击。“合作治理”的倡导者们认为，“利益代表模式”的对抗制导致了决策和实施过程的僵化，在解决管制问题时无法鼓励创新，调整和合作。[37]对抗制产生了一种互不信任的行政文化，使得当事人在参与程序的过程中往往以诉讼为期望，提出比较极端的方案，行政机关在两个极端的方案之间，为息事宁人，往往和稀泥了事，影响决策的质量，最终也未必提高决策的可接受性。而“合作治理”的倡导者承认不同的利益相关人在一开始可能在利益上有冲突这一事实，但认为行政决策过程要通过广泛的参与和协商来克服和转化冲突关系，构建信任，最终在决策机关和利益相关方之间形成伙伴关系（partnership），共同进行行政决策。在这样一个治理模式中，行政机关不能满足于一个消极的仲裁者的角色，而是根据具体的管制事项的性质，积极地扮演各种角色：议程的提出者、协商的召集人和主持者、冲突的斡旋者以及技术资源、资金自主和组织支持的提供者，等等。行政机关可能设定下限和上限，并作为最终的决策者，但管制的成功取决于行政机关和其他参与者的共同贡献。

尽管“合作治理”的概念在中国为人所知并不久，但其倡导者所主张的通过协商求共识的进路，是非常契合中国当下的行政改革气氛的。近年来，“协商民主”（或“审议民主”）理论在国内方兴未艾，无论是学者还是政府官员对之都表现出浓厚的兴趣。“协商民主”理论在进入中国语境后，在许多方面都发生了变化。比如说，“协商民主”原来是对于缺乏公共讨论的选举政治和缺乏合意的多元主义行政过程的修正和补充。而在中国，它被视为对于尚未发育的选举政治和竞争性的行政过程的替代模式。但这种突变本身还是契合了中国政治和行政改革的某些根本性需要，即所谓“有序参与”的问题：既要推进公民的政治和行政参与，又要保持执政党和政府在参与过程中的政治整合力。在这一结构性的制约之下，“协商”而非“竞争”是自然的首选。在短期之内，强调协商和共识的“合作治理”，相比于强调对抗性的“利益代表模式”，必将获得人们更大的关注。

我们在此并不质疑这一结构性制约本身，也肯定协商的方法对于提升政策的理性和可接受性所具有的积极意义。但需要指出的是，“合作治理”所倡导的协商的方法要充分发挥其功用，还是要以“利益代表模式”的基本要求为基础：多元利益在行政过程中应当获得充分和公平的代表。在超越“利益代表模式”所偏好的对抗方式同时，我们必须拯救这一模式中的合理成分，将它与协商的方式结合起来。

（五）参与式治理模式的制度要素

在交代“参与式治理”的理念之后，我们试图给出参与式治理模式的制度要素。这些制度要素可以被归纳为三部分：第一，是“基础性制度”，即便对于参与式治理具有基础性意义的制度；第二，是“支持性制度”，即从不同方面对于参与式治理具有支持作用的制度；第三，是核心程序技术的设置。

就基础性制度而言，有两项制度是至关重要的：政府信息公开与利益组织化。

政府信息公开制度基于一个简单的道理：信息是决策的基础，如果参与决策的公众对于政府的活动一无所知，就根本无从监督政府，也根本不可能提出有意义的意见和建议。信息的共享，是走向决策权力共享的第一步。鉴于官僚组织本身就具有截留信息的行为惯性，许多国家通过立法，将信息公开规定为政府的义务。我国刚刚通过的《政府信息公开条例》以列举的方式规定了必须公开的政府信息。美中不足的是，这一法律并没有确立“公开为原则，不公开为例外”的原则。但另一方面，《政府信息公开条例》并没有禁止地方政府设置更大的信息公开范围，除非涉及到极少数依法不得公开的信息（如国家秘密）。

利益组织化的必要性来源于两方面：一、在一个大型的社会中进行决策，与分散的个人进行政策商议，其交易成本是巨大的。有效率的决策，从客观上要求分散的个人能够按照自身的利益结合成一些功能团体，并通过这些团体来代表和表达自身的利益。有了这样的利益代表和表达渠道，行政机关可以确信自身所获得的信息是具有代表性的，而由此产生的政策，也能为未直接参与程序的那一部分社会公众所认可。二、由于不同社会群体所占有的资源和组织程度不同，在行政参与过程之中，利益组织程度高的强势社会利益集团很容易对政策产生过大影响，从而产生所谓“管制俘获”的现象；而弱势群体往往利益分散，组织程度低，无力在行政决策过程中有效地发出自己的声音。为使政策真正体现社会公平，需要将分散的利益组织起来并给予利益代表和表达渠道。

利益组织化的发育，需要逐渐放松对于公民结社权利的限制，使得多元利益群体得以建立自己的利益代表和表达团体。但这仍然不够，因为有了结社的权利，并不等于有结社的能力。正如奥尔森在《集体行动的逻辑》中指出，大部分人都是“搭便车”者，并不愿承担集体行动的组织成本。[38]对于每日忙于生计的弱势社会群体来说，进行集体行动需要付出高昂的组织成本，是单个人难以承担的。因而，我们能看到，在工人有组建工会权利的美国，真正参与工会的工人，相对于全体工人的比率一直保持在很低的水准。对于弱势社会群体，行政决策者需要给予特殊的对待，对之进行充权（empowerment），降低其利益代表和表达的组织成本。[39]

在以上两项基础性制度之外，参与式治理的效能还得到以下制度的支持：

——立法机关对于行政的控制和监督。同级人大对于行政机关的财政预算控制，以及对于具体行政机关和官员的监督，对于参与式治理的开展将起到强大推动作用。尽管“参与式治理”在西方是由于立法机关控制和监督能力不足而产生的，但在中国，立法机关的控制和监督能力一直比较弱，需要推动行政机关的“参与式治理”与立法机关的扩权齐头并进。在人大闭会期间，人大代表可以发挥其利益代表和表达功能，为“参与式治理”提供支持。比如说，在杭州市的“开放式决策”实践中，人大代表就起到了很好的支持作用。

——司法机关的审查：我们可以将行政诉讼看作一种行政决策反馈和纠错机制，它由当事人、行政机关和法院共同推进。在行政决策过程中被忽视的利益可以通过司法程序而得到表达。当然，由于我国行政诉讼在抽象行政行为、合理性审查方面的不足，增强司法审查的效能，仍有很长一段路要走。

——政协的辅助：作为一个利益代表和表达机构，政协在“参与式治理”过程中可以起到重要的辅助作用。政协委员的提案具有议程设置的意义；在决策过程中，政协委员可以密切联系一部分公众，反映公众的政策需求；此外，许多政协委员具有专业知识，可以为决策提供专业咨询。

——智库及专家咨询制度：在“参与式治理”的过程中，决策机关和公众在很多涉及专门知识的事务上都需要专家的帮助。智库的建设以及专家咨询制度的发展，对于这一治理模式的推进无疑具有重要意义。

——媒体的支持：媒体公开政务信息，反映民意，是“参与式治理”的一个重要沟通平台。公众和行政机关都可通过媒体来设置议题，就政策进行讨论乃至辩论；媒体也是政策出台之后进行反馈和监督的重要平台。

就“参与式治理”的核心程序技术安排而言，以下方面是不可忽视的：

第一，明确公众参与的事项范围。有关“参与式治理”的程序规定有必要首先明确公众参与的事项范围。决策受到技术、财政和时间等资源条件的限制，并不是在任何事情上，都有可能进行公众参与。在美国行政学家约翰·克莱顿·托马斯看来，当决策质量要求明确、政府具有足够信息、公众接受性并非决策执行所必需的时候，行政机关可以进行封闭性的决策。但这种情况毕竟属于比较少见的，在绝大部分行政决策问题上，都有公民参与的空间。

由于统一的《行政程序法》在我国尚付阙如，尚没有统一的关于哪些行政决策需要公众参与的规定。公众参与的规定散见于诸多法律、法规和规章，缺乏系统性。[40]值得参考的是《湖南省行政程序规定》中对于公众参与事项的规定。该《规定》第35条规定，除依法不得公开的事项外，决策承办单位应当向社会公布重大行政决策方案草案，征求公众意见，征求公众意见的时间不得少于20日。而对于何为“重大决策”，该《规定》在第31条做出了列举式的规定，这些事项通常涉及本地区经济社会发展全局、社会涉及面广、专业性强、与公众利益密切相关，在决策过程中需要公众进行信息输入，或者对于公众的接受度有比较高的要求。第38条则要求重大决策涉及四种情况必须举行听证会：（一）涉及公众重大利益的；（二）公众对决策方案有重大分歧的；（三）可能影响社会稳定的；（四）法律、法规、规章规定应当听证的。

第二，分享议程设置权力。设置议程的权力往往比参与讨论的权力更为重要，因为议程如何设置，很大程度上已经事先限定了讨论的开展方式。赋予公众以影响议程设置的权力，才有可能保证公众在治理过程中不仅仅是处在被咨询的地位，而是可以在一定程度上掌握程序的主动权。在参与的程序上，有必要规定公众有提出决策事项建议的权利。这一点可参考《杭州市人民政府开放式决策程序规定》第二条的规定：“公民、法人或者其他组织可向杭州市人民建议征集办公室提出决策事项建议，交市政府办公厅汇总。”此外，在参与决策的过程中，尤其是在听证会上，应当允许公众提出自己的政策草案。近年来，由于《价格法》规定了重大价格调整的听证制度，各地推出不少价格听证会，公众也对此寄予厚望。但他们失望地发现，听证会往往变成了“听涨会”，开听证会必然意味着涨价，不管参会代表就涨价的必要性和涨价的幅度有多少异议。出现这种情况，跟僵化的议程设置很有关系：行政机关希望以听证会的形式来提升涨价决策的可接受性，但并不准备与公众分享决策影响力。因此，在听证会上给出的通常是已经结构化的涨价方案，议程已经事先设定，不允许中途改变。要修正现有的听证会制度，需要在程序上承认公众的议程设置权力，允许他们提出自己的政策方案。

当然，权利不等于能力，再好的程序规定都不能保证参与的效果一定如意。公众能够在多大程度上分享议程设置权力，很大程度上还是要看相关制度的发育：媒体舆论空间是否具有一定独立性，是否足够成熟；公众是否实现成熟的利益组织化，能否提出比较系统和可行的建议和方案，等等。

第三，要求行政机关在充分收集信息的前提下制定政策草案。在程序上，有必要规定，行政机关在决策质量限制所允许的时间之内，展开调查研究，尽可能充分收集信息，并在此基础上制定政策草案。行政机关需要收集的信息，即包括与决策相关的事实信息，也包括公众的价值偏好信息。如需要进一步加强程序保障，则可以规定，政策草案需要说明起草所基于的信息基础。

第四，提供公开、公平、信息充分的参与渠道和沟通平台。政府的程序规定有必要规定一系列公开的公众参与渠道，如公告-评论、座谈会、协商会、听证会、开放式听取意见等等。对于涉及公众利益的重大决策事项，公告-评论应当为基本的公众参与程序保障，在此基础上再辅以其他程序技术。对于听证会的事项和程序，应当有明确的规定。

在对公众参与技术的选取上，需要规定以保障公众的意见获得公平表达为原则。[41]在决策过程中，行政机关需要考虑，与该政策相关的公众是如何构成的，是已经充分利益组织化，部分利益组织化，还是完全处于未经组织的状态？很明显，如果要启动公众参与程序，决策的重要利益相关者需要在决策过程中有自己的利益代表，同时行政机关必须注意保证利益代表的均衡，不能将利益组织化程度低的利益相关者排除在外。此外，还需要考虑公众内部是否存在重大的意见分歧。当制订中的政策对公众的接受性有较高需求的时候，行政机关需要努力弥合公众中的意见分歧，以求获得对政策的较高程度的支持。在这种情况下，让持有不同意见的各方得到恰当的代表，对于决策来说尤显重要。

不同程序技术的运作都可能在公平性方面存在自身的缺陷。比如说，在公告-评论程序中，公告的具体地点和形式就可能会限定公众参与的范围。在前面分析过的上海磁悬浮争议中，行政部门的两次公告最初都是在政府网站上发布的，根本没有在规划线路沿线的小区张贴，而这实际上就使得大部分忙于私人生活的市民无法及时看到。而杭州市在“开放式决策”试验中，以网络作为平台来进行公众参与，也需要考虑该平台本身对于公众参与范围的限定——而对于无法使用电脑网络的群体，需要考虑如何更好地赋予政治决策过程中的代表权。因此，为保证表达的公平性，不同的程序技术需要搭配使用。

就当下我国的实际行政决策过程来看，座谈会、协商会的运用最为广泛。厦门PX项目事件、上海磁悬浮争议以及重庆出租车罢运纠纷的解决，运用的都是座谈会而非听证会。相较于听证会，座谈会、协商会形式比较灵活，对于行政机关的程序约束比较少，没有邀请所有利益相关方代表到场、事先公示、事后制作正式笔录等程序要求；采用座谈会，行政机关既可以进行整体式的协商，也可以进行分散式的、与个别利益相关方代表的协商。但座谈会和协商会在程序上的灵活，也带来了一个公信力不如听证会充分的问题。在对公众利益有重大影响的决策上，听证会的地位仍然是不可取代的。

第五，公众参与应当发生一定的法律后果。

公众参与要真正发生效果，行政决策机关对于公众就不能持“呼之即来，挥之即去”的态度，也不能表面上客客气气，而实际上将公众作为摆设。要使得公众的参与具有实质意义，决策机关必须承担起对公众意见作出一定回应的义务。我们认为，在这方面最基本的程序保障，就是行政决定理由说明制度：决策机关需要说明决策理由，尤其是为何未能采纳公众所提出的意见和建议。就这一点而言，《湖南行政程序规定》第37条值得推荐：“决策承办单位应当将公众对重大行政决策的意见和建议进行归类整理，对公众提出的合理意见应当采纳；未予采纳的，应当说明理由。公众意见及采纳情况应向社会公布。”

对于听证会这种更为严格的程序技术，行政机关有有必要承担更为严格的法律义务。在这方面，《湖南行政程序规定》第139条规定，听证会应当制作笔录，如实记录发言人的观点和理由，也可以同时进行录音和录像。听证会笔录应当经听证会参加人确认无误后签字或者盖章。行政机关应当充分考虑、采纳听证参加人的合理意见；不予采纳的，应当说明理由。意见采纳情况应当向社会公布。按照该《规定》，行政机关对于公众意见的主要回应义务仍然是说明理由。但在这一点上，并没有体现出听证会相较于其他程序技术的更高的严格性。在我们看来，在一些重大事项的听证上，可以考虑引进《行政许可法》所确立的听证“案卷排他性”原则。

第六，政策反馈机制。

最后，需要完善政策反馈机制。我们认为，需要确立一个观念：决策并不是一个一次性的过程，并不是在草案正式通过并公布之后即告尘埃落定。很多决策事实上是需要反复修改的。因而，政策反馈并不是决策过程的可有可无的“尾巴”，而可能是启动新的决策的扳机。在决定公布之后，决策机关仍然有必要设立专门的程序接受公众的意见反馈。此外，决策机关需要转变观念，不再将公民启动的行政复议和行政诉讼看做麻烦，而是作为一种事实上的政策反馈。就政府对媒体的管理而言，在进入政策实施阶段之后，也应当避免限制媒体发表政策批评的空间。

四、简要结论

在本文中，我们提出，在中国已经出现了一场行政治理的革新运动，表现为政府决策过程日趋开放，行政过程中的公众参与日趋广泛和深入。本文通过个案分析，探讨了旧的管理主义行政治理模式如何遭遇危机，新的行政治理革命如何发生。在此基础上，我们提炼了“参与式治理”的主要特征，并从核心理念和制度框架层面对“参与式治理”的构成要素进行了探讨。

“参与式治理”模式具有重大推广价值，首先不是因为它符合“世界潮流”，而是因为它是真正土生土长的，因而适合中国的土壤。它具有几个方面的重要意义：第一，通过扩大公众参与，避免长久以来公共政策的过度倾斜，疏导社会矛盾，提升决策质量；第二，通过日常化的参与实践，提升公众的政治认知能力和政治行动能力；第三，治疗社会疏离感和压抑感，培育社会信任和主人翁精神；第四，作为一个“有序参与”的方案，为中国的政治和行政改革提供稳健的引导。随着中国未来社会经济的进一步发展和城市化的推进，“参与式治理”的适用性还会进一步增强。

在我们看来，“参与式治理”的发展，背后隐藏着国家和社会关系的重构。有效的“参与式治理”需要一个强国家，也需要一个“强社会”；需要一个开放的政府和完善的参与制度，也需要一个利益代表和表达机制充分发育的社会。而在自组织和自治能力充分发育的条件下，社会也日益有能力分担公共治理的责任，形成广泛的“参与式社会”。而这，大概就是一个真正的“天下公议”的社会，一个克服了古老的治道和治术分裂之苦的社会。

我们期望，“参与式治理”的推进，能够进一步提升中国社会的公平正义程度。在中国的改革开放过程中，地方政府的GDP政绩竞争促成了中国经济奇迹般的增长。但这种政绩竞争也导致许多地方政府在行政决策过程中，片面地偏向于官僚和资本群体（包括国有资本和私人资本）利益，而忽视其他社会群体的利益。“参与式治理”追求的是多元社会利益在行政决策过程中获得平等的代表和表达，追求的是在一个个具体的行政情境中实现社会共同利益。在当下，我们最乐见的是地方政府推进“科学决策、民主决策”的政绩竞争，当这一幕出现，中国或许就能像当年铸造经济奇迹一样，获得跨越式的政治与社会发展，为改革开放的成绩再添光辉的一笔。
 
【作者简介】
王锡锌，北京大学法学院教授；章永乐，北京大学法学院讲师。

 【注释】
[1] 治理所涵盖的内容非常广泛，本文为了讨论针对性，主要以行政决策（policy-making）作为核心观察对象。本文所归纳的模型主要也以行政决策为考察对象。
[2] 在此过程中，形成了被称为“参与式动员”的动员模式。在“参与式动员”中，领导者通过一系列程序技术来激发群众的参与热情，但并不期望路线、方针和政策本身受到质疑或改变。关于“参与式动员”，参见Bernstein , Thomas. 1984. “ Stalinism , Famine , and Chinese Peasants : Grain Procurements During the Great Leap Forward. ” Theory and Society 13 , No. 3(May) :1 - 38.
[3] 参见Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform. Berkeley: University of California Press, 1999
[4] 根据中国互联网信息中心（CNNIC）发布的《第二十二次中国互联网发展统计报告》，截止2008年6月，中国网民数量达到了2.53亿，跃居世界第一。而且中国网民人数增幅惊人，仅2008年上半年网民净增量就达到了4300万人。
[5] 参见王绍光，“中国公共政策议程设置的模式”，《中国社会科学》，2006年第5期。
[6] 参见王绍光、何建宇：“中国的社团革命——中国人的结社版图”，《浙江学刊》 2004年第6期。另参见高丙中、袁瑞军（主编）：《中国公民社会发展蓝皮书》，北京大学出版社，2008
[7] 能否举例？
[8] 比如浙江省台州市的“民主恳谈会”实践，是在1990年代末就产生的。参见台州市委宣传部编：《基层民主政治建设：浙江省台州市民主恳谈创新研究》，中国社会科学出版社，2003年。另参见郎友兴：“商议民主与中国的地方经验：浙江省温岭市的‘民主恳谈会’”，载陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社2006年版，第204—216页。
[9] 关于此案例的其他系统讨论，参见王锡锌主编：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社，2008年
[10] 参见田飞龙：“从‘树木’到‘森林’——规划环评立法的治理使命”，载《公众参与观察》（北京大学公众参与研究与支持中心），2007年第5期。
[11] 在国内，“开放式听取意见”系由《广州市规章制定公众参与办法》首次提出。 该《办法》第二十条规定：“开放式听取意见是指规章起草部门在一定时间内，在指定地点公开听取公众意见的方式。”
[12] 1975宪法第28条和1978宪法第45条的“公民权利和义务”中写进了“罢工自由”，但1982宪法将之取消。
[13] 全总的依据是《中国工会章程》规定的“同一企业、事业单位、机关和其他社会组织中的会员，组织在一个工会基层组织中”的组织制度进行工会组建工作”。见“全国总工会部署推进出租车企业组建工会工作”，2008年11月15日，人民网，//acftu.people.com.cn/GB/8345487.html，2008年1月15日最后访问。
[14] 安戈，陈佩华：“中国、组合主义及东亚模式”，《战略与管理》，2001年第1期。
[15] 正如张静指出：“法团主义建构的前提是利益团体的分化，它是对利益团体政治面临的问题提出的整合方案，更为核心的问题是，它的基础是一系列权利分化的结构，法团主义希望在这个基础上做出权利分布的调整安排。”参见张静：《法团主义》，中国社会科学出版社，2005年，页164。
[16] 在法律、国务院法规和规章层面，《价格法》和《环境保护公众参与暂行办法》都规定了一定的公众参与程序。
[17] 一个重要的证据是，参与两地制度设计的行政法和行政学专家中，有相当一部分是相互重合的。
[18] 杭州市政府办公厅，政策研究室：“关于《杭州市人民政府开放式决策程序规定（草案）》起草情况的说明”，中国杭州网，2009年1月13日，//www.hangzhou.gov.cn/main/all/41cwhyzb/kfsjccl/T274267.shtml，2009年1月17日最终访问。
[19] 2006年7月，中共中央组织部印发《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价试行办法》，就在干部考核指标设置以及考核程序上做出了重大调整。在干部考核“指挥棒”方向的变化之后，中国官员的政绩观也逐渐发生变化，对于本地公众的回应性增强了。参见：“中国官员政绩观加速转变 从唯GDP到注重持续发展”，《人民日报》，2009年2月11日。
[20] 这种重视并不仅仅体现在执政党和中央政府的工作报告中。《政府信息公开条例》的制定，体现出中央层面对于政府信息公开的重视。另外，中央领导人以各种姿态表现出对于媒体和网络民意的重视，这对于地方官员来说，具有强烈的示范意义。
[21] 在我国，在规范层面上，实行的也是立法机关至上，行政权和司法权都由立法机关派生，由立法机关监督。
[22] 理查德?B?斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆，2002年。页10。
[23] 参见安东尼-唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2006年。
[24] 参见前注16，页12-14。
[25] 从知识利用角度对此问题进行的探讨，可参见王锡锌，章永乐：“大众、专家与知识的运用——行政规章制定过程的一个分形框架”，《中国社会科学》 2003年第3期。
[26] 可参见熊彼特：《资本主义，社会主义和民主主义》，著绛枫译，商务印书馆，1979年。许多自由主义理论家也倾向于将民主作为维护个人自由、改进个人福利的工具来看待。这一工具在他们看来，在有些时候也会威胁到自由的价值（此即所谓“民主的暴政”）。
[27] 参见 “群体性事件推动反思”，《瞭望》2008年12月。
[28] “中央党校对县委书记轮训 关注突发性事件处理等”， 中国新闻网，//www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/11-15/1450314.shtml，2009年2月5日最后访问
[29] 固然，中国农村地区先于城市地区实现了竞争性选举。然而，存在竞争性选举的事实并不表明农村的治理机制得到了根本改变。在大多数农村地区，农民只是选举了一个管理人，然后就与治理过程无关了。体现出“参与式治理”精神的村庄非常少。
[30] 参见中国社科院研究报告：《2008年中国城市竞争力蓝皮书：中国城市竞争力报告》。
[31] 参见中国互联网络信息中心（CNNIC）发布的 《第23次中国互联网络发展状况统计报告》。
[32] 这一点是古典政治理论家倾向于强调的。亚里士多德认为良好的城邦中，公民必须轮番为治，只有参与到统治的实践中去，公民才能获得实践智慧（phronesis），由德性的完善而达致幸福（eudaemonia）。参见亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1997年。
[33] 这一观点集中体现在国民党的“训政”理论中。
[34] 这一点是托克维尔所强调的。参见托克维尔：《论美国的民主》（下），董果良译，商务印书馆，1988年。页630。
[35] 美国行政法学家斯图尔特是这一模式的提出者。 参见前注16，页129。
[36] 比如说，赋予大范围存在的、未经组织的分散利益主体——如消费者或环保主义者以获得司法审查的起诉资格，使得他们可以借助司法审查的力量来迫使行政机关考虑他们的利益。
[37] 参见Freeman, Jody, “Collaborative Governance in the Administrative State.” 45 UCLA L. Rev. 1,1997. .另参见Chris Ansell & Alison Gash, “Collaborative Governance in Theory and Practice”. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 18, Issue 4, pp. 543-571, 2008。
[38] 曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社，1995年。
[39] 在这方面，可以考虑引进美国的“公共利益代理人”制度， 为广泛而分散的利益提供代表。在美国，这种利益代理主要由私人律师和私营企业担任，前者主要通过主要由基金会资助的“公共利益”律师事务所进行代理，私营企业则为这样的法律援助工作提供资助。有时政府行政部门也提供公共利益代表，如由司法部反托拉斯处代表竞争者利益，由经济机遇办公室代表穷人利益，由交通部提供交通服务消费者的利益，等等。
[40] 如《立法法》第58条、《行政法规制定程序条例》第12条、第19条第2款和第22条、《规章制定程序》第15条、《价格法》第23条、《环境影响评价公众参与暂行办法》等等。
[41] 可推荐的是《湖南行政程序规定》第37条规定，“公众参与的范围、代表的选择应当保障受影响公众的意见能够获得公平的表达。” 而《杭州市人民政府开放式决策程序规定》第五条第三项则做出了更为细致的规定：“通过召开座谈会、听证会、协商会等方式征求行业协会、中介机构、利益相关者、人民团体和公众的意见，确保利益相关群体尤其是残疾人、失业者、“新杭州人”等社会群体的意见平等表达。”


【参考文献】
{1}安戈，陈佩华：“中国、组合主义及东亚模式”，《战略与管理》，2001年第1期
{2}安东尼•唐斯：《官僚制内幕》，郭小聪等译，中国人民大学出版社，2006年
{3}陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展：协商民主理论与中国地方民主国际学术研讨会论文集》，中国社会科学出版社，2006年
{4}卡罗尔·佩特曼：《参与和民主理论》，陈尧译，上海人民出版社，2006年
{5}高丙中,袁瑞军 主编：《中国公民社会发展蓝皮书》，北京大学出版社，2008
{6}曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，上海人民出版社，1995年
{7}理查德•B•斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆，2002年
{8}台州市委宣传部编：《基层民主政治建设：浙江省台州市民主恳谈创新研究》，中国社会科学出版社，2003年
{9}田飞龙：“从‘树木’到‘森林’——规划环评立法的治理使命”，载《公众参与观察》（北京大学公众参与研究与支持中心），2007年第5期
{10}托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆，1988年
{11}王绍光，“中国公共政策议程设置的模式”，《中国社会科学》，2006年第5期
{12}王绍光、何建宇：“中国的社团革命——中国人的结社版图”，《浙江学刊》 2004年第6期
{13}王锡锌，章永乐：“大众、专家与知识的运用——行政规章制定过程的一个分形框架”，《中国社会科学》 2003年第3期
{14}王锡锌 主编：《公众参与和中国新公共运动的兴起》，中国法制出版社，2008年
{15}王锡锌 主编：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社，2008年
{16}熊彼特：《资本主义，社会主义和民主主义》，著绛枫译，商务印书馆，1979年
{17}亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆，1997年
{18}张静：《法团主义》，中国社会科学出版社，2005年
{19}Bernstein , Thomas. 1984. “ Stalinism , Famine , and Chinese Peasants : Grain Procurements During the Great Leap Forward. ” Theory and Society 13 , No. 3(May) :1 - 38.Freeman, Jody, “Collaborative Governance in the Administrative State.” 45 UCLA L. Rev. 1,1997
{21}Chris Ansell & Alison Gash, “Collaborative Governance in Theory and Practice”. Journal of Public Administration Research and Theory, Vol. 18, Issue 4, pp. 543-571, 2008
{22}Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform. Berkeley: University of California Press, 1999